方 舒

（中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院，北京100872）

構(gòu)建科學(xué)合理的社會政策
——“第三條道路”社會福利觀的啟示

方 舒

（中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院，北京100872）

“第三條道路”社會福利觀是處理“老左派”與“新右派”福利爭論的理念創(chuàng)新，它力圖擺脫“左與右”兩派對某些基本福利概念之間非此即彼的攻訐。改革開放30多年，伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，我國社會轉(zhuǎn)型引發(fā)了諸多社會問題。盡管黨和政府高度重視民生事業(yè)，但以解決民生問題為己任的社會政策仍有很多不足。我國的社會政策履行時代使命需不斷改革創(chuàng)新，走出一條科學(xué)合理的中國特色社會政策之路。

“第三條道路”；社會福利觀；超越性思維；積極福利；福利多元化;啟示

改革開放30多年來，雖然我國社會福利事業(yè)碩果累累，但政府在社會政策領(lǐng)域“唱獨角戲”的局面并未根本改變，且經(jīng)常呈現(xiàn)“要么市場要么政府”的搖擺。上世紀(jì)90年代，我國就犯過剛從計劃經(jīng)濟的“平均主義泥潭”掙脫出來，又掉進“唯市場馬首是瞻”的新自由主義陷阱的失誤。現(xiàn)今，我們更不能漠視平均主義抬頭而帶有“視市場為洪水猛獸”的偏見。因此，從“第三條道路”社會福利觀的視角出發(fā)，探索我國社會政策的發(fā)展方向，推進福利理念與政策創(chuàng)新，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、超越性思維：破除二元對立的福利視野

20世紀(jì)70年代以來，“第三條道路”適應(yīng)社會變遷，提出一種超越“老左派”社會民主主義和“新右派”新自由主義的社會福利思想?！八傅氖且环N思維框架或政策制定框架，它的意義在于：試圖超越老派的社會民主主義和新自由主義。”[1]27這種超越性思維具有“中庸價值取向、務(wù)實性以及超越性”，[2]它啟發(fā)我們要從超越、統(tǒng)一的角度制定社會政策，分析和解決福利問題。

1.從社會政策層面超越二元對立的福利結(jié)構(gòu)。我國原有福利制度是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，是典型城鄉(xiāng)分割的二元福利結(jié)構(gòu)。凡在黨政機關(guān)、企事業(yè)單位獲得正式工作的社會成員，即可享受養(yǎng)老、醫(yī)療保險和其他社會福利待遇，其家屬也能享受相應(yīng)的福利待遇，一切社會福利費用均來自財政撥款和社會成本支出。然而，農(nóng)民的福利支出則主要靠土地和家庭來維系。隨著改革開放的深入，這一體制的弊端日漸明顯，嚴(yán)重影響了社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，制約了企業(yè)效率的提高，妨礙了社會公正。為此，必須推進改革，變革二元福利結(jié)構(gòu)：第一，打破城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度，實現(xiàn)社會成員自由流動；第二，政府公共投資更傾向農(nóng)村。現(xiàn)階段要實施傾向農(nóng)村的政策，實現(xiàn)農(nóng)村公共設(shè)施、條件逐步提高；第三，破除單位與非單位之分，建立廣覆蓋、多層次的社會政策，真正實現(xiàn)保障對象資格、標(biāo)準(zhǔn)和給付金額基準(zhǔn)線等的科學(xué)合理。

2.積極應(yīng)對全球化挑戰(zhàn)?！暗谌龡l道路”社會福利觀分析了全球化給人們帶來一系列“非傳統(tǒng)的風(fēng)險”，承認(rèn)民族國家已受其沖擊，以此提出超越性思維，強調(diào)民族國家應(yīng)對全球化風(fēng)險、制定社會福利政策，應(yīng)加強溝通、相互借鑒經(jīng)驗，以增強規(guī)避風(fēng)險和提供福利的能力。[2]全球化已成為不可抗拒的歷史潮流，中國只有參與全球化才能發(fā)展自己，只有參與全球化才能有效管理和防范風(fēng)險，只有參與全球化的福利對話才能正確把握本國的福利未來，才能真正地增進國民福利。所以，中國必須以更大的開放性積極參與全球化。在經(jīng)濟發(fā)展、民主化進程、社會福利政策調(diào)整方面應(yīng)避免發(fā)達國家走過的彎路,反思其經(jīng)驗教訓(xùn)、借鑒其有效主張。

3.超越市場與政府的“兩難困境”。福利可以通過多種渠道傳遞，其中國家提供的福利被稱為國家福利，由就業(yè)組織提供給就業(yè)者的福利是“就業(yè)福利”。[3]國家福利明確了政府增進社會成員福祉的職責(zé)，也確立了后者對福利追求的天然權(quán)利，它體現(xiàn)了公正性；就業(yè)者獲取福利是由其市場表現(xiàn)決定的，在市場機制下的就業(yè)福利也是正義的。超越性思維的另一表現(xiàn)是將就業(yè)福利與國家福利并行，“福利開支將由政府與其他機構(gòu)(包括企業(yè))一起通過合作來提供”。[41121就業(yè)福利與國家福利并行政策的具體內(nèi)容包括：首先，著力擴大失業(yè)保險的覆蓋范圍，實施積極的就業(yè)政策，把被動的生活保障逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M公民主動求職的就業(yè)福利。其次，幫助和鼓勵人們通過就業(yè)擺脫貧困和福利依賴，獲得就業(yè)福利，是我國社會福利政策創(chuàng)新的有效途徑之一。[5]101-103再者，鼓勵和支持各種專門性團體、組織和機構(gòu)的發(fā)展，使其為小企業(yè)提供各種服務(wù)。

4.強調(diào)社會正義與宣揚個人保障并重?！暗谌龡l道路”主張制定合理的稅收政策來實現(xiàn)社會公正，如以“無責(zé)任即無權(quán)利”原則改造舊的福利制度,探求建立社會投資型國家；改變助人思維，提升個人自身的保障能力。它在處理經(jīng)濟發(fā)展與社會公正、權(quán)力與責(zé)任關(guān)系問題的經(jīng)驗值得借鑒。一方面，政府對完全喪失就業(yè)能力者應(yīng)實施無償救助，不斷提高救助標(biāo)準(zhǔn)改善其生活水平。作為社會一員的他們也擁有福利權(quán)，這是社會政策基本價值——公平正義的體現(xiàn)；另一方面，政府應(yīng)將政策資源進行合理分配，在確保能夠?qū)o力就業(yè)者進行救助基礎(chǔ)上，將部分資源分配到增強勞動者適應(yīng)市場和提升自我能力的事業(yè)上。比如興辦免費或低償就業(yè)服務(wù)機構(gòu)，在政策和稅收上予以傾斜，實現(xiàn)就業(yè)者的自我保障與發(fā)展。

二、積極福利：政策取向和福利態(tài)度

積極福利是“第三條道路”改革福利國家的理念創(chuàng)新?！胺e極福利思想變匱乏為自主，變疾病為積極的健康，變無知為一生中不斷持續(xù)的教育，變悲慘為幸福，變懶惰為創(chuàng)造。”[1]57而“如果福利只具有一種消極的內(nèi)涵而且主要面向窮人，那么它必然會導(dǎo)致社會分化”。[1]61

1.突破最低保障政策。社會政策不應(yīng)是消極的而是積極的，它的目標(biāo)不應(yīng)是預(yù)防風(fēng)險，而應(yīng)當(dāng)利用機會，通過進一步調(diào)整“福利三角”之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，維持原有制度對整個社會的積極作用，同時盡量減少消極因素，建立一個國家、企業(yè)和個人彼此協(xié)調(diào)負(fù)責(zé)、積極互動、充滿活力的新型福利局面。

我國社會政策實現(xiàn)從“消極福利”向“積極福利”的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵要建立以提高就業(yè)能力為核心的福利體制，從“最低保障政策”轉(zhuǎn)向“發(fā)展型福利政策”。[6]68具體來說，政府應(yīng)該著力轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊母＠季S，鼓勵人們主動面對風(fēng)險。社會福利的重點不是簡單地發(fā)放救濟金，而是創(chuàng)造條件促進公民學(xué)習(xí)發(fā)展自我的技能，勝任實現(xiàn)其發(fā)展的工作。所以，我國今后的社會政策創(chuàng)新應(yīng)警惕保障型福利矯枉過正，應(yīng)適度強調(diào)積極福利理念。由提供福利向提供技能轉(zhuǎn)變，變被動恩惠式福利為主動進取式福利，變事后補救式福利為事前預(yù)防式福利。

2.注重人力資源投資?！暗谌龡l道路”著重強調(diào)教育經(jīng)費和教育資源的足量投入?！巴苿尤肆Y本發(fā)展的主要動力只能是教育。教育是培育經(jīng)濟效率和公民凝聚力的一種主要公共投資?！盵7]56教育事業(yè)可以增強人們實現(xiàn)自身發(fā)展的能力，同時每個人能力的提升也可以促進社會的發(fā)展，“應(yīng)集中關(guān)注個人能夠終生發(fā)展的那些能力”。[7]74為此，首先要加強教育投資，完善教育體系，注重教育公平應(yīng)成為我國公共教育政策的主導(dǎo)方向；其次，立足于機構(gòu)、社區(qū)實際情況完善再教育體系，促進大多數(shù)社會成員職業(yè)能力的發(fā)展，切實提高他們就業(yè)、發(fā)展的能力；第三，將高質(zhì)量的學(xué)校教育和終身教育相結(jié)合，加強在職培訓(xùn)。

3.發(fā)揮政府在社會政策中的主導(dǎo)作用。從各國經(jīng)驗看，大多傾向于建立政府主導(dǎo)型社會政策，即介于包辦和不干預(yù)之間的一種中間方式，政府在社會政策中堅持“有所為、有所不為”原則?！皣以诮?jīng)濟生活中繼續(xù)扮演著一個根本性角色，尋求創(chuàng)造宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定性，它不能取代市場，也不能取代社會，但卻需要對兩者進行干預(yù)?！盵7]75為此,一要堅持政府在社會弱勢群體救助中承擔(dān)主體責(zé)任，致力于救助困難群體和老年、殘疾等弱勢群體，以體現(xiàn)政府提供福利和維護社會正義的職責(zé)；二是在社會福利制度多元化發(fā)展趨勢下，政府應(yīng)該逐漸退居后臺，揚棄某些權(quán)責(zé)而強化其監(jiān)管的職責(zé)；三要在社會福利的運行中注重效率。注意政府機構(gòu)膨脹、效率低下等問題；四是應(yīng)該解決中央與地方的責(zé)任劃分不清、地方政府的財權(quán)和事權(quán)不對應(yīng)、在社會福利中的主動投入不夠等問題；五是為避免政策失靈，政府制定和實施社會政策，必須做到程序化、法制化、科學(xué)化，不斷健全社會政策外部監(jiān)督機制。

4.正視市場機制的優(yōu)勢與缺陷。“是否具有市場化的制度安排是現(xiàn)代社會福利制度能否健康發(fā)展的另一個關(guān)鍵要素。”[8]政府的公共選擇有一些無法控制的內(nèi)在矛盾，難以實現(xiàn)資源的有效配置；而市場交換中的個人選擇機制往往能優(yōu)化資源配置，所以社會政策應(yīng)發(fā)揮政府和市場各自的福利功能。第一，在規(guī)范與完善資本市場的前提下，發(fā)展適合福利基金投資的金融體制，通過加強對專業(yè)社保基金投資機構(gòu)的監(jiān)管來保證社?；鸬陌踩c收益；第二，在社?；鸬幕I集、支付與投資運營方面與社保待遇的支付方面，可以委托銀行、郵局或?qū)I(yè)的社會服務(wù)性機構(gòu)代為承擔(dān)和管理；第三，對于個人選擇何種社會福利模式，應(yīng)該基于個人對自身實際、資金安全性及投資收益率的理性判斷，這樣可以體現(xiàn)公民在福利政策中的自由選擇權(quán)。

三、福利多元：走向社會正義的選擇

“多元福利”也是“第三條道路”社會福利觀的理念之一，“文化多元主義政治的意圖完全是值得贊揚的：它的目的是為了反對剝削被壓迫群體?！盵7]92所以，“第三條道路”福利觀注重在多元形式下實現(xiàn)社會正義的宣講。

1.力求福利主體結(jié)構(gòu)均衡。“一個多元社會若想維持，它們（機構(gòu)）之間的平衡必不可少?！盵7]其中，社會福利主體是指發(fā)起或參與社會福利政策行動過程的行動者，包括政府、非營利組織、企業(yè)、社區(qū)、家庭和個人等多元主體。我國社會福利仍未擺脫計劃經(jīng)濟體制下單一主體的影響,過分依賴政府“官設(shè)、官管、官辦、官督型體制”。[1]130具體表現(xiàn)在：福利責(zé)任政府化，財政風(fēng)險顯著增加；客觀上限制了雇主與勞動者參與管理社會保險的權(quán)責(zé)與積極性。應(yīng)當(dāng)看到，構(gòu)建社會政策體系需要多元福利主體共同努力才能實現(xiàn)。我國今后應(yīng)該建立一種相互合作、相互監(jiān)督的良性機制。政府責(zé)任在于政策制定、模式設(shè)計與實施、財政支持與監(jiān)管等；隨著市場經(jīng)濟發(fā)展和社會力量壯大，由非營利組織承接部分福利職能，對一些具體事務(wù)進行管理和提供公共服務(wù)；企業(yè)是營利組織，其福利責(zé)任主要是社會保險繳費；社區(qū)越來越成為我國今后福利事業(yè)的重要載體，它將在養(yǎng)老、救助和醫(yī)療等福利領(lǐng)域中發(fā)揮日益顯著的作用；同時也要充分發(fā)掘家庭和個人自我保障、自我發(fā)展的能力。

2.挖掘和發(fā)揮社會的福利力量?！肮裎幕膹?fù)興是第三條道路政治的一項基本抱負(fù)”，[9]上世紀(jì)90年代以來，建立在國家—市場—民間社會三分法基礎(chǔ)上的公民社會概念日益普及，它是相對獨立于政治國家和市場經(jīng)濟組織的公民結(jié)社和活動領(lǐng)域，包括非政府組織、公民的志愿性社團、協(xié)會、社區(qū)組織、利益團體和公民自發(fā)組織起來的運動等，又被稱為“第三部門”。[10]190

改革前，我國建立了高度集中的管理體制。它一方面在當(dāng)時恢復(fù)了國民經(jīng)濟,另一方面卻阻礙了我國公民社會的發(fā)展。目前，中國第三部門的作用不明顯。所以，推動社會福利領(lǐng)域第三部門發(fā)展是完善我國福利制度必須的舉措：一是在條件成熟時，將目前由政府專門機構(gòu)辦理社會保險的制度變?yōu)橛缮鐣灾谓M織辦理社會保險的體制；二是政府可通過財政補貼、稅收優(yōu)惠等措施，促進第三部門在補充社會保險、社會救助、社會優(yōu)撫和公共服務(wù)領(lǐng)域的成長。

3.倡導(dǎo)從保障到服務(wù)的政策轉(zhuǎn)變?！暗谌龡l道路”社會福利觀充分強調(diào)了社區(qū)和家庭的保障與服務(wù)功能。[11]“家庭是公民社會中的一項基本制度，家庭政策是新政治的一塊試金石”，[7]166由于目前我國基本福利水平不高，除社會保險、社會救助、最低保障外，還應(yīng)調(diào)動家庭和社區(qū)實施公共服務(wù)。為滿足不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同企業(yè)、不同人群多層次的福利需求，必須建立多層次社會福利體系，突出公共服務(wù)的重要地位。完善和發(fā)展公共服務(wù)體系，關(guān)鍵在于建立社區(qū)居民需求網(wǎng)絡(luò)。立足社區(qū)，不局限于滿足人們的物質(zhì)需要，在發(fā)展居民自身就業(yè)能力并恢復(fù)其社會功能的過程中滿足其多層次需求。應(yīng)根據(jù)各社區(qū)實際情況,通過地方政府、街道辦事處、居委會等基層組織廣泛收集和了解居民需求，形成對居民需求的有效反饋網(wǎng)絡(luò)。在不斷完善社區(qū)居民需求網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上，發(fā)展和完善社區(qū)自身的公共服務(wù)體系。

4.政策制定要著眼于統(tǒng)籌全局?！暗谌龡l道路”正視社會階層新變化，倡導(dǎo)建立共同體意識，主張建立包容合作型社會關(guān)系，積極協(xié)調(diào)各方面關(guān)系，更多關(guān)注社會問題，以化解各種社會矛盾為重點，這與我們構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)是一致的。首先，“第三條道路”社會福利觀強調(diào)主動協(xié)調(diào)各種社會關(guān)系。在社會建設(shè)特別是構(gòu)建和諧社會方面，社會政策應(yīng)把增強社會凝聚力擺到重要位置；其次，保護生態(tài)環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟同行。政府應(yīng)該正視環(huán)境正義問題，將保障人民基本生活、滿足人們福利需求與保護環(huán)境、解決生態(tài)問題相統(tǒng)一；第三，要考慮經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，量力而行。在解決社會改革和發(fā)展過程中出現(xiàn)的如貧富差距、失業(yè)、農(nóng)民工等問題時，要認(rèn)真調(diào)研并提出切實可行的政策，力求兼顧公正和效率。最后，社會政策監(jiān)管方面，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一部門職權(quán)，形成社會福利行政事務(wù)的統(tǒng)一管理格局。當(dāng)前，我國社會福利事業(yè)形成了多頭分散管理的格局，既增加了機構(gòu),又降低了效率，這與現(xiàn)代社會對社會福利的要求越來越不適應(yīng)。

應(yīng)當(dāng)看到，近年來黨和政府以民生問題作為重點，注重消除城鄉(xiāng)差別、擴大社保覆蓋面、提高低保標(biāo)準(zhǔn)、改革醫(yī)療和養(yǎng)老等民生領(lǐng)域舊體制。在應(yīng)對突發(fā)公共事件或自然災(zāi)害時，首先考慮人民群眾的基本生活需求，這些民生工程贏得了人民的一致贊譽，充分體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展、以人為本的執(zhí)政理念。今后借鑒“第三條道路”社會福利觀制定社會政策時，應(yīng)當(dāng)盡量作全局性思考，將弘揚社會正義與增強個人能力、增進社會活力、促進社會發(fā)展相結(jié)合，構(gòu)建一套科學(xué)合理的中國特色社會政策體系。

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D632.1

A

1002-7408（2010）09-0044-03

方舒（1984-），男，安徽合肥人，中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院博士生，研究方向：社會福利與社會政策。

[責(zé)任編輯：黎峰]