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        基于內(nèi)部控制中的問責(zé)制考量

        2010-10-26 08:17:02劉應(yīng)紅
        中國經(jīng)貿(mào) 2010年14期
        關(guān)鍵詞:問責(zé)制問責(zé)責(zé)任

        劉應(yīng)紅

        摘要:內(nèi)部控制的核心是效率經(jīng)營與防范舞弊。問責(zé)制作為一種懲罰機制,能保證內(nèi)部控制制度的有效執(zhí)行。問責(zé)制需要堅持權(quán)利與責(zé)任相對應(yīng)的原則,并與績效評估、公開透明、適用性相結(jié)合,才能大大提高內(nèi)部控制制度實施的廣度、深度與效度。

        關(guān)鍵詞:內(nèi)部控制;問責(zé)制

        經(jīng)過理論界、實務(wù)界多年的探索與實踐,我國企業(yè)內(nèi)部控制理論研究雖起步較晚,但發(fā)揮了后發(fā)優(yōu)勢,在借鑒和吸收歐美等西方發(fā)達國家內(nèi)控思想的同時,內(nèi)控制度實踐的步伐也越來越快。從上世紀(jì)80年代的內(nèi)部控制理論的初探,到2000年7月首次以法律的形式將內(nèi)部控制寫入《中華人民共和國會計法》,到2006年上交所及深交所先后出臺《上市公司內(nèi)部控制指引》,以及2008年5月22日財政部等五部委發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》,再到2010年4月26日財政部等五部委發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》(包括18項《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》、《企業(yè)內(nèi)部控制評價指引》和《企業(yè)內(nèi)部控制審計指引》),這些文件的出臺標(biāo)志著適應(yīng)我國企業(yè)實際情況、融合國際先進經(jīng)驗的企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系基本建成。

        在這里,對我國內(nèi)控制度進程的簡單疏理,旨在說明內(nèi)部控制的重要性,以及我國政府對內(nèi)部控制規(guī)范實施的孜孜追求。然而,由于我國的市場經(jīng)濟起步較晚,委托代理契約尚不甚完善,履約環(huán)境有待進一步提高。所以,內(nèi)部控制還必須建立嚴(yán)格的問責(zé)機制和懲戒機制才能得以有效執(zhí)行。再好、再完美的制度,都需要執(zhí)行,更需要監(jiān)督實施。美國2002《薩奧法案》分別在民事和刑事方面直接規(guī)定上市公司CEO和CFO違反規(guī)定時應(yīng)受到的處罰和刑法。問責(zé)制的選擇,是我國內(nèi)部控制規(guī)范體系有效實施的機制保障。

        一、內(nèi)部控制的核心是效率經(jīng)營和防范舞弊

        內(nèi)部控制是從內(nèi)部牽制演進過來的,內(nèi)部控制作為專門術(shù)語被提及,是基于審計實踐的需要,由審計人員從評價企業(yè)的控制活動中抽象出來的,內(nèi)涵與外延也由一開始的相互制衡,發(fā)展到從財務(wù)審計的角度查錯防弊。1992年,美國COSO發(fā)布了《內(nèi)部控制一一整體框架》,把內(nèi)部控制整體框架區(qū)分為控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督等五個互為關(guān)聯(lián)的組成部分,在控制目標(biāo)上不僅關(guān)注財產(chǎn)的安全、財務(wù)報告的可靠性和相關(guān)法規(guī)的遵循性,而且更加關(guān)注營運效率的提高。2004年COSO《企業(yè)風(fēng)險管理一一整體框架》中將風(fēng)險評價拓展為“目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險識別、風(fēng)險評估和風(fēng)險應(yīng)對”四個部分,直接凸顯風(fēng)險管理。英國《Turnbull報告》(即《內(nèi)部控制框架報告》)以及在此基礎(chǔ)上于2006年出臺的《Flint報告》在原則上更加注重實用性,便于企業(yè)創(chuàng)造價值、提高營運效率,同時,要求內(nèi)部控制發(fā)現(xiàn)并控制企業(yè)風(fēng)險,保護企業(yè)資產(chǎn),明確和落實責(zé)任;提高會計信息質(zhì)量,防止財務(wù)欺詐;遵循法律規(guī)章。

        我國《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》把內(nèi)部控制定義為“由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工實施的,旨在實現(xiàn)控制目標(biāo)的過程”,內(nèi)部控制的目標(biāo)是“合理保證企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財務(wù)報告及相關(guān)信息真實完整,提高經(jīng)營效率和效果,促進企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略”。由此可見,內(nèi)部控制的核心已經(jīng)從初期的相互制衡、財產(chǎn)安全發(fā)展到效率經(jīng)營與防范舞弊。

        效率經(jīng)營要求內(nèi)部控制做到控而有度、控而不僵。企業(yè)內(nèi)部存在協(xié)調(diào)成本和控制成本,包括監(jiān)督成本、激勵弱化成本、信息成本、官僚失靈成本。建立內(nèi)部控制使組織內(nèi)部各部門、各崗位之間相互制約、相互牽制,從而降低內(nèi)部代理成本,實現(xiàn)效率經(jīng)營,這是一種合理的內(nèi)部控制機制。而防范舞弊只有通過職責(zé)劃分,包括組織規(guī)劃、透明公開、授權(quán)審批、獨立負責(zé),明確各部門、各崗位和員工職責(zé)、制定作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等來實施防范。

        根據(jù)新制度經(jīng)濟學(xué)的解釋,制度是一系列約束人們行為的規(guī)則的總和,制度體系由制度環(huán)境、制度安排和實施機制構(gòu)成。制度環(huán)境是一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的政治、社會、法律基礎(chǔ)規(guī)則;制度安排是支配單位之間和單位內(nèi)部可能合作與競爭方式的一種安排,其功能與作用主要是激勵與約束;實施機制是一種借助社會、組織或機構(gòu)的力量對違反制度(規(guī)則)的人作出懲罰或獎勵,使約束或激勵得以實施的條件和手段的總稱。而問責(zé)制就是最合適的懲罰與約束機制。

        二、問責(zé)制是內(nèi)部控制的“負向激勵”

        2008年8月18日,國務(wù)院國資委出臺了《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》(2008年lO月1日起實施),將資產(chǎn)損失責(zé)任追究納入到法律法規(guī)的層面,使問責(zé)做到有章可循、有法可依。其后,問責(zé)制在我國國有大中型企業(yè)中逐步建立健全。2009年《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》頒布后,將問責(zé)制納入內(nèi)部控制實施的呼聲也越來越高,相關(guān)研究也在逐步開展。美國《薩奧法案》頒布后,美國司法機構(gòu)起訴了安然公司和世通公司包括CEO、CFO在內(nèi)的數(shù)十位高級管理人員,并對部分人員處以數(shù)十年的監(jiān)禁,這是美國上市公司內(nèi)部控制改善的重要推動因素。

        所謂問責(zé)制?就是在某項活動中針對相應(yīng)的權(quán)力明確相應(yīng)的責(zé)任,有權(quán)力就應(yīng)有對等的責(zé)任,并對相應(yīng)責(zé)任履行進行嚴(yán)格科學(xué)考核,及時察覺失責(zé),依據(jù)相應(yīng)的失責(zé)度量對當(dāng)事人追究和懲罰,靠“問”的“制度化”來保證“權(quán)責(zé)對等”實現(xiàn)的一種機制。內(nèi)控制度中建立嚴(yán)格科學(xué)的問責(zé)制,并嚴(yán)格執(zhí)行,可以增加內(nèi)部經(jīng)營活動各方逃避義務(wù)的風(fēng)險,增強各方互利合作的可能和績效,促使內(nèi)部控制制度有效實施。

        實行問責(zé)制,首先就必須要界定責(zé)任邊界。問責(zé)制是和權(quán)力密不可分的,它的邏輯基礎(chǔ)是有權(quán)力就必然要負責(zé)任,只要在權(quán)力范圍內(nèi)出現(xiàn)某種事故,必須有人為此承擔(dān)責(zé)任。嚴(yán)格意義上的問責(zé)制的前提,是擁有清晰的權(quán)責(zé),合理地配置和劃分管理權(quán)力,以及合理的進退制度?!镀髽I(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及其應(yīng)用指引、評價指引、審計指引的配套實施,應(yīng)根據(jù)企業(yè)的實際,清晰界定各單位、各人員相應(yīng)的責(zé)任邊界,讓責(zé)任“歸位”,使監(jiān)督“強硬”,對失職和瀆職的責(zé)任主體一律追究責(zé)任,使各級管理人員及普通員工樹立一種高度的責(zé)任意識和危機意識,處理好權(quán)與責(zé)的關(guān)系?!皬娪辛Φ膶嵤C制將使違法成本極高,從而使任何違約行為都變得不劃算,即違約成本大于違約收益”。從這個意義上說,問責(zé)制的建立,對于內(nèi)部控制的實施可以起到“負向激勵”的作用,從而促進從嚴(yán)治企,依法治企。

        三、問責(zé)制實施應(yīng)注意的問題

        問責(zé)的基本方式一般有兩種,一是自我問責(zé)(主動承擔(dān)責(zé)任)。例如,自覺檢討、道歉、請求辭職等。二是組織問責(zé)。組織問責(zé)應(yīng)根據(jù)所發(fā)生的問題或事件的情節(jié)輕重,規(guī)定具體的問責(zé)檔次,如責(zé)令作出書面檢查;責(zé)令公開道歉;通報批評;調(diào)離工作崗位;停職;責(zé)令辭職、免職或罷免職務(wù)等,觸犯法律的,移送司法機關(guān),追究民事或刑事責(zé)任。已經(jīng)進行了自我問責(zé),并且其問責(zé)程度與組織問責(zé)相當(dāng)?shù)?,?yīng)當(dāng)免予組織問責(zé)。

        1.問責(zé)制應(yīng)與績效評估結(jié)合起來

        在內(nèi)控制度中建立一套科學(xué)的績效評估體系,就內(nèi)部控制中各個關(guān)鍵控制點相應(yīng)崗位人員責(zé)任履行情況加以考核,明確制定各項責(zé)任的量化條款和考核標(biāo)準(zhǔn),包括成本費用控制責(zé)任和考核標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟效益和效率標(biāo)準(zhǔn)、合法性和合規(guī)性標(biāo)準(zhǔn)等,鑒定其履責(zé)績效。有了績效評估的結(jié)果,問責(zé)才有可靠的依據(jù)。要科學(xué)確定績效評估的內(nèi)容和指標(biāo)體系,實行組織內(nèi)部考核與員工評議、專家評價相結(jié)合的評估辦法,促進正確的業(yè)績觀。

        2.問責(zé)制應(yīng)當(dāng)公開透明、公正公平

        內(nèi)部控制是由全體員工實施的,涉及到企業(yè)管理的方方面面,與全體員工的職責(zé)利益息息相關(guān),所以問責(zé)必須打破“問下不問上”、問執(zhí)行者不問決策者、問當(dāng)事人不問管理者的“丟卒保帥”現(xiàn)象,將問責(zé)置于陽光下,接受全體員工的監(jiān)督,真正做到公開透明、公正公平。

        3.問責(zé)制還需考慮適用性、可操作性

        內(nèi)部控制有適應(yīng)性原則,問責(zé)制同樣也要具有適用性、可操作性。每一項問責(zé)條款的確定,都必須以是否適用作為基本標(biāo)準(zhǔn),不適用的條款不僅是一種毫無實際意義的擺設(shè),而且還有負作用,會妨礙可行性條款的運用。西方法制國家的法規(guī)制度看起來簡單和寬松,但執(zhí)行起來卻很厲害,很管用。

        我國內(nèi)部控制制度已經(jīng)頒布,建立制度不是我們的目的,制度總要依靠某種懲罰而得以貫徹,沒有懲罰的制度是無用的。建立與企業(yè)經(jīng)營管理相適應(yīng)的內(nèi)部控制并逐步完善,同時配以嚴(yán)格的責(zé)任追究與懲戒機制,使內(nèi)部控制有效實施,促進企業(yè)健康發(fā)展,這才是我們建立制度的終極目標(biāo)。

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