王輝龍王先柱

(1.中共南京市委黨校 江蘇 南京 210001;2.安徽工業(yè)大學 安徽 馬鞍山 243002)

住房保障、房地產(chǎn)市場秩序與民生改善*

王輝龍1王先柱2

(1.中共南京市委黨校 江蘇 南京 210001;2.安徽工業(yè)大學 安徽 馬鞍山 243002)

住房作為一種生活必須品和重要投資品,既要保證社會群體的普遍可得,又要有一定的市場活躍度,以保持供求平衡。當前我國房地產(chǎn)市場的表象繁榮,與住房保障不夠完善有著很大關系。因為絕大部分居民只有通過在商品房市場上購買住房產(chǎn)權,才能滿足自己的居住需求。這在一定程度上強化了公眾“人人都要買房、房價只漲不降”的心理預期。房價在已經(jīng)超出普通居民可支付能力的情況下,依然伴隨著買方熱情的高漲而快速攀升,這種缺乏經(jīng)濟基本面支撐的表象繁榮,本身就隱含著市場的無序。無序的房地產(chǎn)市場造成了社會財富的不合理分配和居民生活質(zhì)量的下降。破解這一難題的思路須遵循以下邏輯:實施有效的住房保障政策,穩(wěn)定消費者預期,平衡市場供求,理順市場秩序,通過營造健康有序的房地產(chǎn)市場環(huán)境提高和改善居民生活水平。

住房保障;經(jīng)濟適用房;廉租房;福利效應

一、引言

2009年12月7日閉幕的中央經(jīng)濟工作會議提出了2010年六項主要工作任務,雖然工作任務未對房地產(chǎn)業(yè)進行集中闡述,但有三處涉及:明年財政政策實施重點包括保障性住房;要加強普通商品房供應,支持居民自住和改善性購房需求;加強廉租住房等保障性住房建設,支持棚戶區(qū)改造。隨后,12月14日召開的國務院常務會議認為,隨著房地產(chǎn)市場的回升,一些城市出現(xiàn)了房價上漲過快等問題,應當引起高度重視。為保持房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)健康發(fā)展,會議要求按照穩(wěn)定完善政策、增加有效供給、加強市場監(jiān)管、完善相關制度的原則,繼續(xù)綜合運用土地、金融、稅收等手段,加強和改善對房地產(chǎn)市場的調(diào)控。重點是在保持政策連續(xù)性和穩(wěn)定性的同時,加快保障性住房建設,加強市場監(jiān)管,穩(wěn)定市場預期,遏制部分城市房價過快上漲的勢頭。所謂政策連續(xù)性,是相對于此前關于穩(wěn)定房地產(chǎn)市場一系列政策措施而言的。中國自1998年起動住房制度改革以來,經(jīng)過10年的發(fā)展,商品房市場逐步發(fā)育成熟,但保障性住房建設相對滯后,低收入家庭購房負擔明顯加重。2008年受美國次貸危機和全球金融海嘯影響,中國住房市場陷入低迷狀態(tài),經(jīng)濟增長面臨下滑危險。在此背景下,國務院于2008年11月9日宣布在未來兩年內(nèi)啟動4萬億元人民幣投資計劃,其中9000億元用于保障性住房建設。同年12月10日閉幕的中央經(jīng)濟工作會議,強調(diào)要把滿足居民合理改善居住條件的愿望和發(fā)揮房地產(chǎn)業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)作用結(jié)合起來,增加保障性住房供給,減輕居民合理購買自住普通商品住房負擔,發(fā)揮房地產(chǎn)在擴大內(nèi)需中的積極作用。17日,國務院常務會議出臺了促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的三項措施:加大保障性住房建設力度;進一步鼓勵普通商品住房消費;引導房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)積極應對市場變化,促進商品住房銷售。中央在關于促進房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的舉措中,旗幟鮮明地提出了加大保障性住房建設力度的要求。主要原因是中國房地產(chǎn)市場經(jīng)過前一輪的發(fā)展,商品房市場已經(jīng)得到了很好的發(fā)育,但保障性住房建設明顯偏弱。導致大量的住房需求只能從商品房市場尋找出路,這種剛性的需求一方面推高了房價,另一方面形成了非理性預期,使得房地產(chǎn)市場出現(xiàn)供需結(jié)構失衡,市場投機盛行,市場秩序受到干擾,危機也蘊藏其中。我國正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和快速城市化的過程,對住房的需求將持續(xù)增長,其中有相當比例的低收入階層無法在商品房市場上解決居住問題,保障性住房建設的直接意義是幫助中低收入階層改善居住條件,間接的、更長遠的意義是促進商品房市場有序發(fā)展,保證國民經(jīng)濟體系的穩(wěn)健性和民生的持續(xù)改善。

二、文獻回顧

保障性住房是市場經(jīng)濟下政府必須提供的一種準公共產(chǎn)品,無論是自由市場主導型還是政府主導型經(jīng)濟國家,都會制定住房保障政策。

(一)住房保障政策:供給方補貼和需求方補貼

以美國為代表的自由市場型住房保障政策,主要是通過稅收、金融政策進行需求方補貼,鼓勵公眾從市場上購買并擁有自己的住房,因此,美國的住房自有率相對偏高(表1)。美國的住房保障政策主要由地方政府來實施,因為美國的地方政府擁有較大的征稅(主要是房地產(chǎn)稅)權力,它也有責任提供一定的公共服務(丹尼斯.迪帕斯奎爾、威廉.C.惠頓,2002)。信奉自由市場經(jīng)濟的美國政府認為住房問題可以通過市場解決,住房保障對象針對的只是少數(shù)低收入人群。從1930年代中期開始,美國政府出臺了各種各樣的住房保障計劃,Ledbetter(1967)認為,這些政府計劃的直接目的并不是為了減少貧困——它們或者是為了改善軍人在國內(nèi)住房條件的戰(zhàn)爭臨時措施,或者是為了幫助中產(chǎn)家庭遷往郊區(qū),或者是為了保持房地產(chǎn)投資市場的活躍,或者是為了改善居住條件、美化城市和鄉(xiāng)村環(huán)境。后來美國政府也意識到,要消除貧困,一個不可或缺的措施就是建造足夠多的住房;而在住房(特別是市中心地帶的住房)短缺的背景下,僅靠私人公司無法為低收入家庭提供足夠的住房,公共部門必須介入。1980年代,美國聯(lián)邦政府對低收入家庭住房補貼的實際支出輕微上揚,但其對未來住房支出的預算權力卻顯著下降,住房保障目標由對供給方的建筑補貼轉(zhuǎn)向?qū)π枨蠓降淖赓U補貼。1989年的《財政制度改革、恢復和執(zhí)行法案(FIRREA)》,為向窮人提供住房服務增加了資金和制度投入。Ross(1990)評估了這些法案對提高窮人住房保障的作用,認為這些法案能否奏效,還取決于對低收入家庭住房分配體系能否把這些法案融合進來。從實踐來看,美國在住房保障方面做的并不好,相比歐洲國家,其社會流浪者和無家可歸者較多、住房水平較低。以德國為代表的社會型住房保障制度,政府全方位介入住房市場,兼顧所有購房困難群體,關注的是社會責任。他們主要是通過提供保障性住房,進行供給方補貼。這些國家不鼓勵居民擁有自己的住房,在購房方面的稅收較重,造成商品房市場上的房價相對較高,因此,居民住房自有率較低,德國住房自有率只有40%。瑞典、荷蘭等國家的住房保障政策與德國相似。Pinfield and Etherington(1985)分析了同在北美的加拿大西部地區(qū)資源型公司為員工建造住房的策略選擇。在加拿大,由某項資源而形成的社區(qū)可能構成一個完整的社會形態(tài)。因此,這些公司的住房保障政策與國家住房保障類似。主要分為三種類型:建造足夠數(shù)量和戶型的房屋,以滿足所有需求;公司提供購房補貼以減輕員工購房負擔;制定規(guī)則把有限的住房在不同員工群體間進行分配。

在我國住房保障政策實施過程中,也存在著采用供給方補貼還是需求方補貼的爭論。黃征學(2004)認為對中低收入者的住房保障應以政府提供購房補貼為主,經(jīng)濟適用房建設等供給方補貼可能是低效率的。其實,對保障性住房效率的分析,應充分考慮市場環(huán)境和消費者特征,徐虹(2008)認為在房地產(chǎn)價格持續(xù)攀升的時候,應優(yōu)先采用供給方補貼的住房保障政策;當經(jīng)濟降溫,住房供不應求的態(tài)勢轉(zhuǎn)變時,應適當考慮需求方補貼的住房保障政策。這樣可以提高補貼效率,也能夠適應我國存在龐大低收入階層的現(xiàn)實。

(二)保障性住房建設:分配方式及其效果

目前我國保障性住房的保障對像以城市低收入群體為主。這是因為在農(nóng)村仍以自建房為主,而城市則已推行了住房分配的貨幣化改革,商品房市場的發(fā)育在改善城市居民住房條件的同時,也帶來了低收入群體的購房負擔。美國政府也很少執(zhí)行鄉(xiāng)村住房保障計劃,其原因卻不同于中國:美國農(nóng)村居民中的流浪漢和露宿街頭者要遠遠少于城市。Hirway (1987)認為美國聯(lián)邦政府不對鄉(xiāng)村建房進行資金支持,可能是基于以下考慮:補貼性住房應提供給窮人,而在美國,城市里的窮人更多;低成本保障性住房應由地方資源來建造,盡量少動用國家財政;而且,公眾、公司及家庭部門都應該參與住房建設。有人擔心經(jīng)濟適用房建設可能人為地使不同層次人群分片居住,形成富人區(qū)和窮人區(qū)。Rosenbaum(1996)的研究發(fā)現(xiàn),住房對決定美國家庭的社會地位和經(jīng)濟福利具有基礎性作用。在新澤西和紐約市,與白人相比,黑人和西班牙裔家庭較難住在高檔社區(qū),少數(shù)民族家庭很難擁有自己的住房,這就部分地反映了白人與其他族群在居住區(qū)位上發(fā)生了分離。G otham(2000)認為是聯(lián)邦政府的住房政策造成了美國大城市居住區(qū)的族群隔離和住房所有權的種族不平等。作為1968年住房法案的一項重要內(nèi)容,第235節(jié)將住房政策的重點由原來的地方政府提供直接供給方補貼給私人部門,變?yōu)榇碳び猩朔N和窮人去獲取房屋的產(chǎn)權上。研究發(fā)現(xiàn),當提供購房補貼的時候,大量受補貼的白人家庭會在郊區(qū)購買新房,而非洲裔家庭則會購買位于城中按種族劃分的社區(qū)內(nèi)的舊房。社區(qū)對生活其中的家庭有著重要影響,許多研究都假設聯(lián)邦政策能夠幫助一些家庭搬離貧民區(qū),改變他們的生活空間,但Clark(2005)懷疑這些假設的真實性,他通過檢驗發(fā)現(xiàn),要干預諸如住房選擇這樣的動態(tài)過程,并產(chǎn)生政策效果,是非常困難的。居住區(qū)分割(Residential Segregation)的現(xiàn)象加速了社會的分化,從各國住房市場發(fā)展的經(jīng)驗來看,政府都在積極應對居住分割或居住割裂可能帶來的社會問題。一般認為,居住分割會造成不同階層接觸減少,降低社會凝聚力,妨礙社會和諧(Social Cohesion),是社會穩(wěn)定的重要威脅。因此,像荷蘭等國家的政府一直采取社區(qū)混居實驗(Residential Mixing Experiment)的積極干預政策,通過財稅、法律等手段來力圖促進不同收入階層人群的居住融合機會。相比之下,我們在住房和城市規(guī)劃的政策層面上對此問題還重視不夠。(陳釗等,2008)

英國在撒切爾夫人政府的私有化改革之后實施了公房優(yōu)先購買政策,鼓勵居民擁有自己的住房。而為了保障中低收入居民的住房需求,仍設有社會公共房屋管理部門。目前英國居民中有近70%的居民擁有自有住房產(chǎn)權(表1),另外30%的居民租賃住房;其中,20%的居民從當?shù)卣赓U公有住房、10%的居民租住私人房屋。英國這種住房消費格局,是其住房政策特別是公有住房政策實施的結(jié)果。政府在財政預算中要對公房建設與維修資金進行分配。英國的社會福利保障部要會同一些保險機構,幫助貸款購房的居民在失業(yè)之后一定時間內(nèi)仍能還款,不至于因短期的支付能力問題而失去住房。此外,地方政府還通過規(guī)劃手段對住房建設進行管理,比如要求私人開發(fā)商開發(fā)的房子超過14個單位,就必須有三分之一要納入Affordable Housing(可負擔住房,相當于保障房)的體系內(nèi)。開發(fā)商新建保障住房,可以得到公共財政的補貼,但建設過程中要接受當?shù)豀ousing Association(住房協(xié)會)或者地方政府的監(jiān)督管理。

日本的住房保障制度以國家財政支持為主。上世紀50～80年代,日本住房短缺。以政府為背景的住房公團、公營住宅和金融公庫在對中低收入家庭的住房保障中發(fā)揮了重要作用。政府提供保障性住房,主要以租賃形式解決低收入家庭的住房困難。保障性住房建設以國家財政出資為主,地方政府的職責主要是出地(土地優(yōu)先供應)及組織建設和管理。對于公營住宅,有嚴格的準入限制和退出規(guī)定,并按家庭不同收入標準詳細規(guī)定了相應的租金標準,原則上租金不超過家庭收入的30%。對于收入達到平均水平以上的家庭,則應退出公營住宅,或者相應提高租金標準。為推動住房建設、改善居民的住房水平,日本政府還制定有相當完善的稅收調(diào)節(jié)政策和財政支持政策,如所得稅、財產(chǎn)稅減免抵扣、財政補貼等。這些政策經(jīng)過幾十年的發(fā)展,不斷成熟完善。其總的原則是少稅種、低稅率的政策。近十幾年來,日本大都市的高層公寓發(fā)展迅速,特別是政府興建的保障性租賃住房,因面積較小,不論是房價還是租金都相對較低,主要面向單身者,包括未婚青年、離婚、喪偶等,受到市場歡迎。

新加坡是東南亞地區(qū)住房保障制度實施最好的國家。新加坡的住房問題并不完全通過市場來實現(xiàn),政府強力干預和介入住房市場。住房公積金制度是其住房保障的一大特色:由雇主和雇員共同繳納住房公積金,分級提供公有住宅補貼,嚴格按家庭收入情況來確定享受住房保障水平。對公有住宅的出售,起初采用登記配售,即按登記的先后順序出售。后改為定購制度,即每季度公布一次建房計劃,在定購并申請房屋的人中進行抽簽,中簽者經(jīng)購房審查交付訂金,然后簽訂購房合同并交付房價的首付款。新加坡的這一辦法縮小了各地區(qū)、各類型住房的供求差距。

我國香港地區(qū)實行雙軌制住房體系,即市場住房供應體系和保障性住房供應體系(公屋制度),劉云等(2002)認為,香港保障性住房供應體系改善了市民的居住條件,在一定程度上減小了貧富差距,促進了社會安定。內(nèi)地城市在短期內(nèi)無法提高居民收入水平和購房補貼力度有限的情況下,提供保障性住房應該成為住房保障政策的重要內(nèi)容。雖然我國經(jīng)濟適用房政策在實施過程中確實還存在許多問題,如高收入者住進了經(jīng)濟適用房、某些單位以經(jīng)濟適用房的名義建超標住房,操作過程中出現(xiàn)“尋租”行為等。但只要對以上問題加以改進,還是能發(fā)揮保障性住房的社會效應和經(jīng)濟效應的(陳聰慧, 2007)。李培(2008)認為在中國多層次的住房保障體系中,經(jīng)濟適用房建設發(fā)揮了重要作用,也存在一些問題,要使中央的經(jīng)濟適用房政策得到落實,必須建立對各地住房支付能力的評價指標體系,以判斷經(jīng)濟適用房的供需結(jié)構,調(diào)整政策方向。林榮茂(2006)認為,經(jīng)濟適用房制度的政策績效主要取決于中低收入家庭的住房價格彈性,在中低收入家庭對經(jīng)濟適用房的需求價格彈性較大時,經(jīng)濟適用房制度相對于直接的貨幣補貼而言,是一種合意的制度安排。在我國的保障性住房建設過程中,也有學者提醒應注意可能出現(xiàn)貧民窟,從而隱含不穩(wěn)定因素的問題。不過,當前最緊要的問題還是先解決低收入群體的居住問題,因為城市化的快速推進和兩極分化的加重,已經(jīng)將部分人群推到了無家可歸的邊緣。

表1 主要國家(地區(qū))的住房保障政策

三、保障性住房的保障功能、市場調(diào)節(jié)功能與社會福利效應

房地產(chǎn)消費、特別是住房消費屬于綜合性消費,因為它可能波及和帶動居民一般性消費支出,包括衣、食、住、行等各個方面都與房地產(chǎn)消費有關。比如,人們的服飾風格與其居住的社區(qū)和住宅檔次有著緊密聯(lián)系;足夠的住房空間,可為人們居家下廚、烹飪燒菜提供便利;帶有車庫的住房增多,會促進私家車的消費等等?？傊?住房水平提高和居住環(huán)境改善,可拉動多個領域的產(chǎn)品銷售和勞務交換。發(fā)展房地產(chǎn)業(yè),提高居民住房消費水平,可為人們其他方面的發(fā)展創(chuàng)造條件,促進居民生活水平全面提高。正因為如此,當人們的住房需求不能得到滿足時,其他方面的消費和發(fā)展也會受到抑制。住房是必需品、是奢侈品也是公共品,作為必需品和奢侈品的住房消費,可通過商品房市場得以解決,作為公共品的住房消費,則不能置于社會保障范疇之外。

(一)保障性住房的社會保障功能

由政府實施的社會保障,以滿足人的基本生存需要為目標,通過向困難群體提供社會救助,來提高社會總體福利水平,從而擴大社會持續(xù)發(fā)展的能力。保障性住房建設的社會保障功能主要體現(xiàn)在如下方面:

1.提供物質(zhì)保障,提高社會財富水平

物質(zhì)是第一性的,是支撐人類社會繁衍發(fā)展和文明進步的前提條件。住房是人們生活、生產(chǎn)及從事文化、藝術等其他精神活動的基礎。保障性住房建設最直接的社會福利效應,就是為那些沒有能力、或者暫時沒有能力解決住房問題的群體提供了從事社會活動的物質(zhì)基礎保障。特別是對中國社會而言,家的概念是以住房為基礎的,“安得廣廈千萬間”是社會福利水平的象征,因此,保障性住房建設對中國社會產(chǎn)生的福利效應尤其突出。保障性住房的建設,為那些低收入群體提供了穩(wěn)定的居所,增加了他們的財富水平和總體社會福利水平。

2.提供安全保障,利于社會秩序安定

家是一個人避風的港灣,擁有穩(wěn)定的住所,人們才會有安全感,社會才會有安定團結(jié)的局面。在當前的風險社會中,人們隨時承受著不可預知風險的壓力,包括失業(yè)、疾病等各種風險的突然發(fā)生可能會打亂人們的正常生活秩序,特別對于困難群體而言,他們抵御風險的能力較差,極易陷入危機和困境中。當危機與傷害發(fā)生時,人們最想回到家中,在那里休息、療傷,否則這部分人群極易轉(zhuǎn)化為社會不穩(wěn)定因素。保障性住房的建設,為困難群體提供了風險發(fā)生時的安全保障,可使他們在有安全感的心理狀態(tài)下,度過難關,繼而尋求更高的生活質(zhì)量。

3.提供精神保障,提高社會群體的歸屬感

對精神生活的追求是人類區(qū)別于一般動物的標志之一,并在一定程度上促進物質(zhì)生產(chǎn)水平的提高。精神的需要包括友誼、情感、心靈歸屬等方面,人們在相互交流、接觸中獲得精神世界的愉悅,在群體互動中獲得知識的提高,而所有這些交流都需要一個有形的場所。住房作為人與人交往、合作、互動的場所,不僅提供物質(zhì)的基礎,更能帶來情感上的支撐,尤其對中低收入群體而言,住房更是為他們提供了精神保障,提高了他們的社會歸屬感。居住在高檔社區(qū)的人,可能更多時間是穿梭于寫字樓和會所間,住宅反而只是個睡覺的地方;而對于一般公眾、特別是中低收入群體,他們的住宅承載了更多的內(nèi)容:是教育子女的場所、家人共聚的場所、友人交流的場所……,現(xiàn)代社會生活節(jié)奏的加快、競爭壓力增強,人們的精神世界里越來越需要溝通、傾訴和相互鼓勵,由共享感情基礎上的互動而產(chǎn)生的親情、友情、信任、吸引和歸屬感,可給他們帶來極大的心理動力和精神安慰。因此,保障性住房作為一種值得人們信賴和依靠的物質(zhì)資源,顯示出精神層面的價值,為社會中低收入群體建造了精神的家園,提高了整個社會群體的歸屬感。

4.提供尊重保障,體現(xiàn)社會關愛

在當前的社會轉(zhuǎn)型過程中,競爭、流動和分化的加劇,使人們在知識技能、社會地位、生活方式等方面的差距越來越大。個人與個人、群體與群體之間在很多方面存在著觀念分歧,相互隔閡、相互誤解、彼此偏見嚴重、社會認同感降低,對于那些無法擁有穩(wěn)定居所的人群,他們在社會比較、社會輿論中形成失落感、自卑感、挫敗感,構成一定的心理壓力和陰影,從而限制了他們潛能的發(fā)揮,如此惡性循環(huán)強化了他們的弱勢地位。尊重是對個體價值觀念或行為方式的接納、承認,使之認識和確信自己是一個有價值的人。社會成員具有個體差異性,受自身條件、機遇等各方面限制,對資源的占有或獲取資源的能力各不相同,但社會必須給予每個成員以尊重。使困難群體能夠體面地居住,是對他們的基本尊重,這是社會的關愛,也是社會的責任。無家可歸或居無定所的流浪者,難以獲得尊重;那些負擔不起住房成本,寄居他人家中或破舊房屋中的困難群體,也難以獲得尊重。建設保障性住房,讓家庭困難的社會成員也能居有定所,是從社會層面承認了這部分人群的價值,在這個過程中獲得社會信任、社會尊重與社會認同感,使他們強化社會身份、增加自信、轉(zhuǎn)變對自身的不利評價,樹立積極健康的生活態(tài)度,建立對生活的希望和激情,維護他們的自尊,有助于他們進一步贏得社會尊重、實現(xiàn)自身價值。

5.提供發(fā)展保障,實現(xiàn)社會公正

馬克思主義世界觀把人的自由全面發(fā)展作為經(jīng)濟社會發(fā)展的最終目的,人的發(fā)展與自然界、社會的發(fā)展都必須以物質(zhì)統(tǒng)一性為基礎。人們的居住條件,是其自身發(fā)展的重要物質(zhì)基礎。穩(wěn)定、舒適的居住環(huán)境,有利于孩子的健康成長、有利于勞動者安心工作。在人的成長發(fā)展過程中,可能機會并不均等,但從社會全局的角度出發(fā),努力彌補這種不平等,盡量給予各社會群體以公正的發(fā)展條件,是政府的職責所在。對那些沒有能力在商品房市場獲得住房、實現(xiàn)居住需求的人群,政府應該提供住房保障,給他們發(fā)展的權利。另外,保障性住房建設不僅為困難群體提供發(fā)展保障,其更長遠的意義在于實現(xiàn)社會公正,促進社會不同階層的融合與互動。對于那些屬于困難群體的人群,給他們發(fā)展的基本保障,讓他們有一個安心學習、工作和奮斗的環(huán)境,他們就可以通過自己的努力,擺脫貧困,走出受救助的行列。只有讓各個社會群體都看到發(fā)展的希望,社會才能形成良性互動。

(二)住房保障對房地產(chǎn)市場的調(diào)節(jié)及其社會福利效應分析

房地產(chǎn)市場的過度繁榮將引發(fā)投機盛行,市場秩序會受到嚴重干擾,最終損害宏觀經(jīng)濟運行,這一點已被許多國家和地區(qū)的經(jīng)驗所證實。

當前中國房地產(chǎn)市場的利益相關者主要有開發(fā)商、居住型購房者、投機和投資型購房者、銀行、地方政府。房價上漲的根本原因是龐大的需求與有限的供給不能實現(xiàn)平衡。在此背景下,開發(fā)商采取減緩開發(fā)節(jié)奏、捂盤惜售、媒體造勢等策略營造緊張氛圍,加劇房價繼續(xù)上漲的消費者預期。房價上漲使投機投資型資本有利可圖,紛紛轉(zhuǎn)向樓市,惡化了供求矛盾,進一步推動房價上漲。由于在當前的稅制結(jié)構中,房地產(chǎn)稅收占到了地方財政收入的30%,且房地產(chǎn)投資對G DP具有很強的拉動力,地方政府沒有遏制房價上漲的內(nèi)在動力。銀行出于資金安全的考慮,也不愿意看到房價下跌,他們會在必要的時候給開發(fā)商以支持,開發(fā)商只要維持住資金鏈不斷裂,就在與消費者的博弈中占據(jù)了主動。居住型購房者是希望房價下降的市場力量,但因需求量過大,加之投機力量的存在,使得他們的愿望難以依靠市場機制自動實現(xiàn),因為按照市場經(jīng)濟理論,供求關系是價格波動的主要影響力量,價格又可以對供求作出調(diào)整,并最終達到一個均衡點。但對房地產(chǎn)市場而言,價格是不能調(diào)節(jié)供求的,這是因為:第一,從居住需求看,房地產(chǎn)是生活必需品,沒有替代商品可以選擇,居住需求部分的彈性為0,即需求是外生給定的,這就使得價格的決定力量由供給唯一決定,價格不具有調(diào)節(jié)供求的力量。第二,從投資需求看,房價是地租的資本化,這種虛擬價格很容易被市場炒作,從而脫離其基本價值形成泡沫。買漲不買跌的心理只會增加、而不會遏制投機需求,因此價格也不具有調(diào)節(jié)供求的力量。既然房地產(chǎn)商品的特殊屬性使它不能依靠市場力量實現(xiàn)價格對供求的自我調(diào)整,就必須借助外力進行調(diào)整,以保持市場的健康和穩(wěn)定。要平抑高漲的房價,無非是調(diào)節(jié)供給和需求兩個方面。在幾次房地產(chǎn)市場調(diào)控中,增加供給的政策幾乎都遭到了失敗,原因很簡單,第一,中國的房地產(chǎn)市場失衡是一個結(jié)構性失衡,供給結(jié)構不能與需求結(jié)構相適應,大戶型房子利潤更高,而更多的普通消費者買不起大戶型。政府出臺增加供給的政策,開發(fā)商供給的還是大戶型,仍然不能有效滿足市場需求。第二,中國的許多房地產(chǎn)企業(yè)熱衷于炒地皮而不是蓋房子,政府增加供地,但土地出讓后被開發(fā)商囤積了起來,不能形成住房市場的有效供給;政府增加流動性,恰恰成了開發(fā)商借以維持資金鏈以堅守高房價的支撐。由此可見,要調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場價格,必須從需求角度入手。減少需求的方法就是完善住房保障,把商品房市場龐大的需求分流到保障房領域。這種分流可優(yōu)化原有的商品房市場結(jié)構,那些投資性需求和想購買大戶型的高收入者繼續(xù)留在商品房市場,以保持市場必要的活躍度,而低收入者則退出商品房市場,這種退出不僅在于分流市場需求,更重要的意義是穩(wěn)定市場預期,遏制投機、炒作等擾亂市場秩序的行為。

福利效應指的是實施社會保障后,給經(jīng)濟社會及人們的生活帶來的影響和效果。下面根據(jù)中國住房制度改革的現(xiàn)實,借鑒平新喬(2005)的標準分析方法,從經(jīng)濟學的角度通過一個模型來具體分析保障性住房對居民福利效應的影響。

圖1 住房需求補貼和供給補貼的福利效應

把消費者的消費計劃分為兩類:圖1中,橫軸代表的住房消費 xh,縱軸代表其他消費(以下稱為一般消費)xg。消費者的直接效應函數(shù)為,u(xh,xg), u0

假定初始狀態(tài)消費者的預算線為B0,與無差異曲線 u0相切于 x0,此時,住房需求為。我國住房分配制度于1998年進行了重大改革,由福利分房改為貨幣分房,與之相伴隨的是房價出現(xiàn)上升,部分低收入群體購房負擔加重,生活質(zhì)量受到影響。為提高居民福利水平,政府開始醞釀和實施住房保障制度。主要包括需求方補貼和供給方補貼兩大類。如果政府對居民的購房消費進行補貼,如直接給予貨幣補貼、減稅等,收入效應使得消費者預算線由B0變?yōu)?消費者福利由 u0上升為 u1,住房的馬歇爾需求由上升到。因為是針對住房的補貼,住房與一般消費品的相對價格發(fā)生了變化,替代效應使預算線的斜率發(fā)生逆時針旋轉(zhuǎn),實際的預算線應為B2,此時住房消費量為。與實行貨幣補貼前相比,對住房的最終需求增加了購房補貼對一般消費的影響存在不確定性:僅從收入效應來看,購房補貼的實施提高了居民的一般消費水平,圖1中的上升為;但對購房消費進行補貼所帶來的替代效應,能否使下降到之下,則取決于實際房價與一般消費品價格相對值的變化。如果不對住房進行補貼,要達到與消費數(shù)量住房同樣的效應水平,一般消費品必須降為才能滿足預算約束。

如果政府采用的是供給方補貼,即不是對消費者提供購房補貼,而是建造保障性住房,也就是通常所說的“磚頭補貼”。保障性住房包括經(jīng)濟適用房和廉租房等,此類住房的價格明顯低于商品房價格,所以保障性住房建設將使市場房價下降,此時,要使福利效應達到與需求方補貼同樣的效果,預算線需要由B0變?yōu)锽1,預算線與效應曲線相切于 x1,對住房的消費需求為,對一般商品的消費需求為。如果沒有保障性住房建設,要達到同樣的效應水平,一般消費品的數(shù)量必須為才能滿足預算約束。

由于對住房的貨幣補貼可能會被轉(zhuǎn)移到其他消費上,而保障性住房建設只能以實物的形式進行補貼,因此,一般情況下 B2會比 B1陡峭一些,要達到同樣的福利效應,供給補貼引致的住房消費要大于需求補貼引致的住房消費,即。因此,在房地產(chǎn)市場過熱的時候,采用需求補貼的效果要優(yōu)于供給補貼,以較少的住房需求實現(xiàn)同樣的福利效應;而房地產(chǎn)市場趨冷的時候,宜采用供給補貼,提高住房需求量。

四、當前形勢下我國住房保障政策的宏觀政策效果

(一)中國房地產(chǎn)市場現(xiàn)狀

受世界金融危機的影響,2008年中國房地產(chǎn)市場進入收縮性調(diào)整期;下半年,居高不下的房地產(chǎn)市場日趨萎靡,全國房屋銷售出現(xiàn)量價齊跌的態(tài)勢。根據(jù)國家發(fā)改委和國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù),2008年全國70個大中城市房屋銷售價格指數(shù)總體呈下降趨勢, 2009年1月份,全國70個大中城市房屋銷售價格指數(shù)同比下降0.9%,降幅比2008年12月擴大0.5個百分點。截至2008年12月底,全國商品房空置面積1.64億平方米,同比增長21.8%。其中,空置商品住宅9069萬平方米,同比增長32.3%,增幅提高9.4個百分點。這表明市場在繼續(xù)向深度調(diào)整。根據(jù)本文的分析,在房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)投資意愿下降、居民購房負擔過高并對房地產(chǎn)市場持續(xù)觀望的背景下,政府的住房保障政策以供給補貼——即進行保障性住房建設,要比直接給予購房補貼更有效率。保障性住房建設可以在緩解整體居民購房壓力、提高社會福利效應的同時,增加住房消費需求,擴大萎靡不振的房地產(chǎn)開發(fā)投資,帶動宏觀經(jīng)濟復蘇。房地產(chǎn)市場的下行趨勢一直持續(xù)到2009年一季度結(jié)束,從二季度開始,房地產(chǎn)價格開始企穩(wěn)回升,雖然4、5兩個月份同比仍然是下降的,但從3月份開始環(huán)比已經(jīng)開始上升。2009年下半年,房地產(chǎn)價格開始快速回升,部分城市房價增速過快并再次站上歷史高位。如圖2所示,從2008年1月到2009年11月,70個大中城市房地產(chǎn)價格指數(shù)經(jīng)歷了一個由衰退到復蘇的過程?？偨Y(jié)房價波動背后的影響因素大概有如下幾點:

1.宏觀調(diào)控與金融危機的疊加效應逆轉(zhuǎn)了市場人氣

2003-2007年房地產(chǎn)市場的持續(xù)繁榮把企業(yè)、投資者、消費者、銀行以及其他各方面的人氣集聚過來。過多的資本向房地產(chǎn)市場集聚所隱含的潛在風險讓中央政府極度關注,連續(xù)出臺的金融、土地、貨幣政策逐步收緊了房地產(chǎn)市場的地根和銀根,加之爆發(fā)于美國的次貸危機迅速演變成一場全球金融動蕩。中國房地產(chǎn)市場人氣在2008年出現(xiàn)逆轉(zhuǎn),買漲不買跌的心態(tài)使得無論是投資者還是自住消費者都處于觀望之中。

2.剛性需求在2008年末2009年初開始釋放

2008年,面對市場走勢的反轉(zhuǎn),中央政府的宏觀政策也發(fā)生了變化,由遏制房地產(chǎn)市場過度繁榮,到鼓勵居民積極的住房消費。投資型購房者可能會在市場收縮期持續(xù)的持幣觀望,但剛性需求在一定的時間內(nèi)不得不釋放出來。2008年末的時候,出于應對金融危機的考慮,一系列鼓勵住房消費的政策從中央到地方開始實施。在這些優(yōu)惠政策的刺激下,居住型購房者開始入市。但市場依然不夠活躍,直到2009年一季度,價格一直呈下行態(tài)勢。

3.流動性充裕,房地產(chǎn)市場回暖

為應對金融危機,中央采取適度寬松的貨幣政策,保持了比較充裕的流動性。大量的資金投放市場后引發(fā)了人們對通貨膨脹的擔憂。于是,資金開始尋找能夠保值的產(chǎn)品,房地產(chǎn)自然受到關注。因為2008年房地產(chǎn)開發(fā)投資下滑,新房供給不足,在政策上的優(yōu)惠使得投資型、投機型購房逐漸增多的背景下,房地產(chǎn)市場庫存被快速去化,各地均出現(xiàn)有限的房源被搶購的現(xiàn)象。市場在4月份開始出現(xiàn)回升跡象,6月份70個大中城市房地產(chǎn)價格指數(shù)同比出現(xiàn)正增長。

4.政策“末班車”效應,二手房購銷兩旺帶動市場爆發(fā)式上漲

2008年末的一些列優(yōu)惠政策是針對當年市場人氣不足和擴內(nèi)需保增長的現(xiàn)實需要出臺的,其中部分政策暫定一年執(zhí)行期。于是,伴隨著2009年二季度房地產(chǎn)市場的回暖,關于優(yōu)惠政策即將到期的傳言觸動著市場敏感的神經(jīng),急于買房和急于賣房的人爭相在年底之前出手,二手房市場出現(xiàn)井噴式爆發(fā),市場的活躍推動新房價格一路上揚。京滬穗深四個一線城市的房價紛紛站上歷史高位,房價的高漲將如何滿足普通民眾的基本居住需求這一民生問題再次凸顯出來。

圖2 全國房屋銷售價格同比指數(shù)

(二)當前形勢下我國住房保障的政策意義

1.保障性住房建設是改善民生的重要舉措

雖然目前房地產(chǎn)市場處在交易量的低迷期,但房地產(chǎn)價格并未降到一個普通城市家庭能夠承受的水平上。Wind資詢數(shù)據(jù)顯示,2008年12月廣州一手住房交易均價為8012元/平方米,比2008年11月下跌1382元/平方米,創(chuàng)18個月新低;同期深圳房屋均價跌破9000元/平米,以廣深兩地2008年城鎮(zhèn)居民可支配收入水平25317元、26729元,平均每戶1.73個就業(yè)人口計算,一套100平米的住房,大約要花去一個家庭16年和18年的收入。已經(jīng)遠遠超出了國際上公認的3-6年的正常標準。進入2010年,廣深房價早已走出低谷,站在歷史新高點,房價收入比進一步拉高。因此,推行住房保障政策,建設保障性住房,并非當前經(jīng)濟形勢和市場環(huán)境下的權宜之計,而是政府在特定國情下給予低收入群體以居住權的嚴肅社會責任。

2.保障性住房建設是擴大居民消費支出的基礎性工作

由上文模型分析可知,保障性住房建設可擴大消費者的預算范圍,相同情況下可擴大一般性消費支出。包括廉租房建設、棚戶區(qū)改造、農(nóng)村危房改造和實施游牧民定居工程等保障性住房建設,都是改善城鄉(xiāng)居民消費環(huán)境和條件的基礎性工作。消費理論認為收入水平是影響消費支出的重要因素,我們在努力提高居民收入水平的同時,加快保障性住房建設,從而擴大了消費者預算可能性邊界,有利于城鄉(xiāng)居民特別是低收入居民擴大消費,可產(chǎn)生很強的帶動和輻射作用,與擴內(nèi)需調(diào)結(jié)構的宏觀政策目標相一致。

3.保障性住房建設是帶動相關產(chǎn)業(yè)逐步走出低迷的有力措施

受經(jīng)濟危機影響,目前我國企業(yè)生產(chǎn)減少、投資乏力,根據(jù)宏觀經(jīng)濟學理論,當私人部門投資減少時,政府應進行公共投資,以刺激需求、拉動經(jīng)濟增長。房地產(chǎn)業(yè)具有很強的關聯(lián)性,特別是在開發(fā)建設時期,可有效帶動相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。有關統(tǒng)計顯示, 2008年新增的75億元廉租房建設投資及其所帶動的地方和社會投資,可以拉動鋼材消費65萬噸、水泥消費50萬噸。另外,國家安排的17億元中央投資用于棚戶區(qū)改造基礎設施工程建設,可拉動鑄鐵消費兩萬噸、鋼材消費10萬噸,水泥消費30萬噸。住房消費又可帶動家電等耐用消費品市場的復蘇?？梢?當前正是推行保障性住房建設的有利時機。

4.保障性住房建設是推進我國房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的重要保證

我國的商品房市場從1998年停止福利分房起開始逐步形成,此后經(jīng)歷了一個高速發(fā)展階段,并出現(xiàn)了投資過快、房價過高的問題。金融危機發(fā)生后,中國房地產(chǎn)市場處在低迷之中,投資增速放緩、銷售面積下滑、價格向理性回歸,這是市場機制的自我校正過程,而在后危機時代,由于剛性需求的釋放和優(yōu)惠政策的刺激,房地產(chǎn)市場再次出現(xiàn)價格快速上漲的局面。要破解當前房地產(chǎn)市場的困局,最根本的一條就是要分流商品房市場的巨大需求壓力,穩(wěn)定消費者預期,引導居民理性消費和市場價格向價值的回歸,在此基礎上,開發(fā)商合理確定開發(fā)規(guī)模、正確核算開發(fā)成本、拿出可被市場接受的價格策略,從而使市場回到正常的運行軌道上來。在我國城市化快速推進,住房需求剛性存在的背景下,要實現(xiàn)上述目標,必須啟動保障性住房建設,包括經(jīng)濟適用房、廉租房等保障性住房的建設,除了提高社會福利效應外,其當下更重要的意義在于改善住房消費結(jié)構,使商品房供需回到理性的平衡區(qū)間,刺破因市場非理性需求而引致的房地產(chǎn)泡沫,促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。

下面借助圖3分析當前形勢下住房保障政策對房地產(chǎn)市場秩序穩(wěn)定和民生改善的意義。在推動房地產(chǎn)價格上漲的因素中,主要是供求結(jié)構性失衡、消費者對房價繼續(xù)上漲的預期和地方政府追求 G DP及土地財政的動力。從當前土地出讓面積和房地產(chǎn)供給量的比較來看,存在較大的缺口,其原因就是開發(fā)商的囤地行為。據(jù)國土部調(diào)查,截至2009年12月,全國閑置的房地產(chǎn)用地仍有約1萬公頃。開發(fā)商拍得土地卻不開發(fā),只等其升值后獲取價差收益,結(jié)果造成住房上市量緩慢。除囤地外,開發(fā)商還在房價上升階段采取捂盤惜售、迅速抬高價格等營銷策略制造緊張氣氛,加劇供求矛盾。在住房保障不能有效覆蓋中低收入者的背景下,剛性的消費需求只能與投機投資性資金在商品房市場上爭奪有限的房源,結(jié)構性供求矛盾進一步助推了房價還要繼續(xù)上漲的消費者心理預期。為應對高房價帶來的一系列顯性和隱性的社會經(jīng)濟問題,政府必須進行宏觀調(diào)控。于2009年中央經(jīng)濟工作會議閉幕后召開的國務院常務會議提出了調(diào)控房地產(chǎn)市場的四條意見(見圖3),這四條意見是針對當前我國房地產(chǎn)市場存在的主要矛盾提出的。其中,住房保障政策被繼續(xù)強調(diào)提出,有效的住房保障政策將對剛性需求進行分流,從而減緩房地產(chǎn)市場的結(jié)構性矛盾,穩(wěn)定市場預期。對整個房地產(chǎn)市場的長期健康穩(wěn)定發(fā)揮重要作用。

同時,擴大國內(nèi)消費需求始終是我國宏觀經(jīng)濟領域的主要目標,消費需求的擴大意味著居民生活水平的提高和民生的改善。如圖4所示,造成我國內(nèi)需不足的主要原因是城鄉(xiāng)二元結(jié)構和社會保障問題的存在。前者限制了農(nóng)村消費市場的啟動,后者使得城市居民不敢消費。解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構問題需要推進城市化,而城市化過程中遇到的阻力之一就是住房保障問題,因此完善住房保障制度可通過推動城市化,促進城鄉(xiāng)二元結(jié)構問題的漸進解決,從而擴大國內(nèi)消費需求。同時,住房保障是社會保障的內(nèi)容之一,住房保障政策的實施可提高居民消費力,使住房消費更加理性和健康。

五、結(jié)論

本文分析了保障性住房建設的福利效應和當前形勢下可能產(chǎn)生的宏觀政策效果,認為保障性住房建設可為中低收入居民提供物質(zhì)保障、安全保障、精神保障、尊重保障和發(fā)展保障,可以提高社會財富水平、穩(wěn)定社會秩序、增進低收入群體的社會歸屬感、體現(xiàn)社會關愛及實現(xiàn)社會公正與和諧。住房保障政策分為供給方補貼和需求方補貼兩大類,在房地產(chǎn)市場過熱的時候,宜采用需求方補貼;而房地產(chǎn)市場趨冷的時候,則宜采用供給方補貼。從我國城鎮(zhèn)居民收入存在兩極分化趨勢、當前房地產(chǎn)市場供需失衡以及我國房地產(chǎn)市場仍需長期穩(wěn)定發(fā)展的角度考慮,都必須大力發(fā)展保障性住房建設,而當前經(jīng)濟環(huán)境下正是推動保障性住房建設的有利時機。

當然,在保障性住房建設過程中,還有一些必須面對并且要高度重視的問題,這些問題能否得到有效解決,直接關系到保障性住房福利效應的發(fā)揮和宏觀政策效果的實現(xiàn)。

1.營運管理問題。保障性住房建設的主體是政府,但基于公共部門在運營管理過程中的效率往往低于私人部門的事實,可以引進企業(yè)參與保障性住房的建設和管理。資金來源按照財政預算安排為主、多渠道籌措的原則,從土地出讓凈收益中提取一定比例用于保障房建設,建立穩(wěn)定的保障房建設資金來源渠道。必須注意保障性住房與一般商品房的本質(zhì)區(qū)別,前者以保證社會資源得到公平分配為目的,后者以在市場中盈利為目的。保障性住房建設可享受政府劃撥土地、低息貸款、稅收減免等優(yōu)惠政策,但政府部門決不能因為保障性住房建設減少了財政收入而厚此薄彼,為了房地產(chǎn)業(yè)的長遠發(fā)展,政府要從政策上調(diào)動開發(fā)商參與保障性住房建設和管理的積極性。保障性住房建設容易,管好并不容易,一些相關的配套要相應出臺和完善,以形成長期有效的住房保障制度。

圖3 當前房地產(chǎn)市場調(diào)控脈絡圖

圖4 住房保障對國內(nèi)消費需求影響的傳導機制

2.分配機制問題。如何使保障性住房能夠公平、公正地分配到困難群體手中,是一個必須從制度上加以解決的問題。目前我國還缺乏完善的個人信用體系和住房情況的相關記錄,而帳面工資往往又不能真實反映居民的收入水平。因此,根據(jù)消費者的收入水平和當前住房情況來判斷是否具有享受保障性住房的資格,存在制度上的困難。地方政府可以設立非盈利組織充當審核的第三方機構,對轄區(qū)內(nèi)的居民住房情況進行摸底調(diào)查,建立網(wǎng)上監(jiān)督平臺,同時要進一步加強社會信用體系的建立。保障性住房除了保障城市低收入群體外,也應適當覆蓋剛剛工作的年輕人。這部分人是未來商品房市場的主體客戶,因沒有積蓄暫時無力購買商品房,對他們的保障方式應以提供廉租房為主,等他們有一定經(jīng)濟能力的時候,再到商品房市場完成購房計劃。這樣既對年輕人工作初期的住房問題做出了過渡性安排,又緩解了當前拆遷、城市化和年輕人成家所帶來購房需求的擁堵效應,有利于理順市場預期。

3.定價方式問題。保障性住房的定價以保本微利為基本原則,其低價格是政府補貼的結(jié)果,不同于商品房市場上開發(fā)商通過提高管理水平、壓低開發(fā)成本所帶來的低價格。保障性住房的價格既要低于商品房價格,又要維持營運所需的成本,政府應從統(tǒng)一規(guī)劃管理的角度出發(fā),統(tǒng)一工程招標、統(tǒng)一資金管理,限定建設工期,以利于成本控制,以合理的價格向中低收入者提供保障房。

4.產(chǎn)權歸屬問題。保障性住房的土地由政府低價供應,并補貼建房成本,其產(chǎn)權也應有所限制?？煞譃閮深?一是縱向時間上的不完全產(chǎn)權,即購房者在某時間段之內(nèi)不具有完全產(chǎn)權,不能轉(zhuǎn)讓、出租或者抵押;二是橫向空間上的不完全產(chǎn)權,即保障房的產(chǎn)權由購房者與政府共有,若居住者已不符合受保障條件或自愿放棄保障,只能由住房保障機構按照“以息抵租、原款回購”的方式回購,而不能參與市場交易。

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(責任編輯:木 秦)

F293.33

A

1672-1071(2010)02-0031-12

* [基金項目]本文是國家社科基金重點項目(08AJY010)、國家社科基金項目(09CJY032)和(06BJY084)、國家統(tǒng)計局一般項目(2009LB021)的階段性成果。

2010-01-25

王輝龍(1978-),山東即墨人,經(jīng)濟學博士,中共南京市委黨校經(jīng)濟學教研部講師,研究方向:產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、城市與房地產(chǎn)經(jīng)濟;王先柱(1980-),男,安徽安慶人,經(jīng)濟學博士,安徽工業(yè)大學副教授,研究方向:房地產(chǎn)經(jīng)濟。