金東海,任 強,郭秀蘭

(西北師范大學 西北少數民族教育發(fā)展研究中心,甘肅 蘭州 730070)

本研究以教育部社科司人文社科基地“西北民族地區(qū)農村義務教育階段貧困學生就學資助制度研究”課題為依托,以西北民族地區(qū)甘、寧、新3省(區(qū))為個案,抽取6縣 (市)19所義務教育階段農村中小學為樣本進行調研。樣本學校分布在維吾爾族聚集地區(qū)、藏族聚集地區(qū)、回族聚集地區(qū)、哈薩克族聚集地區(qū)和藏、土族聚集地區(qū)等5個民族聚集地,按照生活方式劃分,又分為農業(yè)地區(qū)、畜牧業(yè)地區(qū)以及半農半牧區(qū)。主要采用文獻法、調查法和訪談法,通過資料分析與實地考察相結合的途徑進行研究,針對西北民族地區(qū)農村義務教育階段教師資源配置及隊伍建設現(xiàn)狀及問題,尋找原因,分析如何實現(xiàn)教師資源合理配置,并進一步提出解決對策。

考察人力資源配置及其使用效率最常用的指標是學校學生規(guī)模、生師比,教師學歷合格率,教師的年齡結構,性別結構、學科結構、職稱結構等,通過這些指標可以準確地反映樣本學校人力資源的配置現(xiàn)狀及其利用效率的高低。

一、樣本學校學生規(guī)模與教師數量基本信息

(一)學生規(guī)模

學生人數的多少是學校規(guī)模大小的主要標志。[1](P216)樣本學校的規(guī)模普遍很小,規(guī)模經濟理論認為,在特定時期內,企業(yè)產品絕對量增加時,其單位成本下降,即擴大經營規(guī)?？梢越档推骄杀?從而提高利潤水平。根據這一觀點,學校辦學規(guī)模過小則會增加教育成本,引起規(guī)模不經濟。

有研究認為,一般來講,我國在校生均規(guī)模應是中學以每校24～30班,每班40～50人,全校共1350～1500人為宜;小學以每校18～24班,每班40～50人,全校共720～810人為宜,[2]根據規(guī)模經濟理論,只有這樣學校才有可能有計劃地調整和使用有限的人力、物力資源,降低單位辦學成本,盡可能高地提高教育資源使用效率,取得最佳的辦學效益。相反,當學校辦學規(guī)模較小時,已經投入的教育資源會因為學校人數太少而得不到充分、適當的利用,資源使用效率低,單位辦學成本較高,從而規(guī)模效益差,導致教育資源的浪費。調查發(fā)現(xiàn),樣本學校中小學和九年制學校無論是在校生規(guī)模,還是班級數量都遠遠低于標準,只有初中學校的班級學生數量在標準之內。由此,樣本學校平均學生規(guī)模、班級數、班級規(guī)模 (不包括初中)方面都遠未達到辦學規(guī)模的經濟標準。

表1 樣本學校辦學規(guī)模(單位：人、個、人/班)

(二)教師數量

多年來,為了提高教師整體素質,西北民族地區(qū)采取了多項措施增強教師隊伍建設。如新疆農村截至2007年底,全區(qū)各級各類學校有專任教師28.3萬人,其中少數民族教師15.8萬人。全區(qū)初中教師、小學教師學歷合格率分別達到了97.99%和99.26%,[3]分別比全國平均水平高出0.79和0.16個百分比。寧夏小學教師學歷合格率低于全國0.5個百分點,初中教師學歷合格率高于全國1.28個百分點。但同期甘肅省普通小學,初中專任教師學歷合格率分別只有 97.65%和95.09%,[4]低于國家平均水平1.45和2.11個百分比。(見表2)

表2 樣本省(區(qū))義務教育階段學校教師學歷合格率 (單位：%)

調查數據顯示,2008年,樣本小學共計有教師142名,其中少數民族占 74.1%,漢族占35.9%;樣本初中共計有教師254名,其中少數民族占84.6%,占25.4%;樣本九年制學校共有教師370名,其中少數民族占 65.9%,漢族占44.1%。從數量看,樣本學校教師以少數民族教師居多,這主要歸功于民族地區(qū)提高教師隊伍素質政策的積極實施,使西北民族地區(qū)教師隊伍數量得到了很大程度的提升。但與全國中小學教師隊伍整體水平相比,樣本學校教師隊伍建設方面還存在如下問題。

二、樣本學校教師資源配置存在問題

(一)學科師資配備比例不均、結構性缺編嚴重

調查顯示,多數樣本學校語文,數學、物理、政治、體育、化學等學科教師基本滿足,而音樂、美術、信息技術等專任教師嚴重不足。(見表3)

表3 擁有音樂、美術、信息技術專任教師的樣本學校比例 (單位：%)

需要說明,31.57%的樣本學校同時沒有音樂、美術專任教師,這主要是小學。調查發(fā)現(xiàn),在結構不合理學校,音樂、美術、信息技術課程只能由其他學科教師代上。此外,在藏、維語地區(qū)樣本學校,缺乏合格的“雙語”教師,影響“雙語”教學的實施。教師學科結構不合理,既不利于課程計劃的全面實施執(zhí)行,也加重了教師負擔。

(二)樣本學校高學歷教師比例低,影響教師隊伍整體素質

表4所示,2008年樣本小學,具有?？萍皩？埔陨蠈W歷的小學教師比例為73.24%,雖然高于2007年全國平均水平 (66.9%[5])6.33個百分點;但具有本科及本科以上學歷的初中教師比例僅為42.16%,低于 2007國家水平 (47.3%)5.14個百分點。

表4 2008年樣本學校教師職稱、學歷結構比例(單位：%)

2008年樣本學校中專及以下學歷的教師還占很大比例,中專及以下教師所占比例是：小學、初中、九年制學校分別為 26.76%、13.25%、23.52%。

(三)教師職稱結構呈上小下大,高職稱教師短缺

2008年樣本學校具有高級職稱的教師的比例小學為零,初中為6.62%,九年制學校為4.32%;而同期全國普通小學、初中專任教師中具有高級職務的比例為0.6%、8.8%。樣本小學無高級職稱教師,樣本初中具有高級職稱的教師比例比全國平均水平低2.18個百分點。樣本九年制學校具有高級職稱的教師比例雖然高于全國小學平均水平,但是比全國初中平均水平低4.48個百分點。

(四)教師年齡結構不盡合理,未形成梯隊

2008年樣本小學、初中、九年制學校30歲以下的青年教師所占比例分別為41.55%、38.41%、23.51%,說明近年新教師數量補充的較快。(見表5)總體來講,教師隊伍趨于年輕化,學校就形不成老、中、青比例結構合理的教師梯隊,也給學校提高青年教師教育教學水平帶來挑戰(zhàn)。

表5 樣本學校2008年教師編制和年齡情況

(五)代課教師還占有一定比例

調查數據顯示,2008年樣本小學無編制代課教師所占的比例為1.41%,九年制學校為3.24%,而初級中學則高達13.91%。(見表5)據了解,這些代課教師多數未接受過正規(guī)的師范教育,也未參加過教師技能培訓。但在學校都承擔著不同的專業(yè)課教學和班主任工作。他們雖積累了一定的教學經驗,但專業(yè)水平較低,教育教學基本技能不足,難以承擔實施素質教育重任。由于縣級財政投入不足,“代課教師”工資僅為正式教師的1/3甚至更低。低成本造成農村學校代課教師同工不同酬現(xiàn)象,由此引發(fā)的諸多問題延續(xù)已久。

三、樣本學校生師比低、教師負擔重

2001年,國務院辦公廳轉發(fā)中央編制辦、教育部、財政部《關于制定中小學教職工編制標準的意見》頒布,國家新編制農村學校生師比標準為,小學23∶1,初中18∶1。生師比反映了教育資源和師資配備的使用效益。生師比=學生數/教師數。生師比過大,反映了教師數量和教育經費不足問題,生師比過小,又表現(xiàn)了教師數量和教育經費效率低問題。

(一)生師比低,教師資源使用效率低

樣本學校2006～2008年生師比見表6所示：

表6 樣本學校年生師比均值

根據上表,對照全國和甘、寧、新3省 (區(qū))中小學教師編制標準發(fā)現(xiàn)樣本學校在生師比方面存在以下問題：

1.總體而言,樣本學校平均生師比普遍低于國家有關標準,教師資源浪費現(xiàn)象明顯。

如2008年村小的生師比平均為12∶1,與國家農村小學編制標準相差11個百分點;中心小學的生師比平均為17.14∶1,與國家農村小學編制標準相差5.59個百分點;初中的生師比平均為15.1∶1,與國家農村小學編制標準相差2.9個百分點;九年制學校2008年的生師比僅為6.9∶1,比國家農村小學標準 (23∶1)低16.1個百分點,比國家農村初中編制標準 (18∶1)低11.1個百分點。

以上分析表明,西北民族地區(qū)農村小學、初中、九年制學校教師資源配置和利用不充分,規(guī)模小而導致教師資源配置低效益。有學者認為,現(xiàn)行教師編制標準尚未充分體現(xiàn)農村邊遠地區(qū)學生居住分散、交通不便、學校規(guī)模小、成班率低等特點,不能適應這些地區(qū)學校教育教學對教師的實際需求。[6]

2.不同省 (區(qū))份、不同民族、同類學校之間生師比差異大

不同的學校在人力資源的利用上仍然存在一定的差異,如寧夏回族地區(qū)3所中心小學2008年生師比平均為22.3∶1,接近于國家標準,而甘肅藏族、土族聚居區(qū)的3所中心小學則為13.61∶1,低于國家標準。

3.同一省 (區(qū))份、同一民族、不同學校之間生師比差異大

2008年寧夏回族地區(qū)樣本中心小學的生師比為22.3∶1,而九年制學校的生師比僅為7.15∶1;新疆維吾爾族地區(qū)樣本村級小學的生師比為12∶1,而九年制學校的生師比僅為6.52∶1。

總體上,新疆樣本學校的生師比最低,尤以九年制學校生師比偏低,如2008年新疆樣本九年制學校的生師比為6.52∶1,與國家農村小學標準相差將近16.5個百分點,與國家農村初中標準相差11.5個百分點。2008年村級小學生師比為12∶1,與國家標準相比低11個百分點。

(二)樣本學校教師資源效能利用率低原因分析

1.學生規(guī)模逐漸降低

樣本學校學生規(guī)模普遍小,無法提升教師資源規(guī)模效益,主要包括以下原因。

一是20世紀70年代末起實行的計劃生育基本國策有效控制了人口的過快增長,使我國的人口增長率在波動中出現(xiàn)了下降的趨勢,根據《中國人口與發(fā)展國家報告》數據顯示,20世紀90年代以來,我國生育水平整體上呈現(xiàn)平穩(wěn)下降態(tài)勢,人口出生率和自然增長率分別由1990年的2.106%和1.439%下降到2003年的1.241%和0.601%。隨著人口出生率和自然增長率的下降和與此相適應的學校布局調整,西北民族地區(qū)的學校數和適齡兒童數目也逐漸減少,以甘肅和新疆為例,截至2007年底,甘肅全省有小學14002所,比上年減少683所,在校生284.63萬人,比上年減少4.63%;普通初中 1637所,比上年減少 23所,在校生142.27萬人,比上年減少1.51%。新疆2006年全省共有普通小學4815所,比上年減少636所,在校生 2097975人,比上年減少 4.59萬人,初中1405所,比上年減少44所。伴隨著適齡兒童數目的減少,學校的學生規(guī)模也日漸縮小。

二是民族地區(qū)由于其特殊的自然、地理環(huán)境,由于人煙稀少,居住分散,人口密度小,大西北是我國人口密度最小的一個地區(qū),甘、青、寧、新4省區(qū)每平方公里分別為：56人、6人、73人和9人。[7]越是民族聚居地區(qū),人口密度越低。由于居住分散、人口密度小,樣本地區(qū)農村中小學普遍布點多且分散,校均規(guī)模較小。近年來,雖然西北民族地區(qū)大力推進學校布局調整,擴大學校規(guī)模,但由于受地域、父母態(tài)度、學生家庭經濟收入水平、教育財政等因素制約,小學和初中要形成規(guī)模辦學,還需要做出更多努力。

2.學校編制標準未照顧地域差異

樣本學校生師比低,一方面說明學校教師資源效益利用率不高,需要通過學校布局調整、教師流動、人事體制改革等方法積極改革和解決。但另一方面的原因是,現(xiàn)行教師編制標準未照顧農村學校實際。

西北各省 (區(qū))教育行政部門設制的現(xiàn)行教師編制標準主要依據國家標準制定,僅考慮生師比一個維度,盡管有城市與農村區(qū)別,但新編制標準制定的思想基礎建立在規(guī)模效益理論之上,未充分考慮不同區(qū)域之間的特點。城市與農村學校教師資源配置的影響因素,如服務半徑、交通條件、生源數量、班級數量、年級人數等均有很大不同,僅以生師比確定編制不符合實際。城鎮(zhèn)學校生源充足,校均規(guī)模大,辦學規(guī)模效益明顯,屬于規(guī)模效益下的資源配置,可以以在校生數為唯一基數核定教師編制。農村學校生源不足,校均規(guī)模小,很難產生規(guī)模效益,也以在校生數為基數核定教師編制,以現(xiàn)行編制標準考核教師資源效益,顯然具有不合理之處。不考慮農村學校地域條件、布局分散,班額較小等實際,會得出西部地區(qū)農村教師資源效率不高的印象。但課題組的調查發(fā)現(xiàn)的事實情況是,樣本學校學生規(guī)模不大,但班級多,班額小,這就使得教師普遍教學工作量超標。樣本學校中有36.8%的教師周學時數超出30節(jié),有90%的教師反映周六、周日需要備課、批改作業(yè)和家訪,約1/3教師跨年級、跨課程教學,工作壓力沉重。

以上分析表明,樣本學校教師隊伍整體結構不合理,教師教學負擔重,生師比低等方面的問題,說明教師資源利用效率不高問題是目前西北民族地區(qū)農村學校教師隊伍建設的突出問題。

四、提高教師資源配置效率建議

如何解決民族地區(qū)農村學校教師隊伍普遍超編而又結構性缺編嚴重、教師隊伍整體質量不高的問題,需要根據民族地區(qū)農村學校實際,科學合理配置教師資源,提高利用效率,它有賴于多種措施的實施。

(一)合理核定教師編制標準

1.學校教師編制核定要符合實際。編制部門應深入學校,將新編制標準視為指導性標準,而非操作性標準,要有一定彈性,適當設置機動崗。教師編制核定過程中,不能僵化地執(zhí)行上級的標準,或不切實際地完全套用?？蛇m度放寬農村中小學教師編制標準,改變編制核定到校的做法,將核定提升到鄉(xiāng) (鎮(zhèn))一級,核定最高限額,可以在一定范圍內實行教師資源流動配置。

2.學校教師編制要與學校班級數與班額、學校校點等因素結合起來,實行綜合動態(tài)管理。核定編制,要考慮生源數變化、地域差別、服務半徑、交通距離、新增課程、雙語教學等因素。

3.確定教師編制還應考慮任課程門數、周課時與學科教師比等因素。規(guī)模小的農村學校還要考慮年級數與教師比,保證學校開設課程門類要齊全。重視學校緊缺的英語、信息技術、音樂、美術、體育等學科教師的編制核定。

4.綜合、合理規(guī)定教師工作量,減輕教師工作壓力。

總之,要通過教師編制標準的科學、合理核定,從根本上解決教師結構性缺編問題。

(二)深化學校人事制度改革

西北民族地區(qū)省 (區(qū))、縣級地方政府推進學校人事制度改革既要考慮當地實際,又要爭取與全國同步。把提高教師資源配置效率作為發(fā)展教育事業(yè)的重要目標,繼續(xù)深化中小學人事制度改革,依法全面推行教師聘任制,逐步實行教師流動管理,優(yōu)勝劣汰,廣開渠道吸引優(yōu)秀人才從教。縣級教育行政部門要落實學校教師自主聘任、使用、評價考核權利。

(三)全面實施教師聘任制。

貫徹《教師法》和《教師資格條例》精神,依法認定教師資格。學校聘任教師,必須具有規(guī)定的資格證書。地方教育行政部門要嚴把教師隊伍入口關,為農村學校選聘優(yōu)秀教師,面向社會招聘具備教師資格的優(yōu)秀人才從教,從根本上提高民族地區(qū)教師隊伍的整體素質。學校要科學、合理確定教師編額,充實一線教學人員,壓縮非專任教師比例,非專任教師可實行一人多崗、專兼結合。新招聘教師應按學校層次學歷一次到位。通過專業(yè)建設和激勵措施,提高專任教師的整體素質,培養(yǎng)高素質、高質量骨干教師和學科帶頭人隊伍,形成學校骨干教師群體。鼓勵學歷低的在職教師通過自學、進修、培訓、深造等途徑接受學歷補償教育,提高專業(yè)水平和教育素質。

(四)建立適應民族地區(qū)學校需求的教師培訓機制

從長遠來看,衡量西北民族地區(qū)農村學校教育資源配置的合理與否,提高教師資源的使用效率,最終還有待于挖掘現(xiàn)有教師的潛力,提高其質量,使教師隊伍的學歷結構能達到國家提出的目標,業(yè)務素質和施教能力能勝任學校實施素質教育的需求,因此,積極構建一套科學的、適合當地實際的教師培訓機制對于提高教師素質,推進民族地區(qū)學校教育教學改革,提高教育質量具有重要作用。

借助基礎教育新課程的全面推進,重視并積極開展以新課程為主的校本教研和校本培訓,提高在崗教師教育教學素質和能力。學校要實行青年教師“導師”制,加強對青年教師的培養(yǎng)。通過有豐富經驗教師指導新入職教師,進行“一對一”幫扶指導。導師對新教師的教學過程、班主任工作、教研情況全面指導,幫助新教師盡快進入教師角色,在教育崗位實踐中成長成熟。學校應提供條件,支持教師外出接受各類教育培訓,參與教研交流。重視開展定期的校內和校際教學交流,幫助教師改進教學方法。舉辦觀摩教學,開展優(yōu)質課評比、教學基本功比賽、專題研討等活動,促進教師教育教學能力提高。

(五)保障教師工資福利收入,完善醫(yī)療、保險、住房待遇

要提高民族地區(qū)教師隊伍的穩(wěn)定性,在一定程度上還有待于提高教師的待遇。為此,西北民族地區(qū)要在努力貫徹執(zhí)行教師績效工資政策,按照教師平均工資水平不低于當地公務員平均工資水平的法律規(guī)定,核定教師津貼補貼標準,并將其納入各級財政預算,以保障教師的實際平均工資收入水平不低于公務員的實際平均工資水平。對在西北民族地區(qū)農村工作的教師,應按艱苦程度提高津貼標準,保障教師基本醫(yī)療、養(yǎng)老保險權益,解決農村教師住房,解除教師后顧之憂。

(六)繼續(xù)推進學校布局調整、發(fā)展寄宿制學校

民族地區(qū)自然地理環(huán)境、人口分布、生產生活方式的特殊性,決定了民族地區(qū)基礎教育辦學模式的特殊性。近年來,西北民族地區(qū)從當地實際出發(fā),以提高基礎教育質量為目的,積極推進學校布局調整,發(fā)展寄宿制學校,對優(yōu)化學校教師資源產生了重要作用。為此,應進一步完善和推進學校布局調整、發(fā)展寄宿制學校,在符合當地實際,有利于學生入學前提下,寄宿制初中以農業(yè)為主地區(qū)設置在鄉(xiāng),以游牧為主地區(qū)設置到縣;寄宿制小學游牧為主地區(qū)設置在鄉(xiāng)。寄宿制學校應注重規(guī)模效益,通過擴大規(guī)模調整教師結構、合理確定生師比,優(yōu)化教師資源配置。

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[2]劉寶超.關于教育資源浪費的思考[J].教育與經濟,1997,(3).

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