陳發(fā)桂

摘要：如何實現(xiàn)負(fù)有維穩(wěn)重任的基層政府和無法有效進(jìn)行利益表達(dá)的普通民眾之間的良性互動，迫切需要人們以新的眼光看待民間組織參與基層維穩(wěn)的價值及其限度。通過民間組織參與基層維穩(wěn)過程可以有效彰顯其信息傳遞、利益表達(dá)和利益凝聚的價值。但是任何事物都具有兩面性，只有將其控制在一定的限度內(nèi)，才能充分發(fā)揮民間組織的應(yīng)有作用。

關(guān)鍵詞：基層維穩(wěn)；基層政府；民間組織；價值；限度

當(dāng)前，處于社會轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的中國基層面臨著各種社會矛盾和沖突，群體性、突發(fā)性事件明顯增多，特別是一些無組織化群體性事件中出現(xiàn)了社會公眾與地方政府直接對抗的現(xiàn)象。出現(xiàn)群體性沖突和矛盾是基層社會發(fā)展中的常態(tài)，需要基層政府有效妥善地加以解決。解決日益增加的群體性沖突和矛盾，僅靠基層政府出面治理，在當(dāng)前基層政府公信力依然不容樂觀的情況下，缺乏民間組織的有效介入，出于將沖突和矛盾消滅在萌芽狀態(tài)政治愿景下的基層政府，必將自己推向前臺，成為社會沖突的一方。伴隨著民間組織發(fā)展的日益勃興，政府應(yīng)以寬容的心態(tài)為其營造一個寬松的公共活動空間。由于民間組織獨(dú)有的組織理性，在解決基層諸多利益沖突中將扮演著非常重要的角色。但同時還應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識到民間組織在參與基層維穩(wěn)中存在的價值限度，只有將這種價值限度控制在一定的范圍內(nèi)，才能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

一、當(dāng)前我國基層維穩(wěn)面臨的困境

改革開放30年來，隨著社會階層的不斷分化，中國已經(jīng)進(jìn)入一個利益博弈的時代。在體制變革、社會轉(zhuǎn)型的時期，社會中的利益關(guān)系和利益格局處于非均衡狀態(tài)，利益主體日益多元化，它們通過博弈進(jìn)行利益調(diào)整。從這個意義上說，許多群體性事件，并不是政治事件或者刑事案件，往往只是利益表達(dá)和博弈的形式之一，是利益訴求得不到有效回應(yīng)的無奈之舉。并不是針對政權(quán)的政治性活動，不會從根本上對政府統(tǒng)治造成沖擊。不久前故去的美國學(xué)者亨廷頓認(rèn)為，發(fā)達(dá)國家與不發(fā)達(dá)國家在政治上最大的區(qū)別不在于政府形式，甚至也不在于政治參與的程度，而在于是否達(dá)到了足夠的制度化水平，建立了有效的社會控制。而在中國基層社會，基于強(qiáng)力維穩(wěn)需求而對公眾的利益表達(dá)實現(xiàn)有效控制，其有效主要依靠的是不可持續(xù)的“天價維穩(wěn)”成本，而不是靠制度，這反而導(dǎo)致基層的維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制陷入困境。

1.基層政府無法承受日益增長的維穩(wěn)成本。近年來，基層維穩(wěn)投入急劇上升，已成為基層政府一項占相當(dāng)比重的常規(guī)支出。笑蜀在《東方早報》刊文說，學(xué)校停課、客船停航、旅館停業(yè)，直到鄧玉嬌案判決公布，湖北巴東這種接近戰(zhàn)時狀態(tài)的所謂“穩(wěn)控”才告一段落。據(jù)一位巴東官員介紹，如此“穩(wěn)控”，當(dāng)?shù)卣畡佑昧舜罅咳肆ξ锪?，這對老少邊窮的巴東顯然是天價成本，難以負(fù)荷。巴東事件剛剛落幕，江西南康、湖北石首又出現(xiàn)較大規(guī)模的群體事件，自然也要不計代價地“穩(wěn)控”。目前還沒有權(quán)威的全國維穩(wěn)成本統(tǒng)計，但僅就部分地區(qū)的情況來看，維穩(wěn)支出每年以兩位數(shù)增長，維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)相當(dāng)于甚至超過政府的民生支出似已成為普遍現(xiàn)象。廣州市2007年社會維穩(wěn)支出44億元，比社會保障就業(yè)資金35.2億元還要多出許多，為此招致廣州市人大代表的強(qiáng)烈質(zhì)疑。天價維穩(wěn)成本在讓基層政府的財政捉襟見肘的同時，不能不讓人憂慮，這樣的維穩(wěn)成本能否持續(xù)。從長遠(yuǎn)來看，一旦基層維穩(wěn)的成本超過其支付能力，還能不能對社會秩序?qū)崿F(xiàn)有效控制讓人堪憂。

2基層維穩(wěn)的運(yùn)行機(jī)制陷于困境。穩(wěn)定，在當(dāng)前中國的政治語境下，是一種全局意義上的概念，更多的是指基本的秩序和制度框架意義上的穩(wěn)定。但在基層的維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制中，卻將發(fā)生在社會生活中的任何矛盾或利益訴求都視之為穩(wěn)定問題。本來一個正當(dāng)?shù)睦姹磉_(dá)因訴求無法及時獲得政府的有效回應(yīng)而可能引發(fā)的怨言或不理性舉動，基層政府的反應(yīng)卻過于敏感。本來社會矛盾和沖突是轉(zhuǎn)型社會的家常便飯，是常規(guī)化社會生活的一部分，但基層政府現(xiàn)有的一些做法，卻將基層維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制推入困境：越是高度強(qiáng)調(diào)社會穩(wěn)定，部分基層政府就越不能接受民眾的利益表達(dá)，利益格局就越發(fā)出現(xiàn)傾斜。由于正當(dāng)?shù)睦嬖V求不被接受或回應(yīng)，一些公眾就只能采用體制外的方式表達(dá)不滿，導(dǎo)致社會矛盾越加激化，維穩(wěn)的手段只好被不斷強(qiáng)化。社會沖突和矛盾的解決原本是一種博弈的過程，一旦“是否影響穩(wěn)定”成為基層官員解決問題時的選擇標(biāo)準(zhǔn)，就會出現(xiàn)可能影響穩(wěn)定的，就努力解決；不會影響穩(wěn)定的，則盡量拖延的怪現(xiàn)象。長此以往，民眾或許會將所謂“鬧”作為博弈的一種手段。“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，就是由此而來。這些問題，正是基層維穩(wěn)陷入困境的具體表現(xiàn)。

3.基層缺乏有效協(xié)調(diào)和解決社會沖突的機(jī)制。無論形勢如何變化，很多社會沖突都是不可避免的，這也是常態(tài)社會的一個標(biāo)志。社會矛盾和利益沖突是社會常規(guī)化組成部分。衡量基層社會是否穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn)，并不是基層社會有沒有沖突。沒有矛盾和沖突的社會是不存在的，發(fā)生社會沖突并不可怕，可怕的是基層缺乏有效協(xié)調(diào)和解決社會沖突的機(jī)制。目前，由于缺乏可容納社會沖突的渠道及解決沖突的制度化手段，基層政府難以有效地采取措施終止矛盾和糾紛。我國已建立起市場經(jīng)濟(jì)和依法治國的基本框架，但行政權(quán)力仍是社會的中樞。對于普通民眾而言，政府的權(quán)威仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于司法的權(quán)威，一旦其利益受損或受到不公正對待，人們總是習(xí)慣于通過上訪等渠道向政府求助。然而，進(jìn)入信訪渠道的案例，只有千分之一左右得到解決。問題得不到解決的上訪人員，可能寄望于“青天大老爺”而一訪再訪?；鶎诱扔趯ι县?fù)責(zé)的政績壓力，通常采取截訪、銷號、變相限制上訪者人身自由等方式阻擋上訪，這樣的舉動反過來又將產(chǎn)生更多新矛盾。如果得不到及時糾正，將產(chǎn)生影響社會整體穩(wěn)定的嚴(yán)重后果。與此同時，一些社會矛盾和糾紛并不能順利進(jìn)入司法渠道，通過制度化的方式予以最終解決。一些即使進(jìn)入了司法渠道的矛盾和糾紛，也可能由于相關(guān)各方對司法裁決和判決缺乏足夠的尊重，而出現(xiàn)“立案難”、“審理難”和“執(zhí)行難”的問題?，F(xiàn)實中涉法涉訴的信訪案例的大量出現(xiàn)表明，正是因為基層缺乏有效協(xié)調(diào)和解決社會沖突的機(jī)制，導(dǎo)致了許多糾紛在司法渠道和信訪渠道中并行甚至不斷往返的局面。

二、民間組織參與基層維穩(wěn)的價值考量

轉(zhuǎn)型社會背景下，在社會流動和社會分層加劇的情況下，基層社會面臨著利益關(guān)系的分化和重組。在經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程中，一部分人利用經(jīng)濟(jì)、社會改革，成為受益者，獲得了大量的增量利益，而另一部分人卻成為犧牲者，不僅無法享受到改革的增量利益，甚至其原本有限的利益還被侵犯，因而出現(xiàn)了強(qiáng)勢利益群體和弱勢利益群體、既得利益群體和爭取利益群體之間的對立和矛盾。在這種利益對立沖突的背后，更可怕的是強(qiáng)勢利益群體正利用他們掌握的資源影響政府公共政策，使這種不合理的利益結(jié)構(gòu)得以固化。相對而言，中國基層社會的普通民眾由于缺乏可支配的資源和組織性，缺乏

與強(qiáng)勢群體進(jìn)行博弈的能力，沒有人或組織來代表他們的利益，不能理性化地向政府表達(dá)他們正當(dāng)?shù)睦嬖V求，來維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益。與我國分散的普通民眾不同，國外的弱勢群體常?？梢酝ㄟ^民間組織來獲得政府的有效回應(yīng)，以此實現(xiàn)自己的合法利益。

1.利益表達(dá)。在基層社會，利益表達(dá)問題對于普通民眾合法權(quán)益的有效實現(xiàn)至關(guān)重要。當(dāng)普通民眾的權(quán)益受損，卻不能通過合法的渠道充分表達(dá)時，人們可能會通過體制外的手段來表達(dá)自己的利益主張，從而導(dǎo)致基層社會的動亂和不穩(wěn)定。民間組織作為一種公民自愿結(jié)合的有組織的群體，在利益表達(dá)方面與個人相比顯然具有不可替代的優(yōu)越性。公民進(jìn)行利益訴求的目的是為了進(jìn)行利益維護(hù)，而分散的個體成員所進(jìn)行的利益表達(dá)在基層社會制度化程度不高時，就可能引發(fā)表達(dá)的無序或非理性。而民間組織作為公民自愿加入的一種利益團(tuán)體能起到利益訴求過濾的作用。此外，民間組織作為群體利益一致并在志愿和公益的基礎(chǔ)上形成的群體，成員之間擁有共同的價值觀，組織成員在組織內(nèi)能夠自由地溝通，發(fā)表自己的看法、主張和要求。民間組織作為一種組織中介，能夠真正了解組織成員的利益需求，平衡協(xié)調(diào)各個成員的利益關(guān)系，使個體成員的利益表達(dá)一體化，組織利益表達(dá)理性化，并將個體利益表達(dá)控制在理性及合法的范疇內(nèi)，避免因為非理性的利益表達(dá)，而危及基層社會穩(wěn)定。民間組織在參與基層維穩(wěn)的過程中，既代表著本群體利益進(jìn)行利益博弈，以實現(xiàn)群體利益，同時也代表其整體利益對其成員的特殊利益進(jìn)行縱向的對話與協(xié)調(diào)，防止個體成員采取過激的行為來表達(dá)訴求，還代表著本群體利益而與其他群體進(jìn)行橫向的對話與協(xié)調(diào)，進(jìn)行組織化的利益表達(dá)，以相互理解與信任，從而形成一種自主協(xié)調(diào)、自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展的民間秩序㈣。在基層政府手中可支配的政治資源、社會資源及經(jīng)濟(jì)資源愈來愈捉襟見肘的情況下，個體民眾采取非理『生的利益訴求方式，不僅不能達(dá)到保護(hù)自己合法權(quán)益的目的，還可能使自己為此承擔(dān)較大的政治風(fēng)險。因此，通過民間組織，其代表個體成員的利益表達(dá)將更具理性，有利于與政府之間形成良性互動的關(guān)系，并逐步構(gòu)成基層良好的維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制的民間基礎(chǔ)。

2.信息傳遞。民間組織作為一個組織體系，與分散的普通民眾比較而言，具有更強(qiáng)的信息吸納、分析、傳遞能力，能夠更好地實現(xiàn)對信息吸納和傳遞方式的研判，進(jìn)而使其所傳遞的信息避免被異化或扭曲。政府所發(fā)布的信息能否有效地向社會公眾釋放，并被社會公眾所有效感知和吸納，是避免政府信息在發(fā)散式傳播中出現(xiàn)失真的前提，也是避免信息被異化或扭曲而出現(xiàn)群體性矛盾和沖突升級的前提。社會轉(zhuǎn)型期矛盾多發(fā)，很大程度上就在于政府信息傳遞機(jī)制失效，導(dǎo)致公眾的意愿和利益訴求缺乏有效的回應(yīng)，只能依靠“突發(fā)群體性事件”等非正常的方式進(jìn)行表達(dá)和釋放，從而影響了社會秩序的穩(wěn)定?！吧鐣煺鄹信c政治不安定之間關(guān)系產(chǎn)生的原因，并不像表面上看起來那樣簡單。在很大程度上，這種關(guān)系的產(chǎn)生，乃是由于缺少下面兩個中介變量：社會和經(jīng)濟(jì)流動的機(jī)會，以及具有適應(yīng)性的政治制度?！焙嗤㈩D的闡述，說明了只有通過有效的民間組織這一中介勾連，政府信息才可以充分輸入社會公眾接納系統(tǒng)；社會的組織議程與政府的制度議程之間，也才能實現(xiàn)最大程度的協(xié)調(diào)性和一致性，從而在社會挫折感釋放與政治秩序穩(wěn)定之間建立有序的均衡狀態(tài)。

3.利益凝聚。民間組織是普通民眾在志愿和公益的基礎(chǔ)上自發(fā)組成的，其具有相對共性的理念、價值和利益需求，具有較強(qiáng)的利益凝聚力，能夠統(tǒng)一和協(xié)調(diào)分散成員的利益訴求和主張。因每個組織成員的利益主張都能在組織內(nèi)得到有效的表達(dá)和重視，促使民間組織能夠協(xié)調(diào)一致地反映群體的訴求或與強(qiáng)勢群體進(jìn)行博弈。民間組織可以利用組織優(yōu)勢，通過在組織內(nèi)部整合群體利益使利益的凝聚最大化，避免出現(xiàn)個體成員利益表達(dá)的無序狀態(tài)，減少個體成員談判的次數(shù)，在各利益主體達(dá)成相對合意的基礎(chǔ)上高效率地代表群體利益，克服個體行為表達(dá)和主張的非理性傾向，有效地實現(xiàn)群體利益的凝聚作用。與利益代表機(jī)制密切相關(guān)的是利益表達(dá)機(jī)制。在當(dāng)前基層維穩(wěn)過程中，普通民眾的利益訴求對于基層政府而言就是社會矛盾的解決過程，就是一種博弈的過程。如果民眾要求解決的問題能否得到基層政府的重視，是以“是否影響穩(wěn)定”作為選擇標(biāo)準(zhǔn)的，可能影響穩(wěn)定的就盡快解決；不會影響穩(wěn)定的，則盡量拖延，那么民眾或許會采取體制外的方式引起政府的重視，但這樣的舉動反過來又加劇了基層政府的不安，帶來了“雙輸”的不好結(jié)局。因此，在基層維穩(wěn)不能再按照這樣的模式繼續(xù)運(yùn)行的情況下，必須通過民間組織對個體成員的利益進(jìn)行整合并使其凝聚和提煉，來解決分散的、散射的個體成員的利益訴求很難引起政府重視的難題。經(jīng)驗表明，經(jīng)過凝聚和提煉的利益訴求，更容易通過談判的方式獲得重視和解決。

三、民間組織參與基層維穩(wěn)的價值限度

我國民間組織是在改革開放中產(chǎn)生和壯大起來的。經(jīng)過30年的發(fā)展，民間組織的管理與服務(wù)體系已初步形成，能夠通過組織理性有效傳遞信息、代表公眾進(jìn)行利益表達(dá)和實現(xiàn)利益凝聚，在促進(jìn)基層社會矛盾和沖突的有效化解中發(fā)揮了積極的作用。但從整體來看，民間組織參與基層維穩(wěn)尚處于起步和探索階段，還存在不少問題和不足，就其參與的限度而言，以下四個問題較為突出。

1.基層政府對民間組織參與的防備，使民間組織參與的功效受限。民間組織參與作為公民組織介入基層維穩(wěn)運(yùn)作的行動，勢必對基層政府在維穩(wěn)中的權(quán)力結(jié)構(gòu)以及行政官員掌握的權(quán)力和權(quán)力運(yùn)作方式產(chǎn)生影響并帶來改變，從而讓基層政府感到了某些外顯的或潛在的利益威脅，并造成基層政府的心理防御和采取消極行為方式。無論民間組織參與基層維穩(wěn)行動的具體目標(biāo)為何，它都基于兩個最基本的目的：要么是影響基層政府公共政策制定和執(zhí)行過程中的價值與資源分配，控制并決定公共政策對組織成員權(quán)益的保護(hù)；要么是以維護(hù)公民權(quán)責(zé)(citizenship)的自我認(rèn)知方式和自覺行動，作為民間群體積極參與公共事務(wù)踐約的。民間組織參與基層維穩(wěn)具有三個要件：首先，它一定是公民群體對不同類型社會治理過程的介入；其次，它一定涉及某些本群體成員的訴求或其利益的重新分配；再次，它一定影響甚至改變政府及其官員單獨(dú)進(jìn)行社會治理的力量以及權(quán)力行使結(jié)構(gòu)。因此，不難看出，民間組織參與是公眾組織與公共資源掌控、分配、管理者之間施加影響、相互作用的過程，是經(jīng)典的力量、利益與權(quán)力的博弈過程。它以民意表達(dá)、民意發(fā)散和自主治理的方式稀釋并分散著政府及其官員的社會治理權(quán)力，從而對基層政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)與維穩(wěn)運(yùn)作方式產(chǎn)生某種程度的制約、監(jiān)控和改變。與封閉式的基層維穩(wěn)運(yùn)作相比，這種外在的介入力量打破了原有的平衡，勢必給基層政府組織以及行政官員帶來壓力與心理上的不適，對民間組織進(jìn)行情感上的排斥和防備無疑是很自然的反應(yīng)，從而影響到民間