□ 林學(xué)飛

廉政公積金改革的理性透視
——由江門(mén)試行廉政公積金引發(fā)的思考

□ 林學(xué)飛*

作為地方政府推進(jìn)廉政建設(shè)的新舉措,廉政公積金制度從2000年在我國(guó)推出一直是社會(huì)輿論議論的熱點(diǎn)。本文沿著廉政金制度的發(fā)展脈絡(luò),對(duì)廉政金制度在我國(guó)是否可行進(jìn)行了理論梳理,在此基礎(chǔ)上提出了廉政公積金制度的可行性、合理性、合法性、公正性、有效性等問(wèn)題,并以此為依據(jù)就完善該項(xiàng)制度提出了自己的思路與對(duì)策建議。

廉政公積金;反腐敗;有效性

廉政金制度自2000年在我國(guó)推出,至今已有10個(gè)年頭了,其一直是社會(huì)輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。理論工作者和社會(huì)實(shí)踐者從各個(gè)層面對(duì)這一反腐倡廉的新舉措提出了或贊同或反對(duì)的觀點(diǎn)。2010年7月1日,廣東省江門(mén)市試行廉政公積金,這一做法再次引起人們的熱議。本文從實(shí)踐脈絡(luò)和理論層面對(duì)我國(guó)廉政金制度的推行進(jìn)行回顧,希望通過(guò)一步步的透視來(lái)梳理其內(nèi)在的運(yùn)行機(jī)理,進(jìn)而作一些積極意義的反思。

一、廉政金制度在我國(guó)的推行

對(duì)腐敗的防治,或許是這個(gè)世紀(jì)中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府所面臨的政治上的最大挑戰(zhàn)。為了治理腐敗,黨和國(guó)家一直在積極探索預(yù)防和遏制公職人員腐敗的有效措施,不斷加大反腐倡廉的工作力度。正是在這樣一種背景下,2000年以來(lái),我國(guó)一些地方開(kāi)始引入廉政金制度,以嘗試“用經(jīng)濟(jì)手段治理腐敗”①洪克非.湖南瀏陽(yáng)廉政保證金制度推行四年遇約束力難題[N].中國(guó)青年報(bào),2005-02-08(3).,促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)。在實(shí)踐操作和理論探討中,“廉政金”一詞有多種替代性叫法,如廉政保證金、廉政公積金、廉政退休金、廉政津貼等等,其中大部分地區(qū)選用的名稱是廉政保證金或廉政公積金。本文為了論述的方便將這一類(lèi)制度統(tǒng)稱為廉政金制度。

在實(shí)踐中,雖然各地推行廉政金制度的表現(xiàn)形式不盡相同,但都體現(xiàn)了相同的制度內(nèi)涵和設(shè)計(jì)理念,具體表現(xiàn)為:(1)地方政府或政府部門(mén)給自愿參與的每一個(gè)公務(wù)員建立個(gè)人帳戶,在一定時(shí)期內(nèi),由公務(wù)員按月(或按年)交納一定數(shù)額的資金,個(gè)人需要交納的部分一般是其收入的5%到10%,大致占廉政金帳戶總額的三分之一到一半,政府再根據(jù)公務(wù)員交納的數(shù)額按照一定的比例予以補(bǔ)貼。個(gè)別地方公務(wù)員不用交納,全部由政府財(cái)政撥款。如浙江寧波的慈溪市,要求公務(wù)員所在單位為每人繳納月收入的18%,這一筆款項(xiàng)由市財(cái)政根據(jù)單位財(cái)務(wù)收支計(jì)劃統(tǒng)一安排。這兩部分資金的積累就構(gòu)成了公務(wù)員的廉政金。(2)公務(wù)員如果在任期內(nèi)沒(méi)有發(fā)生違法違紀(jì)行為,那么即可按一定比例定期返還或在其退休(調(diào)離)時(shí)全額返還;如果有違法違紀(jì)行為,公務(wù)員的廉政金則視處分大小按一定比例扣除并上繳國(guó)庫(kù)。(3)處罰依據(jù)是規(guī)定了幾條違法違紀(jì)界線:黨內(nèi)警告或行政記過(guò),黨內(nèi)嚴(yán)重警告或行政記大過(guò),黨內(nèi)撤職或行政降級(jí),黨內(nèi)留黨察看或行政撤職,開(kāi)除黨籍或行政開(kāi)除處分。至于廉政金的扣除比例則從20%至100%不等。

從目前公布的資料來(lái)看,全國(guó)已有湖南、江蘇、陜西、山東、浙江、北京、深圳、江門(mén)等省、市管轄的地方政府或政府部門(mén)正在試行廉政金制度。湖南瀏陽(yáng)市是國(guó)內(nèi)最早實(shí)施廉政金制度的試點(diǎn)市之一。2000年,這項(xiàng)新的防腐措施開(kāi)始在瀏陽(yáng)市人事局、檢察院試點(diǎn)。2002年,該市出臺(tái)了《瀏陽(yáng)市廉政保證金制度》及《瀏陽(yáng)市廉政保證金實(shí)施方案》的文件,該方案規(guī)定:由個(gè)人與單位簽訂協(xié)議加入廉政保證金體系,設(shè)立個(gè)人專(zhuān)門(mén)賬戶。廉政保證金的來(lái)源由個(gè)人交納和集體配套兩部分組成,個(gè)人部分按本人當(dāng)月基本工資的5%交納,集體配套部分由單位按個(gè)人交存的兩倍交納。如果加入對(duì)象在任職期內(nèi)沒(méi)有任何違法違紀(jì)行為,所有專(zhuān)戶資金均屬個(gè)人權(quán)益;如有違法違紀(jì)行為,將按處分程度的不同,從扣除已交的全額廉政保證金20%的比例開(kāi)始直至扣完。由于首創(chuàng)了廉政保證金制度,有效促進(jìn)了反腐敗工作,瀏陽(yáng)市紀(jì)委和監(jiān)察局在2002年作為湖南省唯一代表被中紀(jì)委評(píng)為“全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)先進(jìn)集體”。①徐松竹.探尋反腐新利器[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué),2004,(24):8-9.

廣東省江門(mén)市是最近才實(shí)行廉政金制度的城市,還未推出就受到了輿論的廣泛關(guān)注。從2010年7月1日起,江門(mén)市開(kāi)始在公務(wù)員隊(duì)伍中推行“廉政公積金”制度:由公務(wù)員個(gè)人與政府財(cái)政按一定比例共同繳納存入個(gè)人賬戶,凡遵守黨風(fēng)廉政紀(jì)律規(guī)定,未受到處分的公務(wù)員,5年可兌現(xiàn)累積全額的70%,余款為長(zhǎng)期基金存至退休時(shí)一并領(lǐng)取;如個(gè)人發(fā)生違紀(jì)違法情況,則要按一定比例(50%-100%)扣除賬戶資金并上繳國(guó)庫(kù)。江門(mén)市委專(zhuān)門(mén)下發(fā)了《江門(mén)市市直廉政公積金試行辦法》,對(duì)“廉政公積金”的繳存、支付、管理等內(nèi)容進(jìn)行了明確。據(jù)透露,目前江門(mén)市直單位符合參加條件的公務(wù)員有4600多人,按照繳存規(guī)定,每年財(cái)政支出預(yù)算近2000萬(wàn)元。②鄧新建.江門(mén)推行“廉政公積金”引爭(zhēng)議[N].法制日?qǐng)?bào),2010-07-12.

二、廉政金制度理論分析

廉政金制度由于是從經(jīng)濟(jì)利益的角度切入防治腐敗的,政府為此要增加一筆數(shù)目不菲的財(cái)政支出,因此一經(jīng)推出便招致?tīng)?zhēng)議不斷。按照現(xiàn)行做法,如果公務(wù)員在任職期內(nèi)沒(méi)有出現(xiàn)違規(guī)行為被查處的現(xiàn)象,則有望拿到十幾萬(wàn)到幾十萬(wàn)元不等的廉政金,有的地方甚至能累積拿到上百萬(wàn)元。③洪克非.湖南瀏陽(yáng)廉政保證金制度推行四年遇約束力難題[N].中國(guó)青年報(bào),2005-02-08(3).這筆可觀的收入自然成了輿論議論的敏感話題。廉政金制度的建立是否應(yīng)該有法律依據(jù)?廉政金制度是否可行?應(yīng)該怎樣建立廉政金制度?圍繞這些現(xiàn)實(shí)命題,理論工作者從各個(gè)層面進(jìn)行了廣泛而深入的探討。顯然,當(dāng)一項(xiàng)制度還處于創(chuàng)新的摸索過(guò)程時(shí),社會(huì)上常常會(huì)出現(xiàn)褒貶不一的評(píng)價(jià)。從某種程度上說(shuō),只有當(dāng)社會(huì)言論經(jīng)過(guò)自由的表達(dá),只有當(dāng)制度安排經(jīng)過(guò)充分的討論,一項(xiàng)新舉措才能獲得社會(huì)各界較大程度的認(rèn)可,這也是制度創(chuàng)新必經(jīng)的一個(gè)公共決策過(guò)程。因此,對(duì)廉政金制度的理論探討進(jìn)行梳理是非常必要的,將有助于我們進(jìn)一步探析廉政金制度的發(fā)展過(guò)程和內(nèi)在作用機(jī)制。

將目前發(fā)表的理論評(píng)述進(jìn)行歸納后可以發(fā)現(xiàn),對(duì)廉政金制度持贊成和支持觀點(diǎn)的人士,大多是立足于宏觀角度,圍繞廉政金的意義和功能兩個(gè)方面進(jìn)行探討的,現(xiàn)歸納如下:

1.廉政金制度在防腐治腐方面具有積極意義

廉政金制度是對(duì)傳統(tǒng)治腐方式的深刻變革,為地方政府推進(jìn)廉政建設(shè)做出了有益嘗試。廉政金制度,是我國(guó)近年來(lái)借鑒新加坡、香港廉政建設(shè)成功經(jīng)驗(yàn)而引進(jìn)的加強(qiáng)反腐建設(shè)的新方式。江門(mén)市廉政公積金工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人曾公開(kāi)向社會(huì)回應(yīng):“建立廉政公積金制度,是新形勢(shì)下反腐敗斗爭(zhēng)的有益探索,可以通過(guò)廉政公積金的積累機(jī)制保障廉潔行為的收益,從而也相應(yīng)地增加腐敗的成本。”④鄧新建.江門(mén)推行“廉政公積金”引爭(zhēng)議[N].法制日?qǐng)?bào),2010-07-12.在我國(guó),廉政金制度首次把公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)利益和廉政實(shí)效結(jié)合起來(lái),相較于以前的法制教育、道德說(shuō)教等預(yù)防措施來(lái)說(shuō),開(kāi)始從制度層面探索有效的防腐措施,這無(wú)疑是一種進(jìn)步。許多人都認(rèn)為,公務(wù)員廉政建設(shè),不能僅停留在提倡道德自律上,一定要有類(lèi)似“廉政保證金”的制度性制約,違法違紀(jì)就應(yīng)當(dāng)取消其原有的一切利益,以體現(xiàn)制度的剛性。①楊濤,江金騏.專(zhuān)家評(píng)說(shuō)“廉政金”[EB/OL].http://www.people.com.cn/GB/paper2086/13958/1245879.html.

廉政金制度的推行還體現(xiàn)了我國(guó)治理腐敗理念的轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)政府在腐敗問(wèn)題的治理上主要體現(xiàn)為事后的懲治,這種機(jī)制的最大缺陷就在于忽視了對(duì)腐敗的預(yù)防,一旦腐敗行為被發(fā)現(xiàn),其已經(jīng)造成了無(wú)法彌補(bǔ)的損失。而廉政金制度設(shè)計(jì)的邏輯起點(diǎn)正是預(yù)防式反腐,通過(guò)使公務(wù)員預(yù)先支付一定的“腐敗成本”,將事后懲治轉(zhuǎn)化為預(yù)先的警示和過(guò)程性的監(jiān)督,以此防腐敗犯罪與未然。這也是順應(yīng)當(dāng)前國(guó)家反腐思路的一種制度安排,因?yàn)辄h的十七大早就明確提出要以完善懲治和預(yù)防腐敗體系為重點(diǎn),在后來(lái)的四中全會(huì)上中央也強(qiáng)調(diào)要加快推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)。

2.廉政金制度對(duì)公務(wù)員廉政行為具有激勵(lì)和約束的功能

廉政金制度在理論邏輯上并沒(méi)有回避對(duì)公務(wù)員人性的認(rèn)識(shí),而是正視利益的正當(dāng)性,承認(rèn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下個(gè)體對(duì)物質(zhì)利益的合理追求。對(duì)于我國(guó)的公職人員來(lái)說(shuō),在職時(shí)賬面上可公開(kāi)的工資并不高,而收入的大部分體現(xiàn)在了各種現(xiàn)金的和非現(xiàn)金的福利待遇上。一旦退休,這些收入也就隨著職務(wù)和權(quán)力的喪失而逐漸減少或失去。廉政金的嘗試為解除公職人員的后顧之憂提供了思路:公務(wù)員只要廉潔從政,隨著廉潔行為的累積其經(jīng)濟(jì)利益也可進(jìn)行同步累積,這樣等到廉潔退休時(shí)便可領(lǐng)取到一筆數(shù)目不小而且體現(xiàn)了自己廉潔奉公的保證金。這不僅使他們退休后的生活有了豐裕的物質(zhì)保障,還能使他們獲得清廉的美譽(yù)和忠于職守的職業(yè)榮譽(yù)感?？梢?jiàn),廉政金制度在促進(jìn)公務(wù)員廉潔從政方面發(fā)揮了物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)的兩種功效。

廉政金制度同時(shí)還具有約束作用。廉政金從客觀上增加了一些人看得見(jiàn)、摸得著、甚至能夠感受到切膚之痛的“腐敗的機(jī)會(huì)成本”②林敏娟.中國(guó)推行廉政公積金制度的可行性分析[J].福建行政學(xué)院福建經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2004,(03):50-52.,使得公職人員在面對(duì)行賄誘惑時(shí)不敢貪,因?yàn)楦瘮〉拇鷥r(jià)是受到紀(jì)律處分或刑事處罰的同時(shí),還將損失一筆可觀的廉政金,這將可能導(dǎo)致后半生身敗名裂。廉政金的制度規(guī)定,無(wú)形當(dāng)中形成了一種利益制衡,使得大多數(shù)人不敢輕舉妄動(dòng),從而有效遏制了潛在腐敗的產(chǎn)生。

雖然,從目前報(bào)道來(lái)看,廉政金制度的試行效果都是正面的,但是,廉政金制度自推行之時(shí)就遭到了種種質(zhì)疑,受到了來(lái)自社會(huì)各界的批評(píng)與非議。持反對(duì)觀點(diǎn)的人主要立足于微觀層面,圍繞著廉政金實(shí)施過(guò)程提出了不同的看法。為了能清晰地表述,特附圖如下:

圖 廉政金的資金流程圖

3.廉政公積金制度實(shí)施中的問(wèn)題

廉政金的運(yùn)作過(guò)程可以具體地分解成兩個(gè)相互聯(lián)系的階段(見(jiàn)圖):(1)廉政金的形成過(guò)程,由政府與公務(wù)員共同出資形成廉政金,這是廉政金發(fā)揮作用的前提;(2)廉政金發(fā)揮作用的過(guò)程,政府通過(guò)判斷公務(wù)員有無(wú)違規(guī)行為來(lái)決定是否扣發(fā)廉政金,以公務(wù)員利益上的得失來(lái)激勵(lì)和約束公務(wù)員的行為,使其廉潔從政。下面分別從廉政金實(shí)施過(guò)程的兩個(gè)階段來(lái)歸納現(xiàn)存問(wèn)題。

第一階段是廉政金的形成過(guò)程,主要存在兩方面的問(wèn)題:

其一是合法性問(wèn)題。就我國(guó)目前實(shí)施情況來(lái)看,廉政保證金的形成不外乎兩種方式,一種是個(gè)人工資、財(cái)政資金各按一定比例組成;另一種是由財(cái)政全額承擔(dān)。無(wú)論是采取哪種方式,這筆錢(qián)都來(lái)源于公民納稅。既然如此,廉政金所加大的這部分財(cái)政支出就要列入財(cái)政預(yù)算并經(jīng)過(guò)人民代表大會(huì)批準(zhǔn),才能付諸實(shí)施。但是現(xiàn)行做法中,動(dòng)用這樣一大筆公共財(cái)政,都沒(méi)有采取任何形式進(jìn)行公開(kāi)的聽(tīng)證,也沒(méi)有經(jīng)人大審議,顯然在程序上是不合法的。廉政金的來(lái)源也缺乏必要的法律依據(jù)。從公務(wù)員自身來(lái)看,無(wú)論是自己交納還是由單位從其工資里扣除部分資金,都涉及到公務(wù)員合法財(cái)產(chǎn)的處置權(quán)限問(wèn)題。廉政金的做法限制了個(gè)人對(duì)其合法財(cái)產(chǎn)的使用、支配、處置,違反法律對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)制度。從政府角度來(lái)看,用機(jī)關(guān)單位的公款形成公務(wù)員的廉政金,實(shí)際上是一種變相的加薪行為,缺乏法律依據(jù)。發(fā)廉政配套補(bǔ)貼,并不屬于國(guó)家公務(wù)員退休后應(yīng)享受的法定待遇范疇。

其二是公正性問(wèn)題。廉政金制度實(shí)質(zhì)上是用納稅人的錢(qián)做擔(dān)保,來(lái)購(gòu)買(mǎi)公務(wù)員的廉潔工作。而事實(shí)上公務(wù)員已經(jīng)依法享受到了應(yīng)有的待遇,其工資收入和非工資收入的總和遠(yuǎn)高于大多數(shù)的社會(huì)階層,公務(wù)員在大眾視野里已形成了身份體面、工作穩(wěn)定、待遇高的定位,這從近幾年公務(wù)員報(bào)考趨之若鶩中就可體現(xiàn)。因此,現(xiàn)在又讓納稅人再追加一筆錢(qián)來(lái)購(gòu)買(mǎi)本應(yīng)享受的服務(wù),顯然有失公平。此舉會(huì)變相地增加公務(wù)員的收入,容易形成新的分配不公。更何況,這項(xiàng)制度的制定者又是制度的操作者和受益者,公務(wù)員群體既當(dāng)裁判又當(dāng)參賽者,比賽的公正性就很難令人信服了。

第二階段是廉政金發(fā)揮作用的的過(guò)程,主要存在兩方面的問(wèn)題:

其一是合理性問(wèn)題。從上面的演示圖中可以發(fā)現(xiàn),廉政金發(fā)揮作用的手段之一是通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)廉政行為來(lái)起到激勵(lì)功效的。公務(wù)員最基本的職業(yè)操守是遵紀(jì)守法、廉潔奉公。因此,保持廉潔是公務(wù)員獲得得法定報(bào)酬的起碼條件。而廉政金制度的實(shí)行意味著國(guó)家對(duì)公務(wù)員履行應(yīng)盡的義務(wù)還要給予獎(jiǎng)勵(lì),這種做法不僅沒(méi)有法律上的根據(jù),于情于理也是行不通的。如果公務(wù)員的公職行為退化為一種十足的經(jīng)濟(jì)行為,那么,法律和道德的權(quán)威也會(huì)因金錢(qián)獎(jiǎng)勵(lì)而異化,人們?cè)緫?yīng)有的自律行為也將變?yōu)榻疱X(qián)誘惑之下的他律行為。①丁寅.“重獎(jiǎng)不闖紅燈”是對(duì)“廉政基金”的回應(yīng)?[EB/OL].http://focus.cnhubei.com/original/201007/t1293168.shtm,2010-07-12.

其二是有效性問(wèn)題。廉政金發(fā)揮作用的另一個(gè)手段是通過(guò)約束公務(wù)員的行為來(lái)起到制約功效的。這一過(guò)程可以展示為(如上圖):政府機(jī)關(guān)若發(fā)現(xiàn)公務(wù)員有違紀(jì)違規(guī)行為,則扣除部分或全部廉政金,而其他人員則一律在其退休或調(diào)離時(shí)返還全額廉政金。由此可以看出,這一階段的關(guān)鍵是政府機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員違規(guī)行為的發(fā)現(xiàn)及處分(圖中簡(jiǎn)稱為查處)。事實(shí)上由于現(xiàn)階段監(jiān)管制度的不完善,并不是所有的腐敗行為都會(huì)案發(fā),也不是所有的案發(fā)行為都最終會(huì)被查處。這種情形下,廉政金制度似乎陷入了一個(gè)悖論:公務(wù)員只要不發(fā)生違紀(jì)違規(guī)行為,就是廉潔的公務(wù)員,就可以享受到廉政金的獎(jiǎng)勵(lì);或者只要腐敗行為不被發(fā)現(xiàn)及處分,就一樣能獲得一筆豐厚的廉政金?？梢?jiàn),廉政金制度雖然在理論設(shè)計(jì)上有著良好的預(yù)期,但在現(xiàn)實(shí)中并沒(méi)有真正發(fā)揮出獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的作用。

三、透視與反思:廉政金制度的探索與完善

每一項(xiàng)制度的形成、發(fā)展或者終結(jié)自有其內(nèi)在的邏輯。廉政金制度在我國(guó)逐步形成的邏輯是:系統(tǒng)性腐敗風(fēng)險(xiǎn)的存在;有一個(gè)強(qiáng)勢(shì)的政府;公民缺位或者說(shuō)“納稅人不在場(chǎng)”;我國(guó)財(cái)政體制實(shí)際上是聯(lián)邦制,等等。廉政金制度不會(huì)因?qū)W者們的反對(duì)而消失,也不會(huì)因?qū)W者們的支持而永恒,它會(huì)繼續(xù)順著自身的邏輯,或發(fā)展,或被吸收,或被廢止。筆者認(rèn)為,在評(píng)價(jià)某一社會(huì)現(xiàn)象尤其是新生事物時(shí),我們需要持積極、謹(jǐn)慎、懷疑的復(fù)合性態(tài)度,全面而辯證的看待,不能割裂其內(nèi)部的有機(jī)聯(lián)系。實(shí)際上,在審視廉政金制度時(shí),應(yīng)將或褒或貶的觀點(diǎn)統(tǒng)一起來(lái),既要從宏觀角度去揭示其理論的啟迪意義和作用,又要從微觀角度即結(jié)合現(xiàn)實(shí)層面仔細(xì)探究廉政金制度在實(shí)施過(guò)程中所遇到的現(xiàn)實(shí)障礙。本文即秉持這一態(tài)度來(lái)透視廉政金制度,希望能對(duì)廉政金制度的完善作一些積極意義的反思與探索。

從我國(guó)目前實(shí)施廉政金制度的各個(gè)地方政府和行政單位來(lái)看,其動(dòng)機(jī)和目的大致是好的,是為了加強(qiáng)地方的廉政建設(shè),以遏制腐敗問(wèn)題不斷發(fā)展的勢(shì)頭,這在一定程度上可以稱之為一種大膽的嘗試和創(chuàng)新,從宏觀層面說(shuō)確實(shí)具有一定的理論啟迪作用。但是,一項(xiàng)新制度如果在缺乏必要的制度環(huán)境和操作性措施的條件下貿(mào)然實(shí)施,那么往往會(huì)使制度應(yīng)有的效果大打折扣甚至?xí)a(chǎn)生南轅北轍的結(jié)果。因此,廉政金制度的推行還需要與之相容的制度環(huán)境的完善,需要經(jīng)歷逐步成熟的發(fā)展過(guò)程。下文即立足微觀環(huán)境,圍繞廉政金制度實(shí)施環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的具體問(wèn)題來(lái)對(duì)癥下藥,尋找對(duì)策:

1.加強(qiáng)制度建設(shè),使廉政金制度的形成和資金來(lái)源具有合法性

廉政金的形成始于公民納稅,既然是納稅人的錢(qián),就應(yīng)該通過(guò)一定的形式得到納稅人的同意。目前,是否應(yīng)該建立廉政金制度、配套多少財(cái)政資金、廉政金由哪個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)、廉政金應(yīng)該如何提取和發(fā)放等一系列環(huán)節(jié)大都沒(méi)有公開(kāi)征求過(guò)民眾意見(jiàn);作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)的人大也基本被排除在決策過(guò)程之外。廉政金制度在形成過(guò)程中,民主性不足是其引起廣泛爭(zhēng)議的一個(gè)“病灶”。因此,當(dāng)前亟待完善的是:首先是建立健全規(guī)章制度,用明確的法律條文來(lái)規(guī)范廉政金的形成過(guò)程。通過(guò)政府舉行聽(tīng)證或論證等民主協(xié)商的方式和群眾溝通,通過(guò)廣泛的宣傳和討論來(lái)形成實(shí)施方案,然后把廉政金列入財(cái)政預(yù)算并提請(qǐng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)。客觀的講,現(xiàn)在由全國(guó)人大來(lái)立法規(guī)范廉政金制度是不現(xiàn)實(shí)的,但地方人大在該項(xiàng)制度形成過(guò)程中應(yīng)該發(fā)揮不可替代的作用。這樣,無(wú)論是由公務(wù)員個(gè)人交納或從其工資里扣除,還是由政府財(cái)政撥款,都有相應(yīng)的制度性依據(jù)。其次應(yīng)規(guī)范廉政金制度運(yùn)行和監(jiān)管機(jī)制。從法律層面上作出明確規(guī)定,及時(shí)建立健全廉政金的繳存、保管和使用的管理制度。財(cái)政預(yù)算要給予專(zhuān)門(mén)立項(xiàng),個(gè)人和行政單位應(yīng)按比例繳納。這不僅能夠確保廉政金來(lái)源的合法性和長(zhǎng)久穩(wěn)定性,而且可以更好地體現(xiàn)和發(fā)揮廉政金制度激勵(lì)與懲戒的作用。要加強(qiáng)廉政金的安全監(jiān)管措施,由省級(jí)政府或省級(jí)以上的政府指定專(zhuān)業(yè)的部門(mén)或機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行基金的管理,切實(shí)避免金融風(fēng)險(xiǎn)并確保廉政金保值升值。

2.正視公務(wù)員合法利益的正當(dāng)性,提升廉政金制度的公正性

從根本上講,廉政金制度設(shè)計(jì)的依據(jù)在于:國(guó)家公務(wù)員廉政勤政對(duì)國(guó)家和社會(huì)是有貢獻(xiàn)的,因?yàn)楣伯a(chǎn)品和服務(wù)的提供是一個(gè)國(guó)家綜合國(guó)力提升的關(guān)鍵,公務(wù)員廉潔從政、勤勉工作能促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高。公務(wù)員也應(yīng)該享受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高,國(guó)家提高公務(wù)員的待遇也順理成章。因此,在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和提高公共部門(mén)的工作效率后,應(yīng)確保公職人員能按其貢獻(xiàn)獲得相應(yīng)的收入,逐步建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政狀況相適應(yīng)的收人增長(zhǎng)機(jī)制,使他們能夠心理平衡,而不用去冒險(xiǎn)利用公共權(quán)力謀取私利,這樣可達(dá)到國(guó)家利益、社會(huì)利益、公務(wù)員個(gè)人利益的共贏狀態(tài)。

既然,公務(wù)員的薪金由于受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展及個(gè)人的工齡增加、職位提升等因素影響,有上漲的趨勢(shì)。那么,可將公務(wù)員正常加薪的部分按個(gè)人規(guī)定比例提取作為廉政金繳存,這樣既不增加財(cái)政的額外負(fù)擔(dān),也不會(huì)形成社會(huì)分配不公,還可以增強(qiáng)公務(wù)員抵制腐敗侵蝕的能力。同時(shí),從政府角度而言,也可以效仿新加坡的做法,在廉政金構(gòu)成中,將政府給予公務(wù)員社會(huì)保障的住房公積金、醫(yī)療保險(xiǎn)金、退休金合并起來(lái)作為廉政金的另一個(gè)構(gòu)成部分。此舉也不會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān),而且還能使公職人員退休后可以領(lǐng)到較豐厚的“廉政金”。當(dāng)然,這些措施都應(yīng)通過(guò)立法機(jī)關(guān)確認(rèn),以此獲取該制度的合法性。

為了保證廉政金制度運(yùn)行的公正性,廉政的考核主體應(yīng)該交由本單位以外的部門(mén),如監(jiān)察或紀(jì)檢部門(mén),或是上級(jí)政府來(lái)進(jìn)行;否則如果交由本單位來(lái)考核,容易受到利益關(guān)聯(lián)的牽制而出現(xiàn)不公正現(xiàn)象。同時(shí)應(yīng)引入民主測(cè)評(píng)機(jī)制,讓納稅人參與考核過(guò)程,以民主評(píng)議和民主考核結(jié)果為重要執(zhí)行依據(jù)。當(dāng)然,這些舉措在操作層面具有很大的現(xiàn)實(shí)難度,還需要一個(gè)很長(zhǎng)的摸索和磨合過(guò)程,而且也有待于政治體制改革的推行。但是,如果不將這些主體功能分開(kāi),則很難改變公務(wù)員群體既當(dāng)裁判又當(dāng)參賽者的狀態(tài)。

3.增強(qiáng)公務(wù)員的自我約束意識(shí),加強(qiáng)廉政金制度的合理性建設(shè)

我國(guó)公務(wù)員最基本的職責(zé)要求和法定責(zé)任是公正廉潔、克己奉公,而現(xiàn)行廉政金制度只籠統(tǒng)地設(shè)置了幾條處罰標(biāo)準(zhǔn),卻沒(méi)有描述廉政勤政的行為表現(xiàn)。因此,公務(wù)員只要不被發(fā)現(xiàn)有違法違規(guī)行為,就是廉潔公務(wù)員;公務(wù)員不必努力工作,就可以獲得較大數(shù)額的廉政獎(jiǎng)勵(lì)。顯然,廉政金制度容易給人造成“無(wú)過(guò)即廉”的感覺(jué),大大降低了國(guó)家對(duì)公務(wù)員的職責(zé)要求。

針對(duì)這種情況,筆者認(rèn)為;首先,應(yīng)構(gòu)建廉潔的自律機(jī)制。大力加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè),提高公務(wù)員隊(duì)伍的思想道德水平,使公務(wù)員形成良好的道德自律意識(shí),明確職守,自覺(jué)消除腐敗、犯罪的動(dòng)機(jī)。其次,應(yīng)合理發(fā)揮廉政金的利益激勵(lì)作用。由于廉政金制度是作為長(zhǎng)效管理機(jī)制來(lái)設(shè)計(jì)的,因此除了借助道德自律具有的精神動(dòng)力功能,對(duì)公務(wù)員廉政發(fā)揮內(nèi)在激勵(lì)的作用;還要正視現(xiàn)實(shí)中合理的利益需求,從物質(zhì)激勵(lì)角度來(lái)有效發(fā)揮外在激勵(lì)的功效。當(dāng)然,任何外在激勵(lì)都應(yīng)以內(nèi)在激勵(lì)為基礎(chǔ),通過(guò)內(nèi)在激勵(lì)發(fā)揮作用,否則不易具有長(zhǎng)遠(yuǎn)功效,反映在廉政金制度的設(shè)計(jì)理念上即為:將物質(zhì)利益分配與公務(wù)員職業(yè)操守的長(zhǎng)期考核連在一起,將公務(wù)員的利益獎(jiǎng)勵(lì)與他們的工作績(jī)效掛鉤。對(duì)年度考核中優(yōu)秀、稱職、基本稱職的行為標(biāo)準(zhǔn)加以補(bǔ)充界定,然后根據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定廉政金激勵(lì)的額度,多奉獻(xiàn)多回報(bào),避免平均主義的做法。公務(wù)員在廉政勤政方面表現(xiàn)越優(yōu)秀,得到的廉政金獎(jiǎng)勵(lì)就越大;公務(wù)員的任職期限越長(zhǎng),所積累的廉政金就越多。反之,如果公務(wù)員工作表現(xiàn)不佳,則這一年內(nèi)就無(wú)廉政金財(cái)政部分的繳納;如果不廉潔者一旦被查出,不僅會(huì)在政治上受到法律制裁,而且在經(jīng)濟(jì)上前期的物質(zhì)積累將顆粒無(wú)收?？梢?jiàn),這種做法不僅要求公務(wù)員廉潔,而且要求公務(wù)員勤勉。拿到廉政金的公務(wù)員不僅有較高的物質(zhì)利益,還有很高的精神利益。因此,廉政金不僅是一種物質(zhì)激勵(lì),而且是清正廉潔、勤奮工作的象征,是一種崇高的榮譽(yù)。

4.完善相關(guān)配套措施,增強(qiáng)廉政金制度的有效性

廉政金制度作為推進(jìn)廉政建設(shè)的一種創(chuàng)新是無(wú)可厚非的,但是,它只是反腐體系的一個(gè)環(huán)節(jié),若缺乏其他相關(guān)環(huán)節(jié)的配套,廉政金就很難發(fā)揮預(yù)期的作用。

首先,應(yīng)積極推進(jìn)行政體制改革,建立制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。腐敗的本義或?qū)嵸|(zhì)內(nèi)容就是公共權(quán)力的私用,因此,防腐體系建設(shè)應(yīng)正本清源,從規(guī)范公共權(quán)力的運(yùn)行來(lái)防止權(quán)力濫用。盡可能縮小政府干預(yù)和管制的范圍,切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,以規(guī)范人事權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)等公共權(quán)力的運(yùn)行為目標(biāo),促使政府從管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變,以此限制腐敗滋生的空間。

其次,必須建立完善的事前、事中、事后監(jiān)督機(jī)制,以防止權(quán)力的失衡。廉政金要發(fā)揮較好的作用,必須依賴于嚴(yán)明的監(jiān)管體系。法網(wǎng)越是嚴(yán)密,不廉潔行為就越容易被發(fā)現(xiàn)和查處。當(dāng)前,我們努力的方向是:實(shí)行政務(wù)公開(kāi),包括政策制度公開(kāi)、政務(wù)信息公開(kāi)、公務(wù)員收入公開(kāi)等,以減少腐敗行為“暗箱操作”;通過(guò)人大、紀(jì)委、監(jiān)察局等專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)的監(jiān)督,強(qiáng)化對(duì)公職人員的監(jiān)控;增強(qiáng)社會(huì)輿論的監(jiān)督,鼓勵(lì)支持社會(huì)公眾反貪污,用社會(huì)正義力量促進(jìn)反腐倡廉。

最后,務(wù)必強(qiáng)化廉政金制度的執(zhí)行力度,加大事后懲罰力度?，F(xiàn)行的廉政金制度,一般按違規(guī)程度酌情扣發(fā)廉政金,這樣做的弊病是降低了懲罰的威懾作用。筆者認(rèn)為可以借鑒新加坡的“中央公積金”的做法,把制度設(shè)計(jì)的起點(diǎn)定為違紀(jì)就要?jiǎng)儕Z全部的廉政金,如果公務(wù)員出了問(wèn)題,則一分不剩,連退休后的養(yǎng)老金等也全部沒(méi)收。這樣的制度設(shè)計(jì),迫使公務(wù)員把廉政金當(dāng)作自己最大的利益追求,不敢輕易腐敗?！?/p>

(責(zé)任編輯:吳錦良)

D632.1

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1007-9092(2010)05-0017-06

林學(xué)飛,中共浙江省委黨校法學(xué)教研部主任、副教授。