趙亮 楊國棟 沈榮華

摘要：改革開放以來，我國地方政府機構(gòu)編制調(diào)控雖然取得了一定成效，但始終未能解決深層問題，機構(gòu)編制調(diào)控一直在簡單的“加減法”上做文章。為此，必須在切實轉(zhuǎn)變地方政府職能和加強地方政府自律的前提下，綜合運用經(jīng)濟手段、法律手段等約束機制，實現(xiàn)地方政府機構(gòu)編制調(diào)控的科學(xué)化、規(guī)范化與法治化。

關(guān)鍵詞：地方政府；機構(gòu)編制；調(diào)控；思路

我國現(xiàn)代化走的是政府主導(dǎo)型之路，經(jīng)濟社會發(fā)展的背后依靠政府的強力支撐。地方政府作為地方經(jīng)濟與社會發(fā)展的主要推動力量，必須具有適當(dāng)?shù)臋C構(gòu)設(shè)置和人員編制規(guī)模，才能有效履行它所承擔(dān)的各項職能。適當(dāng)?shù)牡胤秸畽C構(gòu)設(shè)置和人員編制安排是地方政府有效履行職能的組織、人事保障。因此，在當(dāng)前我國各級地方政府都把構(gòu)建一個更加高效的服務(wù)型政府作為政府自身建設(shè)的主要目標(biāo)的大趨勢下，探討地方政府機構(gòu)編制調(diào)控的基本思路，具有十分重要的理論和現(xiàn)實價值。

一、機構(gòu)編制調(diào)控歷史梳理及執(zhí)行成效

所謂機構(gòu)編制調(diào)控，是指在將政府職能定位、機構(gòu)設(shè)置以及人員編制三者緊密相連的前提下，對一級行政組織的機構(gòu)設(shè)置和人員編制安排進行科學(xué)規(guī)劃、布局、調(diào)整、控制以及管理的過程。對政府機構(gòu)與人員編制的管理和調(diào)控是政府行政管理中的一個重要問題。

改革開放以來，為適應(yīng)經(jīng)濟社會的迅速變革和新的發(fā)展需要，我國先后進行了六次較大規(guī)模的政府機構(gòu)改革，每次改革就是一次機構(gòu)編制調(diào)控的過程。其中，1988年從中央開始的政府機構(gòu)改革首次提出了轉(zhuǎn)變政府職能的要求，主要調(diào)整政府的經(jīng)濟管理職能，強調(diào)政府的經(jīng)濟管理部門要從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主，行政放權(quán)得以逐步推行。在改革中，正式采用了一種新的改革方法，即“三定”(定職能——定機構(gòu)——定編制)方案，并且以后的歷次機構(gòu)改革，無論是中央或是地方，都十分注重“三定”，在很大程度上，“‘三定成為我國機構(gòu)改革的又一代名詞”。通過本次改革，地方政府機構(gòu)數(shù)量、人員編制都明顯減少。但由于各方面原因，政府職能轉(zhuǎn)變的成效并不大，而精簡的機構(gòu)、人員編制又出現(xiàn)反彈。1993年開始的政府機構(gòu)改革把建立有中國特色的、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的行政管理體制作為核心目標(biāo)。由此，金融、財稅、外匯和投資等方面的體制創(chuàng)新進展很快，在推動微觀經(jīng)濟走向市場化的同時，著力改善政府的宏觀調(diào)控職能，通過切實轉(zhuǎn)變職能，將“政企”、“政事”分開，即進一步放權(quán)，要把屬于企業(yè)的職能還給企業(yè)，把屬于市場的職能還給市場，把屬于社會的職能交給社會，把屬于地方政府的職能轉(zhuǎn)到地方政府。在此基礎(chǔ)上，按照政企分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，地方政府的職能、機構(gòu)和編制進行了重新界定和歸并。1998年開始的政府機構(gòu)改革規(guī)模最大、力度最大，成效也較多，以優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系為主要目標(biāo)?！鞍凑站?、統(tǒng)一、效能的原則，調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，實行精兵簡政。加強宏觀經(jīng)濟調(diào)控部門，調(diào)整和減少專業(yè)經(jīng)濟部門，適當(dāng)調(diào)整社會服務(wù)部門，加強執(zhí)法監(jiān)管部門，發(fā)展社會中介組織。按照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整政府部門的職責(zé)權(quán)限，明確劃分部門之間的職能分工，相同或相近的職能交由同一個部門承擔(dān)，克服多頭管理、政出多門的弊端?！?003年開始的政府機構(gòu)改革將轉(zhuǎn)變政府職能、改進管理方式、依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限、在企業(yè)改革的基礎(chǔ)上推進事業(yè)單位管理體制的改革等四個方面作為改革的重點。通過優(yōu)化地方政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，促使同類管理職能歸并與整合，進一步打破部門分割狀態(tài)，構(gòu)建新的管理體系和協(xié)調(diào)機制。2008年開始的“大部制”改革，主要任務(wù)是圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系，整合有關(guān)部門和機構(gòu)，進一步優(yōu)化地方政府的組織結(jié)構(gòu)和人員編制。

一

總體來看，在中央政府機構(gòu)改革的引領(lǐng)下，我國地方政府機構(gòu)編制調(diào)控一直處于探索和改進之中，但仍然有一些值得提點的地方。

1.機構(gòu)編制調(diào)控的觀念深入人心。每一次地方政府機構(gòu)改革，都是對地方民眾一次生動的政治社會化過程，而隨著政治民主化進程的加速推進和政府改革的透明度越來越高，廣大民眾的政治參與意識也日益增強，這一切都使得地方民眾對本地政府改革十分關(guān)注，從而加強了對機構(gòu)編制調(diào)控的監(jiān)督。

2.機構(gòu)編制調(diào)控推進了地方政府職能轉(zhuǎn)變。每次政府機構(gòu)改革，都把裁減政府機構(gòu)和人員編制數(shù)量作為基本抓手，這是一個逆向邏輯，因為控制機構(gòu)編制總數(shù)一定程度上制約著政府的職能。地方政府從自身現(xiàn)實困境出發(fā)而不得不思考政府職能轉(zhuǎn)變問題，因為，哪些機構(gòu)應(yīng)該裁撤，哪些機構(gòu)職能應(yīng)該加強，哪些機構(gòu)職能已削弱而必須裁減人員等都是我國地方政府不得不深入調(diào)研、思考的現(xiàn)實問題。

3.一定程度上滿足了地方經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要。從目前實際情況來看，一定強勢的地方政府，在一定程度上與當(dāng)?shù)剌^高的經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，與滿足當(dāng)?shù)氐墓残枨笙噙m應(yīng)。換言之，機構(gòu)編制調(diào)控與經(jīng)濟社會發(fā)展之間有一個動態(tài)的適應(yīng)過程，也有一個兩者均衡變化的需求。地方政府機構(gòu)和人員編制從總體來看是逐漸減少的，這是機構(gòu)編制總量調(diào)控的效果，但到底什么樣的規(guī)模是適合地方經(jīng)濟發(fā)展的，這不僅僅是一個“技術(shù)性”問題，也包含有價值定位。

4.一定程度上優(yōu)化了地方政府架構(gòu)與管理?？刂茩C構(gòu)編制總量，就意味著要對機構(gòu)內(nèi)部進行結(jié)構(gòu)性的調(diào)整?？茖W(xué)、合理地核定地方政府機構(gòu)編制總量，可以促使地方政府架構(gòu)與管理不斷精密化。減少多余的人頭費用支出，是西方降低行政成本的重要經(jīng)驗。從我國實際來看，每次機構(gòu)改革都進行了一定程度上的“結(jié)構(gòu)優(yōu)化”，使得地方政府組織架構(gòu)在數(shù)量上呈逐漸減少趨勢，從質(zhì)量上表現(xiàn)為日益趨向精干高效。

上述進步是眾所周知的，只不過政策設(shè)計和制度變革的初衷并沒有完全達成。從宏觀層面來說，改革缺乏長遠的戰(zhàn)略規(guī)劃，理論上的準(zhǔn)備也顯不足，有些方面的條件也不具備；更重要的是，從微觀層面來看，政府機構(gòu)設(shè)置和編制安排仍然帶有明顯的“舊有體制”印痕，在政府組織結(jié)構(gòu)與運作上，表現(xiàn)為專業(yè)化程度高、分工明細、職能交叉多，過多地涉足微觀經(jīng)濟領(lǐng)域，政府編制總量調(diào)控也未能真正走出“精簡一膨脹一再精簡一再膨脹”的怪圈。

二、當(dāng)前機構(gòu)編制調(diào)控存在的主要問題

地方政府機構(gòu)編制調(diào)控的一定成效來自于政府改革的推動，但是體制內(nèi)的自我完善，解決不了深層問題，其突出表現(xiàn)就是“精簡一膨脹一再精簡一再膨脹”的機構(gòu)改革怪圈始終未能突破，機構(gòu)編制調(diào)控始終在簡單的“加減法”上做文章。究其原因，我們以為有以下值得反思之處：

1.政府職能未理順，機構(gòu)改革與編制總量控制仍是計劃經(jīng)濟模式下的“加減法”。政府職能就是“指政府行為的方向和基本任務(wù)”，它強調(diào)的是政府“需要干什么”、“應(yīng)該干什么”的問題。理順政府職能關(guān)鍵在于把握好兩個問題：一是政府應(yīng)該承擔(dān)哪些職能；二是現(xiàn)階段政府職能的重心是什么。特

別是第二個問題，涉及到政府職能的階段性和動態(tài)性特征，即地方政府的各項職能在不同歷史時期和發(fā)展階段的地位并非同等重要的，而是有梯度和層次的，對此，地方政府往往出現(xiàn)理解偏差。而政府職能與機構(gòu)編制配置緊密聯(lián)系，政府角色定位的不明晰，直接導(dǎo)致地方政府機構(gòu)編制調(diào)控上的困難。從歷次機構(gòu)改革的過程來看，改革的目標(biāo)并沒有完全實施到位，因為多種因素的影響，不少應(yīng)該交付市場或社會力量的職能沒有交付，政事、政企的關(guān)系處理也不完全規(guī)范。由于職能上的“錯位”、“越位”等問題，不少部門管了一些不該管、也管不好的事，因而感到編制偏緊，人員不足，不斷要求增加內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制，以致出現(xiàn)“精簡一膨脹一再精簡一再膨脹”的現(xiàn)象，加大了政府管理成本，降低了行政運行效率。而政府職能“缺位”，又造成政府該管的事情沒有管，或者想管又沒有充足人手和相應(yīng)財力去管的尷尬局面。表現(xiàn)在機構(gòu)設(shè)置上，最為明顯的問題就是經(jīng)濟性工作部門過多，而承擔(dān)社會管理與公共服務(wù)職能的機構(gòu)太少。

長期以來，我國地方政府機構(gòu)改革經(jīng)常的做法是單純的機構(gòu)撤銷、合并和調(diào)整，并沒有將機構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變對接起來，似乎機構(gòu)和人員數(shù)量減少了，政府機構(gòu)改革的目的就達到了，因此，往往追求“機構(gòu)精簡”、“縮減編制”的表層目標(biāo)，忽視了以政府職能轉(zhuǎn)變和調(diào)整為基本依據(jù)的原則，只是“權(quán)力的收收放放”、“機構(gòu)的撤撤并并”和“人員的增增減減”。在政府職能沒有準(zhǔn)確厘清的情況下，只裁減機構(gòu)和人員，過不了多久，行使原來職能的機構(gòu)又以老名目或新名義恢復(fù)，導(dǎo)致機構(gòu)編制的逆態(tài)復(fù)歸。這種在舊制度框架和舊體制上的加加減減，也必然影響到地方政府在機構(gòu)編制調(diào)控問題上的認識和操作，使得機構(gòu)改革與編制總量調(diào)控?zé)o法取得真正的突破。

2.機構(gòu)編制調(diào)控自上而下的“一刀切”。使地方政府機構(gòu)編制調(diào)控偏離地方社會經(jīng)濟發(fā)展實際。機構(gòu)編制問題事關(guān)國家大局，黨和政府都十分重視機構(gòu)編制調(diào)控工作。長期以來，機構(gòu)編制審批權(quán)限都受到嚴(yán)格控制，在某種程度上仍帶有計劃經(jīng)濟性質(zhì)，而沒有科學(xué)、合理地根據(jù)各地經(jīng)濟社會發(fā)展的實際狀況進行有效的調(diào)控。從國家政策層面的宏觀考量，往往忽略了對地方實際的客觀具體的評估和分析，一定程度上的“長官意志”遮蔽了地方的實際需要，造成“下面改革的需求，上面無從知曉；上面的改革意志，下面未必需要”這一兩難困境。

目前，我國地方政府在行政編制的審批上基本沒有自主權(quán)，政府機構(gòu)改革都是全國整齊劃一地硬性精簡一定比例，很少照顧各地經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況來進行動態(tài)調(diào)劑。1993年的機構(gòu)改革方案中，以縣級地方政府為例，只是非常粗淺地按照各縣經(jīng)濟發(fā)展和人口、面積等因素將當(dāng)時的全國1894個縣分為四類，并依據(jù)類別確定機構(gòu)設(shè)置數(shù)和人員編制總量。這在當(dāng)時是一個新的做法，也取得了一定成效。但是，這些因素確立的依據(jù)是什么，以及各類因素在整個評估體系中究竟如何衡量，不同類別縣級機構(gòu)確定多少總量是合適的，衡量標(biāo)準(zhǔn)的可操作性和科學(xué)性都需進一步強化，進而導(dǎo)致機構(gòu)和編制管理上的諸多問題長期得不到解決。對一個地區(qū)的宏觀編制總量核定與審批，沒有一套科學(xué)、合理的標(biāo)準(zhǔn)作為依據(jù)，現(xiàn)行的核定地區(qū)編制總量的標(biāo)準(zhǔn)不僅已經(jīng)不適合各地經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，也比較籠統(tǒng)。特別是當(dāng)前，由于各地經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡，導(dǎo)致了大規(guī)模的人員流動，對流人地和流出地的政府機構(gòu)編制調(diào)控缺乏動態(tài)的考量。以發(fā)達地區(qū)為例，社會管理和公共服務(wù)職能都大大加重，由于機構(gòu)自身的深層次矛盾，加上行政編制的硬性精簡，使得這些社會經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的地方政府機構(gòu)工作任務(wù)十分繁重，具體工作人員的編制有時候只能采取以事代政的方式解決，政事混編，各種矛盾和問題比較突出。

3.“懸浮式單向改革”，造成地方政府機構(gòu)編制調(diào)控與社會真實需求間的耦合存在縫隙。就改革開放30多年來我國地方政府的機構(gòu)改革而言，所謂“懸浮式”單向改革是指地方政府改革經(jīng)?！皯腋　庇诘胤矫癖娨约暗胤缴鐣男枨笈c發(fā)展之上，改革的行動主體通常僅限于政府內(nèi)部的機構(gòu)和人員，改革的過程通常只是上級政府與地方政府之間、各級地方政府之間以及不同職能部門之間的互動，地方民眾和日益成長的社會力量在很大程度上只是作為各項改革措施的被動的輸出對象。而難以有效地參與到地方政府的改革過程中來。這種缺乏“回應(yīng)性”的單向改革，導(dǎo)致地方政府改革常常滯后或超前于地方社會需求與發(fā)展。例如，在20世紀(jì)80年代以后，隨著政府機構(gòu)改革的日益深入和地方經(jīng)濟與社會的發(fā)展，地方各類社會團體和民間自治組織以前所未有的速度成長壯大，它們參與地方公共事務(wù)的意愿特別迫切，這為地方政府逐步撤出一些社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域奠定了良好基礎(chǔ)。但是很顯然，地方政府改革似乎還沒有做好接納這些社會力量的充分準(zhǔn)備，如面對新的社會需求時，各級地方政府往往還是通過片面增加相應(yīng)機構(gòu)的方式而不是尋求通過放權(quán)給各類社會組織來應(yīng)對，而在行政編制總量由中央控制而無法增加的情況下，就只能通過增加事業(yè)編制或附編的方式來解決人員編制問題，從而造成在職人員的超編現(xiàn)象居高不下。這是“滯后”的表現(xiàn)。至于“超前”，一個值得注意的例子就是近年來一些新的與西方社會結(jié)構(gòu)相契合的地方政府改革的理論，諸如地方治理、善治、新公共管理、民主行政、服務(wù)型政府等等，往往被視為靈丹妙藥而被生搬硬套到我國地方政府改革當(dāng)中來，卻忽視對這些理論賴以生存的濃厚的公民參與精神、高度的參與能力、發(fā)達的社會中介組織以及有效的參與網(wǎng)絡(luò)等社會結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)的培育，導(dǎo)致了很多的“水土不服”現(xiàn)象。

4.法治化程度不足，使得機構(gòu)編制調(diào)控缺乏有效的監(jiān)督制約機制。首先是法制不完善。建國以來，我們對憲法和基本法律比較重視，并多次隨著政治、經(jīng)濟形勢的變化而進行修改，但基本沒有形成機構(gòu)編制管理的專項法律法規(guī)，只是在有關(guān)的組織法中對機構(gòu)編制管理作過一些原則性規(guī)定。這些原則性規(guī)定缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)與之配套，就造成具體操作中的困難，不僅難以規(guī)范各級機構(gòu)編制管理部門自身的行為，還難以規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)者的個人行為，從而影響到管理成果的有效性和穩(wěn)定性。也正是由于法規(guī)不健全，所以在實際工作中，習(xí)慣于以政策代替法律的隨意性也就加大，導(dǎo)致機構(gòu)編制調(diào)控的“人治色彩”嚴(yán)重，為不正之風(fēng)的蔓延和腐敗行為的滋生提供了一定土壤。具體到地方政府，有關(guān)機構(gòu)編制調(diào)控的地方性法規(guī)、政策文件大多只是在注解、闡發(fā)中央指示和相關(guān)文件精神，明顯缺乏創(chuàng)新之舉。其次是監(jiān)督不得力。在實際工作中，不論是上級主管部門監(jiān)督還是社會監(jiān)督都存在缺位現(xiàn)象。上級機構(gòu)編制管理部門主要是缺乏有效的監(jiān)督手段。簡單根據(jù)統(tǒng)計上報材料來進行監(jiān)督，無外于內(nèi)部監(jiān)督，避免不了地方自我保護，而現(xiàn)階段又缺乏保證公民、社會組織進行有效監(jiān)督的制度通道，因此，完全形成不了對機構(gòu)編制調(diào)控的有效制，衡機制。

三、地方政府機構(gòu)編制調(diào)控的基本思路

當(dāng)前，我國各級地方政府都在加速構(gòu)建服務(wù)型政府，這是一個長期的不斷的行為過程，其動力軌跡是在切實轉(zhuǎn)變地方政府職能和地方政府自律的前提下，正確處理好政府職能轉(zhuǎn)變與機構(gòu)編制調(diào)控的關(guān)系，將地方政府職能轉(zhuǎn)變的要求體現(xiàn)在地方政府的機構(gòu)設(shè)置和人員編制安排上，并綜合運用經(jīng)濟的、法律的等多元路徑實現(xiàn)有效調(diào)控，從而為地方服務(wù)型政府建設(shè)奠定組織和人事上的保障。

1.切實轉(zhuǎn)變地方政府職能是機構(gòu)編制調(diào)控的前提。在新時期，“政府職能轉(zhuǎn)變將是影響和制約我國發(fā)展的決定性體制因素和關(guān)鍵，必須尋求根本性變革和突破”目，我國地方政府機構(gòu)編制調(diào)控的成效也取決于地方政府職能轉(zhuǎn)變的狀況。從根本上說，政府職能轉(zhuǎn)變是地方政府機構(gòu)編制調(diào)控的前提和關(guān)鍵，只有政府職能實現(xiàn)了徹底轉(zhuǎn)變，才能在機構(gòu)設(shè)置和人員編制安排上予以科學(xué)合理的配套落實，從而為建立一個廉價而有效的服務(wù)型政府奠定基礎(chǔ)。政府職能是一定機構(gòu)設(shè)置和人員編制配備的依據(jù)，機構(gòu)是職能的載體，人員編制則是組織機構(gòu)的人事保證。三者的變遷，從理論上來說，是從政府職能的調(diào)整與變化開始，然后才是機構(gòu)和人員編制的調(diào)整。政府職能轉(zhuǎn)變或遲或早都會引發(fā)政府機構(gòu)改革?！半S著政府職能的不斷發(fā)展變化，政府機構(gòu)與政府職能逐漸發(fā)生矛盾，這就必然要求進行機構(gòu)改革，使作為載體的政府機構(gòu)做出相應(yīng)的調(diào)整和變化”，進而引起人員編制結(jié)構(gòu)、規(guī)模的相應(yīng)調(diào)整。政府職能轉(zhuǎn)變的過程就是政府職能結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程，會發(fā)生政府職能某些方面的強化、歸位、弱化或取消。由此，應(yīng)根據(jù)實際情況，不承擔(dān)職能的機構(gòu)予以撤銷；職能弱化的機構(gòu)，精簡人員編制，或進行內(nèi)部政府機關(guān)內(nèi)部調(diào)劑；職能交叉的機構(gòu)，進行合并，精簡富余人員；職能強化的機構(gòu)，增加編制，可進行內(nèi)部調(diào)劑；職能不清的機構(gòu)則進行調(diào)整，根據(jù)所承擔(dān)的職能再決定撤銷還是合并。因此，地方政府機構(gòu)編制調(diào)控必須將政府職能轉(zhuǎn)變作為切入點，在政府職能實現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變的前提下，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變與機構(gòu)編制調(diào)控的對接，只有這樣，才能真正有效實現(xiàn)地方政府機構(gòu)編制調(diào)控所追求的目標(biāo)。

2.加強地方政府自律是實現(xiàn)機構(gòu)編制調(diào)控的組織前提。地方政府作為地方行政權(quán)的執(zhí)掌者，在機構(gòu)編制調(diào)控中具有權(quán)威性，但是，也正是由于這種絕對權(quán)威，在失去有效監(jiān)督和規(guī)范的情況下，極易造成機構(gòu)編制調(diào)控的隨意化和“人治”行為。因此，從根本上說，有效進行機構(gòu)編制調(diào)控還要靠地方政府自身的自覺自律。首先要理順機構(gòu)編制管理體制。我國地方機構(gòu)編制管理機構(gòu)主體法律地位不明確，作為機構(gòu)編制管理主體的權(quán)威性得不到保障，同時，自身機構(gòu)設(shè)置的不規(guī)范，責(zé)權(quán)脫節(jié)，變動頻繁，造成管理難度加大，經(jīng)常處于被動地位，這也是導(dǎo)致機構(gòu)不斷膨脹，人員編制失控的一個重要原因。其次要完善機構(gòu)編制內(nèi)部審批程序。完善機構(gòu)編制審批程序不僅是一個行政方法的問題，也是一個法律手段的問題，這是杜絕地方政府首長個人隨意審批機構(gòu)編制的關(guān)鍵措施。我國對于地方政府行政編制和事業(yè)編制的審批權(quán)限及審批程序，已經(jīng)在《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》中予以規(guī)定，只是較為原則和籠統(tǒng)。對于完善審批程序，今后工作的重點，一個是盡快制訂《地方政府機構(gòu)編制審批程序法》，規(guī)范統(tǒng)一地方政府行政與事業(yè)編制審批權(quán)限和審批程序，探索建立起編制審批責(zé)任追究制，實行“誰審批誰負責(zé)”。再次是構(gòu)建機構(gòu)編制調(diào)控的多元參與渠道。重點探索地方民眾和社會力量參與監(jiān)督和管理的方式方法，通過大力推進編制實名制，建立和完善機構(gòu)編制信息公開與報告制以及機構(gòu)編制管理績效評估制等，建立起有效的公民參與網(wǎng)絡(luò)和通道，形成地方政府組織內(nèi)外、上下的互動監(jiān)管，促使地方政府機構(gòu)設(shè)置和編制安排適應(yīng)地方社會的需求和發(fā)展。

3.經(jīng)濟手段是理順地方政府機構(gòu)編制調(diào)控的鑰匙。經(jīng)濟手段主要指地方政府在地方公共財政體制下，以經(jīng)濟利益為杠桿，運用經(jīng)濟方法來調(diào)節(jié)、控制和管理地方政府機構(gòu)編制，實現(xiàn)地方政府機構(gòu)編制調(diào)控的優(yōu)化。而經(jīng)濟手段的有效實施首先依賴于完善的地方公共財政體制，因為，地方政府財政能力的大小以及地方政府財政預(yù)算制度和財政支出管理的規(guī)范化與透明化是保證地方政府有效進行經(jīng)費管理與支出、履行自身職能的基本保證。在不斷完善我國公共財政體制以及實現(xiàn)對地方財政支出有效控制的前提下，地方政府公共財政支出必須首先與地方政府職能轉(zhuǎn)變結(jié)合起來，在財政支出結(jié)構(gòu)上力求符合政府職能轉(zhuǎn)變的需求，具體到機構(gòu)編制調(diào)控上，就可以在履行社會管理和公共服務(wù)職能的政府機構(gòu)和人員編制上予以財政傾斜。但是，在地方政府機構(gòu)設(shè)置和編制總量一定的狀況下，剛性的財政經(jīng)費支出又反過來成為控制地方政府機構(gòu)設(shè)置和編制總量的重要手段。其具體又可表現(xiàn)為經(jīng)費預(yù)算控制、審計監(jiān)督、編制包干、經(jīng)濟獎懲等多種手段。

4.法律手段是規(guī)范地方政府機構(gòu)編制調(diào)控的鋼鞭。運用法律手段進行編制總量調(diào)控，就是指依據(jù)憲法和相關(guān)基本法律，通過制定和頒布編制地方性法律法規(guī)，并依照這些法律法規(guī)對機構(gòu)設(shè)置和編制總量實施有效管理和調(diào)控。由此可見，與地方政府機構(gòu)編制調(diào)控法律手段實施直接相關(guān)的是地方機構(gòu)編制法制建設(shè)狀況。地方機構(gòu)編制法律手段的實施以及機構(gòu)編制法制建設(shè)可以使機構(gòu)編制調(diào)控走上規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和制度化的軌道，從而最大限度地杜絕機構(gòu)編制調(diào)控中的恣意妄為、隨心所欲等“人治”現(xiàn)象。其基本要求是首先要完善立法，有制定地方性法規(guī)的地方政府可以根據(jù)自身實際，在法律允許的權(quán)限下，制定地方性機構(gòu)編制管理條例、法規(guī)等。一方面，豐富和完善我國編制法律法規(guī)體系，另一方面，也為本級政府機構(gòu)編制調(diào)控提供相關(guān)法律依據(jù)；其次是嚴(yán)格執(zhí)法并強化監(jiān)督，機構(gòu)編制法規(guī)一旦成立生效，就具有廣泛的約束力和強制性，任何領(lǐng)導(dǎo)個人都無權(quán)自行更改和凌駕于機構(gòu)編制法規(guī)之上。同時，需要多方面的配合與協(xié)調(diào)，“只有做到立法上的統(tǒng)一性，各有關(guān)方面在執(zhí)行行動上的協(xié)調(diào)性，機構(gòu)編制法才能具有法的尊嚴(yán)和權(quán)威，才有可能順利實施”。為此，必須切實強化機構(gòu)編制調(diào)控與組織(人事)管理、財政管理等的綜合約束機制以及行政監(jiān)督、社會監(jiān)督等綜合監(jiān)督機制；最后還要追究相關(guān)違法責(zé)任，“責(zé)任與權(quán)力都共存于法律之中，責(zé)任可以有效抑制權(quán)力的任性，使權(quán)力嚴(yán)格限制在合法范圍，如果權(quán)力一旦越出合法的范圍，相應(yīng)的責(zé)任就是權(quán)力越界的必然代價”。因此，任何權(quán)力擁有者在行使機構(gòu)編制調(diào)控和管理行為時，一旦違反機構(gòu)編制法規(guī)，都要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任并受到相應(yīng)處罰。