陳少暉

(福建師范大學(xué) 福建 福州 350007)

國有企業(yè)利潤上繳:國外運(yùn)行模式與中國的制度重構(gòu)*

陳少暉

(福建師范大學(xué) 福建 福州 350007)

考察現(xiàn)代西方股利政策理論與實(shí)踐,滿足股權(quán)資本投資者的報(bào)酬率要求以及保障企業(yè)的長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展,是科學(xué)、合理的股利政策所必須具備的兩大要素,缺一不可。國有企業(yè)向包括政府股東在內(nèi)的股權(quán)持有者分紅則是各國通行的做法,但國有企業(yè)具體管理體制的不同,造成了各國在分紅政策設(shè)計(jì)和運(yùn)行模式上的差異。我國國企長期以來利潤不上繳的格局,不僅助長了企業(yè)過度投資,而且維護(hù)并強(qiáng)化國企的壟斷地位,導(dǎo)致巨大的社會(huì)福利凈損失。現(xiàn)行國有企業(yè)紅利分配政策存在難以保障國有資本出資人權(quán)益等局限性,必須從國企理財(cái)目標(biāo)的設(shè)定、自由現(xiàn)金流量假說、利潤分配模式的選擇以及建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制,防范國有企業(yè)規(guī)避利潤上繳行為等方面,重構(gòu)國有企業(yè)利潤上繳制度的設(shè)計(jì)思路。

股利政策理論;國有企業(yè);利潤分配;運(yùn)行模式;制度重構(gòu)

一、引言:問題的提出與相關(guān)文獻(xiàn)綜述

2007年12月,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),財(cái)政部與國資委發(fā)布《中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》,明確要求151家中央國有獨(dú)資企業(yè)自2006年起按照5%-10%的比例向國家財(cái)政上繳國有資本收益。這表明,自1994年實(shí)行分稅制以來國有企業(yè)只納稅而不向國家上繳利潤的歷史至此終結(jié)。而近年來圍繞國有企業(yè)是否應(yīng)該向國有股東分紅的學(xué)術(shù)界爭論也隨之告一段落,轉(zhuǎn)入對這部分紅利歸屬主體、上繳比例、使用去向等后續(xù)問題的探討。事實(shí)上,國有股東享有投資收益權(quán),不僅是該項(xiàng)制度安排的題中之義和邏輯必然,而且有利于企業(yè)內(nèi)部資本配置效率的提高?？疾飕F(xiàn)代西方股利政策理論,滿足股權(quán)資本投資者的報(bào)酬率要求以及保障企業(yè)的長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展,是科學(xué)、合理的股利政策所必須具備的兩大要素,缺一不可。

國外關(guān)于公司股利政策的研究,是從Miller和 Modigliani(1961)的股利無關(guān)論出發(fā),沿著股利信號(hào)傳遞理論、股利顧客效應(yīng)理論和股利分配代理成本理論三條主線進(jìn)行的。Hille和Modigliani(1961)認(rèn)為,在一個(gè)信息對稱的完美的資本市場里,在公司投資決策既定的條件下,公司的價(jià)值和公司的財(cái)務(wù)決策是無關(guān)的。因此,是否分配現(xiàn)金股利對股力、的財(cái)富和公司價(jià)值沒有影響。在Mille和Modigliani的文章發(fā)表以后兩年,James E.Walter(1963)指出,公司股利分配政策的選擇兒乎總是會(huì)影響公司的價(jià)值,股利無關(guān)的前提假設(shè)在我們所知的現(xiàn)實(shí)世界中并不成立。由于現(xiàn)實(shí)世界信息不對稱問題的存在,研究者又在股利相關(guān)論的基礎(chǔ)上演化出股利政策的兩種理論解釋模型:股利分配的信號(hào)傳遞理論及股利分配的代理理論。信號(hào)傳遞理論認(rèn)為,鑒于公司管理者與投資者之間存在信息不對稱,現(xiàn)金股利可以作為內(nèi)部管理者傳遞給外部投資者的可信任信號(hào),即公司的股利政策可以向市場傳遞有關(guān)公司未來盈利能力的信息。Benesh,Kernvn&Pinkerton(1984)和Eades,Hess&K im(1985)研究發(fā)現(xiàn),投資者對股利削減的反應(yīng)要大于對同等股利增加的反應(yīng),從而令股利分配的信號(hào)傳遞理論得到了大量經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的支持。股利分配的代理理論則認(rèn)為,在給定自利的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)前提下,信息不對稱和現(xiàn)實(shí)中不完全合同的存在,必然引發(fā)公司內(nèi)部管理者與外部利益相關(guān)者(股東及債權(quán)人)之間的利益沖突和與此有關(guān)的代理問題。Easterbrook(1984)和Jensen(1986)指出:管理者所能控制的現(xiàn)金流量越少就越難采取不利于股東利益的行為;股東可通過降低管理者控制的現(xiàn)金流量以增加其任意分配資源的難度;降低管理者控制的現(xiàn)金流量的方式之一就是增加股利支付水平。另外,他們還研究發(fā)現(xiàn),信息不對稱程度較低的股權(quán)結(jié)構(gòu)集中的公司對股利傳遞信息的要求程度也較低。這一觀點(diǎn)可用以解釋現(xiàn)實(shí)中所觀察到的完全依靠資本市場融資(股權(quán)結(jié)構(gòu)分散)的美、英、加拿大等國公司傾向于采取高股利支付率政策,而主要依賴銀行融資(股權(quán)結(jié)構(gòu)集中)的德、日、韓等國公司則傾向于低股利支付政策。

需要指出的是,雖然國外學(xué)者在公司股利分配理論方面研究成果頗豐,并在指導(dǎo)公司理財(cái)?shù)膶?shí)踐活動(dòng)中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。但在政府參與國有企業(yè)利潤分紅方面的研究文獻(xiàn)卻很少見。在國內(nèi)研究方面,雖然國企改革與發(fā)展的研究成果汗牛充棟,許多研究也涉及到國有企業(yè)與國家(政府)之間的利益分配關(guān)系,提出了所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的國企產(chǎn)權(quán)制度改革框架,并強(qiáng)調(diào)了政府作為國有資本所有者應(yīng)當(dāng)擁有投資收益權(quán)。但總體上看,這方面的研究大多或者集中于宏觀層面的國企產(chǎn)權(quán)制度改革,或者側(cè)重于微觀層面我國股份制上市公司股利分配機(jī)制改革與完善(劉星,1999;李長青,2001等)。近年來,隨著國企的迅速“做強(qiáng)做大”,產(chǎn)值和利潤猛增,社會(huì)各界要求國企向國家分紅的呼聲日高,學(xué)界也開始關(guān)注這一問題的研究,取得了少量研究成果(高路易,2005;魏明海、柳建華,2007;汪平,2008;等)。本文以西方現(xiàn)代股利理論的適用性為研究視角,在總結(jié)和分析西方國家國有企業(yè)分紅實(shí)踐模式的基礎(chǔ)上,針對我國國企利潤分配制度的缺陷,探求重建并完善我國國有資本參與國企利潤分配機(jī)制的宏微觀思路及對策。

二、歐美國家國有企業(yè)利潤分配的模式與特征

(一)西方國有企業(yè)的內(nèi)涵界定及類別劃分

依據(jù)1980年《歐洲經(jīng)濟(jì)共同體法規(guī)指南》中關(guān)于“公營企業(yè)”的定義,國有企業(yè)是指“政府當(dāng)局可以憑借對企業(yè)的所有權(quán)、控股權(quán)或管理?xiàng)l例,對其施加直接或間接支配性影響”的企業(yè)。這與《新帕爾格雷夫經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典》將國有企業(yè)定義為“由政府代理人所有、控制或經(jīng)營的企業(yè)”基本類似。OECD對國有企業(yè)的定義為“占有全部、多數(shù)所有權(quán)或重要的少數(shù)所有權(quán)由國家掌握控制權(quán)的企業(yè)”,該定義在兼顧所有權(quán)的同時(shí),強(qiáng)調(diào)了國家實(shí)際控制的權(quán)利,是國有企業(yè)定義較為準(zhǔn)確的表述,該定義在一定意義上為各國國有企業(yè)的界定提供了一個(gè)可供參照的國際標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)國際貨幣基金組織的分類,發(fā)達(dá)資本主義國家的國有企業(yè)主要分為三種類型:第一類是國營企業(yè),指由中央或地方政府直接投資經(jīng)營的企業(yè),這類性質(zhì)企業(yè)大多與國計(jì)民生相關(guān),主要向社會(huì)提供公共產(chǎn)品,如意大利的鐵路,荷蘭的郵政電訊等;第二類是國辦企業(yè),是指按照特殊法律法規(guī)創(chuàng)辦和經(jīng)營的企業(yè),這類企業(yè)可以完全歸政府所有,也可以通過政府以特殊方式對其實(shí)施控制,如英國、法國的國有化企業(yè)就屬于這種類型;第三類是國控企業(yè),是指按照公司法建立起來的國有企業(yè),政府只保證持有足夠控制的股份,這部分企業(yè)大多存在于一般競爭性領(lǐng)域和行業(yè)。

(二)歐美國家國有企業(yè)利潤分配的主要模式

1.以控股公司為中心的國家參股管理模式。其基本特點(diǎn)是政府主管部門通過設(shè)置大型控股公司來實(shí)現(xiàn)對國有資產(chǎn)的管理。意大利是實(shí)行這種管理模式的代表。1956年 12月,意大利政府頒布了1589號(hào)法令,決定在政府內(nèi)閣之下設(shè)立國家參與部(1993年撤銷),統(tǒng)一管理全國各行各業(yè)的國有企業(yè)。國家參與制系統(tǒng)結(jié)構(gòu)就像一座金字塔,頂端是政府主管部門,即國家參與部;中間是數(shù)家巨大的國家持股公司,如伊里公司和埃尼公司,下邊是次級(jí)持股公司和部門企業(yè)集團(tuán);然后是次級(jí)持股公司或部門集團(tuán)所控制的諸多企業(yè);最底層是基層企業(yè)。根據(jù)這種國家參與制的制度框架,[1]國有企業(yè)的利潤分配按以下原則進(jìn)行:國家參與制企業(yè)每年盈利的20%留歸企業(yè)作為儲(chǔ)備金,15%作為科研開發(fā)特別基金,其余65%上繳國庫部;在必要時(shí),國庫部從國有企業(yè)上繳款中撥付部分款項(xiàng)用于彌補(bǔ)國家參與制企業(yè)偶然年份的虧損;如果企業(yè)虧損超過了儲(chǔ)備金,經(jīng)批準(zhǔn)可用特別基金來彌補(bǔ),如果國家提供的創(chuàng)業(yè)資本和各種補(bǔ)貼已全部沖銷,那么該部分利潤可留作特別基金。如果涉及民間股份,則需要單獨(dú)分配。即扣除企業(yè)留成之外的利潤按照股權(quán)原則分紅,屬于國家應(yīng)得的部分仍舊按照上述原則逐級(jí)上繳,屬于私人應(yīng)得的部分由投資者處理。

2.以獨(dú)立的政府持股基金為中心的社會(huì)分紅管理模式。美國阿拉斯加的永久基金是這種模式的主要代表。[2]永久基金的終極目標(biāo)是保存公共的財(cái)富,因此永久基金以公共信托基金的形式建立。公共信托基金的本金只能用于產(chǎn)生收益的投資,而不能做任何他用,因而是永久性的。1976年美國阿拉斯加憲法修正案作出明確規(guī)定:本州內(nèi)至少25%的全部礦產(chǎn)資源租金、礦區(qū)使用費(fèi)、礦區(qū)出讓收益、聯(lián)邦礦產(chǎn)收入分成以及州級(jí)紅利應(yīng)設(shè)立為永久基金。1978年美國阿拉斯加永久基金公司(APFC)成立。該公司是州政府所有的營利性機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)為本州公民管理和保護(hù)石油等資源的租金收入以及其他信托基金?；鸱謨刹糠?本金和投資收益。本金用于長期投資,未經(jīng)公民投票不得支出。從1982年起,該基金每年拿出收入的一部分作為紅利支付給符合條件的本州居民。所有的阿拉斯加居民,只要提出申請并符合條件(必須在本州居住至少1年),都得到了他們的第一筆為數(shù)1000美元的永久基金分紅支票。這使相當(dāng)一部分阿拉斯加人,尤其是農(nóng)村家庭收入增加了超過10%。目前APFC已經(jīng)發(fā)展成為一個(gè)本金超過300億美元、年盈利能力超過10%的大型基金,躍居全球100家最大的基金之列。

表1 阿拉斯加永久基金分紅列表 單位:美元

3.以財(cái)政部為核心的公共財(cái)政管理模式。德國是以財(cái)政部為核心的管理模式的代表,類似的還有英、法、美、日等國。其基本特點(diǎn)是由財(cái)政部作為國有資產(chǎn)的所有者代表,對各行各業(yè)的國有企業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一管理和監(jiān)督。德國分為聯(lián)邦、州、地方(市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn))三級(jí)財(cái)政體制,中央一級(jí)國有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)隸屬關(guān)系在財(cái)政部。英國是兩級(jí)(中央和地方)財(cái)政預(yù)算體制,國有企業(yè)是兩級(jí)所有。兩國國企紅利均通過財(cái)政預(yù)算體系上交國庫。在法國,其預(yù)算體系與公共行政機(jī)構(gòu)相適應(yīng),分為中央預(yù)算、地方預(yù)算和國家社會(huì)預(yù)算。法國的中央預(yù)算由一般預(yù)算、附屬預(yù)算和國庫特別賬戶構(gòu)成。一般預(yù)算是中央預(yù)算的主體部分,其收入主要來自稅收,其它為國有企業(yè)利潤分紅和國外收入等。國有企業(yè)在按稅法規(guī)定納稅外,如有盈利,則必須按50%的稅率上交所得稅。其余利潤,一部分按股份向股東發(fā)紅利,國家股份的紅利均上交法國經(jīng)濟(jì)財(cái)政部的國庫司,另一部分作為企業(yè)純利潤,歸企業(yè)自行支配。此外,凡涉及中央一級(jí)國有企業(yè)的投資計(jì)劃、資本變動(dòng)、股權(quán)安排、重大發(fā)行債券和股票的計(jì)劃,都要報(bào)其財(cái)產(chǎn)隸屬關(guān)系所在的經(jīng)濟(jì)財(cái)政部決策,重大問題還要由內(nèi)閣會(huì)議決定(王金存,1999)。在這種模式下國有資產(chǎn)管理與政府財(cái)政預(yù)算體制直接掛鉤本質(zhì)上說是一個(gè)公共財(cái)政的問題。

4.以公司董事會(huì)為決策層的分權(quán)管理模式。瑞典是北歐國家中國有經(jīng)濟(jì)比重較大的國家,國有企業(yè)的行業(yè)分布多樣化,電力、采礦業(yè)、房地產(chǎn)乃至歌劇院、博彩業(yè)都是國有企業(yè)涉及的范圍。根據(jù)瑞典的《政府預(yù)算案》,如無特別規(guī)定,國家持股少于一半或投票權(quán)少于半數(shù),政府可以自行決定是否出售國有股份。但是對國家持股超過一半或投票權(quán)超過半數(shù)的企業(yè),如果沒有議會(huì)批準(zhǔn),政府不能出售國有股份。議會(huì)不干涉包括分紅在內(nèi)的企業(yè)正常的經(jīng)營管理活動(dòng)?？傮w上看,瑞典對國有企業(yè)實(shí)行的是分權(quán)管理模式。國家控股、參股的企業(yè)分得的紅利,按企業(yè)董事會(huì)決議執(zhí)行,董事會(huì)決定增資就按照決議將紅利作為國有股本增資,企業(yè)如發(fā)生虧損,由政府按股本所占比例和其他股東一樣給予彌補(bǔ)或相應(yīng)減少國有股本份額。2005年瑞典國有企業(yè)總產(chǎn)值為3113億克朗,國有企業(yè)利潤總額為633億克朗,作為國家代表的瑞典財(cái)政部獲約270億瑞典克朗的分紅,約占利潤總額的42.65%。瑞典SJ公司(國家持股100%,鐵路業(yè))在股本/資產(chǎn)比率達(dá)到50%的目標(biāo)后,紅利至少為凈利潤的三分之一,為了形成有效的資本結(jié)構(gòu),公司還將支付特別紅利。此外,瑞典電力業(yè)的Vattenfal公司長期保持凈利潤約三分之一的紅利政策。[3]

綜上所述,我們不難看出,國有企業(yè)向包括政府股東在內(nèi)的股權(quán)持有者分紅是世界各國通行的做法,政府以國有資產(chǎn)所有者的身份獲取國企股利分配權(quán)具有法律規(guī)定的邏輯必然性。另一方面,國有企業(yè)分紅政策是一個(gè)國家各種體制(如政治、財(cái)政、金融等)作用下的結(jié)果,有較為深刻的歷史淵源和制度背景。各國對國有企業(yè)所采取的具體管理體制(模式)不同,決定了國有企業(yè)分紅的不同政策措施。從世界范圍來看,各國國有企業(yè)的管理體制(模式)各有特點(diǎn),如意大利的國家參與制、法國的計(jì)劃合同制、德國政府參與模式、英國以國會(huì)為核心的監(jiān)督體制、美國的社會(huì)分紅制以及瑞典的分權(quán)管理模式等。[4]一個(gè)特定的管理體制(模式)框架包括了國有企業(yè)經(jīng)營管理所依據(jù)的法律,是否建立控股公司、分權(quán)決策程度、市場機(jī)制的作用等,從而也就造成了各國在分紅政策設(shè)計(jì)上的差異。

三、我國國有企業(yè)利潤分配制度的缺陷與成因

企業(yè)國有資本收益屬于財(cái)政的一種非稅收入,包括企業(yè)分配的稅后利潤和企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)處置(轉(zhuǎn)讓、清算)收益。隨著財(cái)政預(yù)算管理體制改革的深入,以及國有企業(yè)改革和國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略的實(shí)施,迫切需要加強(qiáng)國有資本收益的管理,特別是調(diào)整國有企業(yè)利潤分配體制,建立國有資本收益管理制度。但是,按照現(xiàn)行的企業(yè)利潤分配體制,國有企業(yè)自1994年實(shí)行分稅制以來就不再向國家上交稅后利潤,而國有產(chǎn)權(quán)處置收益往往一事一議地決定,缺乏規(guī)范有效的管理法規(guī)。這種制度安排的初衷當(dāng)時(shí)是為了扭轉(zhuǎn)國有企業(yè)整體虧損的困局,但1998年以來,隨著各種社會(huì)職能的剝離和政策傾斜力度的加大,國有企業(yè)不僅實(shí)現(xiàn)“三年脫困”的目標(biāo),而且利潤節(jié)節(jié)攀升,其年利潤總額從213.7億元提高到了9047億元,7年內(nèi)增長了42.3倍,累計(jì)利潤超過4萬億元。2007年更是創(chuàng)出實(shí)現(xiàn)利潤1.62萬億元的歷史新高。[5]在這種新格局下,如果堅(jiān)持上述國企利潤不上繳的制度安排,其弊端將日益顯現(xiàn),并直接制約了國企改革的深化和國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的建立。

(一)國企利潤內(nèi)部留存導(dǎo)致企業(yè)過度投資、盲目擴(kuò)張

據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示,與前一年相比, 2003、2004和2005年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資分別增長26.7%,25.8%和25.7%。以2005年為例,投資占G DP的比重高達(dá)40%以上,而企業(yè)投資占G DP的比重為31%,企業(yè)投資資金中外部融資(主要是銀行借款)大約占1/3,更多的投資資金來自于企業(yè)的盈利和積累(企業(yè)留利加上折舊),其比重超過50%。由于內(nèi)部自有資金的重新配置缺乏像從外部融資所需的嚴(yán)格的審核監(jiān)督(高路易等,2006),在內(nèi)部治理機(jī)制和外部治理環(huán)境不佳的情況下,國有企業(yè)內(nèi)部人可能會(huì)為了規(guī)模私利而不完全是規(guī)模經(jīng)濟(jì),進(jìn)行過度投資,從而導(dǎo)致投資過熱和投資效率低下。

國外學(xué)者關(guān)于股利代理理論的研究表明:現(xiàn)金股利的支付減少了經(jīng)理人可支配的現(xiàn)金,從而可抑制企業(yè)的過度投資行為。Jensen(1986)研究指出,由于擴(kuò)大企業(yè)投資規(guī)模會(huì)增加經(jīng)理人可控制的資源,而其在職消費(fèi)往往與公司規(guī)模呈正相關(guān)關(guān)系,因此經(jīng)理人有擴(kuò)大企業(yè)投資規(guī)模的動(dòng)機(jī),通過少支付現(xiàn)金股利而將更多的留存利潤投資到有利于自身利益最大化而未必企業(yè)價(jià)值最大化的項(xiàng)目。

在我國,大多數(shù)上市公司是由國企改制而來,因而國有股東基本處于控股地位。但在國有資本的委托—代理鏈條中,國有股東的控股權(quán)是“虛置”的,缺乏人格化的主體。于是,政府部門下放了國企經(jīng)營管理權(quán)后而又難以有效控制和監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營者的行為,從而導(dǎo)致了嚴(yán)重的內(nèi)部人控制問題。在存在薪酬管制的情況下,內(nèi)部人顯性貨幣激勵(lì)明顯不足,因而增加在職消費(fèi)等控制權(quán)收益必然成為國企內(nèi)部人的理性選擇,以獲取最大限度的隱性激勵(lì)來彌補(bǔ)顯性激勵(lì)的不足。另一方面,由于國企經(jīng)營者不擁有或很少擁有企業(yè)的股份,其在企業(yè)中沒有資本利得,對利潤的享用也不可能超過其在企業(yè)的任期,所以國企的內(nèi)部人不愿投資促進(jìn)生產(chǎn)力長期發(fā)展的項(xiàng)目和研究開發(fā)項(xiàng)目,而更愿意投資于能為其帶來更多控制權(quán)私利的項(xiàng)目。因此,理性的國企內(nèi)部人會(huì)熱衷于擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模,但他們更多關(guān)心的是投資的規(guī)模私利而非規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

有學(xué)者(魏明海、柳建華,2007)以2001-2004年的國有上市公司為樣本,運(yùn)用回歸分析模型考察了國有上市公司的現(xiàn)金股利政策、治理因素與企業(yè)投資行為之間的關(guān)系。實(shí)證研究的結(jié)果發(fā)現(xiàn):未派現(xiàn)公司的過度投資水平顯著高于派現(xiàn)的公司的過度投資水平,現(xiàn)金股利支付率低的公司的過度投資水平也顯著高于支付率高的公司。換言之,企業(yè)支付現(xiàn)金股利減少了內(nèi)部自由現(xiàn)金流,從而減少了內(nèi)部人可動(dòng)用現(xiàn)金,抑制了其過度投資行為。因此,他們主張,國家作為出資人應(yīng)當(dāng)行使收益權(quán)這項(xiàng)股東的基本權(quán)利,提高國企的現(xiàn)金股利支付水平以減少內(nèi)部人可以隨意支配的現(xiàn)金流,同時(shí)強(qiáng)化對國企留存盈利的重新配置的監(jiān)督,從而抑制其嚴(yán)重的過度投資行為。這一政策主張得到了國際貨幣基金組織(IMF)報(bào)告的支持,該報(bào)告認(rèn)為:減少這些企業(yè)的(資金)流動(dòng)性,有助于“減緩?fù)顿Y”。而減少這些企業(yè)資金流動(dòng)性的一個(gè)有效途徑就是政府加強(qiáng)對其紅利的征繳。

(二)維護(hù)并強(qiáng)化國企的壟斷地位,導(dǎo)致社會(huì)福利損失

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理,壟斷企業(yè)的超額利潤是以社會(huì)福利損失為前提,以壟斷高價(jià)的形式把消費(fèi)者剩余轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)者剩余形成的。那么,減少壟斷企業(yè)所造成的社會(huì)福利凈損失,將以壟斷高價(jià)從消費(fèi)者那里獲得的剩余進(jìn)行有效地收入再分配,即意味著增進(jìn)社會(huì)福利。

姜付秀、余暉(2007)利用哈伯格、柯林和繆勒的計(jì)算方法,根據(jù)代表性公司福利凈損失與制度總成本占銷售收入的比重,結(jié)合煙草、鐵路運(yùn)輸、電力、郵電通信、石油開采與加工、金融6個(gè)行業(yè)的銷售收入數(shù)據(jù),計(jì)算出了該6個(gè)行業(yè)所造成的福利凈損失和制度總成本,以及它們占國民收入(G NP)的比重。其實(shí)證分析的結(jié)果是,1997-2005年,上述6個(gè)行政性壟斷行業(yè)所造成的福利凈損失,按照最低限的估計(jì),9年的平均情況也在738億元,最高限的估計(jì)為3748億元,占國民總收入的比重分別為0.612%和3.279%,而這部分福利既沒有被消費(fèi)者得到,同時(shí)也沒有被生產(chǎn)者得到,是純粹的福利損失。同時(shí),如果考慮到壟斷化成本,我國行政性壟斷的制度總成本9年的平均值最低限的估計(jì)為6022億元,最高限的估計(jì)為9388億元,分別占國民總收入的比重為5.302%和8.300%。[6]

企業(yè)的行政性壟斷不僅導(dǎo)致巨大的社會(huì)福利凈損失,而且還會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重扭曲的收入分配效應(yīng)。因?yàn)樵谄髽I(yè)的初始分配中,有越來越多的財(cái)富積累于壟斷者,積累越多就會(huì)越增加社會(huì)財(cái)富分配的不均等,這種分配體現(xiàn)出一種非公平的社會(huì)福利損失。姜付秀、余暉(2007)在同一文獻(xiàn)中指出,那些競爭性很強(qiáng)的行業(yè),職工的平均收入水平是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于那些行政性壟斷行業(yè)的,最少的行政性壟斷行業(yè)職工平均收入也在制造業(yè)的1.5倍以上,而且這種差距并沒有出現(xiàn)縮小的趨勢,相反,從近兒年的情況看,甚至有擴(kuò)大的趨勢,如金融業(yè)、航空業(yè),職工收入的增長率近2年保持了近20%的增長率,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他行業(yè)。

減少壟斷企業(yè)所造成的社會(huì)福利凈損失在于改變壟斷企業(yè)的定價(jià)方式,即對壟斷企業(yè)定價(jià)進(jìn)行管制,從而以較低的定價(jià)提供更多的產(chǎn)品供給,以進(jìn)一步滿足消費(fèi)者的需求,減少社會(huì)福利凈損失,這是西方國家反壟斷的主要措施。而將從消費(fèi)者那里獲得的剩余進(jìn)行有效地再分配,只有通過國有企業(yè)才能實(shí)現(xiàn)。因?yàn)?國有企業(yè)的資本既為國有,不僅從資本的角度能夠獲得和分配企業(yè)剩余,而且對企業(yè)剩余的使用更應(yīng)滿足和增進(jìn)社會(huì)福利的需求。很多西方國家要求國有企業(yè)上繳利潤,不僅上繳比例高,如法國達(dá)到盈利的50%,而且這些收入會(huì)轉(zhuǎn)到財(cái)政部門,用于公共支出,通過公共支出進(jìn)行收入再分配,實(shí)現(xiàn)本國人民的高福利與高保障。因此,筆者認(rèn)為,鑒于我國現(xiàn)階段國有企業(yè)利潤總量高企的現(xiàn)實(shí)以及其來源的壟斷性特征,規(guī)范壟斷國企利潤上繳,充分考慮企業(yè)的初次分配與利潤上繳后收入再分配產(chǎn)生的社會(huì)福利效應(yīng),是十分必要的。一方面可以削弱其繼續(xù)維護(hù)壟斷地位的力量;另一方面又使國家有足夠的則力培植新的競爭力量,通過改變增量投入來調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),對破除壟斷無疑將起到積極作用。

(三)現(xiàn)行國有企業(yè)紅利分配政策難以保障國有資本出資人的權(quán)益

2007年12月出臺(tái)的《中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》,形成了現(xiàn)行國有企業(yè)紅利分配政策的基本框架。根據(jù)該辦法,國有企業(yè)應(yīng)繳利潤的比例,按行業(yè)分三類執(zhí)行:第一類為煙草、石油石化、電力、電信、煤炭等具有資源型特征的企業(yè),上交比例為10%;第二類為鋼鐵、運(yùn)輸、電子、貿(mào)易、施工等一般競爭性企業(yè),上交比例為5%;第三類為軍工企業(yè)、轉(zhuǎn)制科研院所企業(yè),上交比例3年后再定。這種利潤分配辦法沒有明確說明政策依據(jù),顯然是利益主體討價(jià)還價(jià)博弈的結(jié)果,并沒有根據(jù)國有企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)及利潤分配方案以制度化的方式獲得,顯得隨意性較大。并且《暫行辦法》明確指出,收取的這部分利潤是國有企業(yè)的直屬上級(jí)作為深化國有企業(yè)改革,支付改革成本之用。由于利潤收繳標(biāo)準(zhǔn)制定的隨意性,使政府參與國有企業(yè)利潤分配的合法性降低,并造成公眾對國企利潤收繳標(biāo)準(zhǔn)合理性的質(zhì)疑。

事實(shí)上,政府完全可以以國有企業(yè)股東代理人的身份參與國有企業(yè)的利潤分配。2006年,即便是以33%的所得稅率計(jì),企業(yè)獲得的凈利潤至少有6394.5億元,即 9544.1億元(國企利潤總額)-(9544.1億元×33%)=6394.5億元。我們假設(shè)國有企業(yè)僅將利潤的20%用于股東分紅,而國有股在國有企業(yè)中所占比重為50%。那么按照資本結(jié)構(gòu),政府作為全民的代理人至少可以獲得600億以上的利潤分成。該項(xiàng)收入是政府按現(xiàn)行利潤分配方法所得收入的4倍以上,是2006年我國用于社會(huì)保障事業(yè)的中央財(cái)政支出的13.8%,與2006年政府預(yù)算中用于科技創(chuàng)新的投入僅差100億。必須指出的是,如果政府不按其在資本結(jié)構(gòu)中所擁有的地位參與國有企業(yè)利潤分配,其后果并不僅僅是政府收入的減少。這一部分利潤本應(yīng)屬于全民所有,卻被國有企業(yè)留在其內(nèi)部,這一方面造成全民利益的受損,另一方面還引發(fā)了國有資產(chǎn)的流失。本應(yīng)歸屬于全民的利益,被國有企業(yè)用來繼續(xù)投入到生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng),這些資金創(chuàng)造的利潤在下一次利潤分配中卻被其他股東分?jǐn)偭艘徊糠?。這樣算來,自國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)全面盈利起,國有企業(yè)的其他股東便一直占有了本應(yīng)屬于國家的部分財(cái)富。

四、國企分紅制度重構(gòu):基本原則與設(shè)計(jì)思路

考察現(xiàn)代西方股利政策理論與實(shí)踐,滿足股權(quán)資本投資者的報(bào)酬率要求以及保障企業(yè)的長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展,是科學(xué)、合理的企業(yè)利潤分配機(jī)制所必須具備的兩大要素,缺一不可。國有企業(yè)的利潤分配采用何種模式進(jìn)行分配,所體現(xiàn)的是國有企業(yè)的現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的完善程度,國家、企業(yè)與社會(huì)公眾各方面利益是否得到公平兼顧。因此,科學(xué)而合理的國有企業(yè)利潤分紅制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則是:在國家股東的法定權(quán)益(資本最低要求報(bào)酬率)得到保障的前提下,國企的稅后利潤分紅不會(huì)危及到企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

(一)國企理財(cái)目標(biāo)的設(shè)定:股東財(cái)富最大化

股東財(cái)富最大化是西方流行的財(cái)務(wù)目標(biāo),是以資本成本理念貫穿其中的理財(cái)目標(biāo),目前在國際上被眾多大型公司普遍采用,經(jīng)歷了近一個(gè)世紀(jì)的歷史檢驗(yàn),證明其確實(shí)有助于企業(yè)的發(fā)展,甚至有助于整個(gè)社會(huì)的富裕。股東財(cái)富最大化這一財(cái)務(wù)目標(biāo)不僅適用于股份有限公司,對于非上市國有企業(yè)來說,這一目標(biāo)仍然適用。政府作為國有企業(yè)的投資者,自然成為國有企業(yè)的股東。對于政府股東而言,所謂的“股東財(cái)富最大化”,就是在一定的時(shí)間約束內(nèi),政府對企業(yè)所提出的最低水平的報(bào)酬率,也可以理解為國有企業(yè)對國家的貢獻(xiàn)率,即實(shí)現(xiàn)企業(yè)的最小資本成本要求。鑒于政府自身的特殊性質(zhì),政府股東可以通過“股東財(cái)富最大化”的理財(cái)目標(biāo)來規(guī)范政府股東與國有企業(yè)之間的權(quán)利關(guān)系,約束國有企業(yè)的經(jīng)營、管理行為。作為投資者,政府應(yīng)當(dāng)關(guān)注特定投資企業(yè)的收益率,如果這一收益率低于政府的期望報(bào)酬率,那么就要放棄這一企業(yè)轉(zhuǎn)而投資其它。

政府作為國有資本投資的股東,其財(cái)富可以由下式進(jìn)行計(jì)算:政府股東財(cái)富=國有企業(yè)利潤分紅+國有企業(yè)未來發(fā)展價(jià)值。根據(jù)以上等式,我們可以將利潤分紅問題分為狹義的利潤分紅與廣義的利潤分紅。所謂狹義的利潤分紅,就是等式左邊的第一項(xiàng),即“國有企業(yè)利潤分紅”,是政府股東所獲得的現(xiàn)金形式的投資收益;而廣義的利潤分紅,不僅僅包括這種直接的現(xiàn)金收益,而且還包括對于公司未來發(fā)展價(jià)值的索償權(quán)。對于國有上市公司而言,這部分未來發(fā)展價(jià)值可以體現(xiàn)為公司股票的價(jià)格及其變動(dòng),即資本利得。

(二)國有企業(yè)利潤分紅制度設(shè)計(jì)應(yīng)以自由現(xiàn)金流量假說為理論依據(jù)

按照Michael Jensen(1986)提出的自由現(xiàn)金流假說,“自由現(xiàn)金流量指滿足所有具有正的凈現(xiàn)值的投資項(xiàng)目所需資金后多余的那部分現(xiàn)金流量,這些投資項(xiàng)目的凈現(xiàn)值按相關(guān)資本成本貼現(xiàn)計(jì)算出來”。[7]他認(rèn)為,將自由現(xiàn)金流量留在企業(yè)中反而不利于股東價(jià)值最大化的實(shí)現(xiàn),為了實(shí)現(xiàn)股東財(cái)富的最大化,有效抑制企業(yè)的過度投資傾向,提高企業(yè)的投融資效率,必須將自由現(xiàn)金流量全部支付給股東。因?yàn)閷⒆杂涩F(xiàn)金流量完全分派給投資者,可以最大程度地降低管理當(dāng)局無效使用公司資本的可能性,進(jìn)而減少由于股東與管理者之間代理沖突所可能產(chǎn)生的代理成本。國有企業(yè)作為已經(jīng)建立起現(xiàn)代企業(yè)制度的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,其分紅制度的建立可借鑒西方發(fā)達(dá)國家股利政策的實(shí)踐和股利理論研究取得的成果。然而,我國國有企業(yè)的投資者與企業(yè)之間的特殊關(guān)系使得國有企業(yè)分紅制度的建立不能簡單模仿股份有限公司的股利政策,由于國有企業(yè)有不同于上市公司的一些特點(diǎn),如國有企業(yè)的國家股份流動(dòng)性較差,不僅不存在公司的控制權(quán)市場,股東甚至不能“用腳投票”,這就使得國有企業(yè)的投資者關(guān)系管理具有特殊性,使得國有企業(yè)不必?fù)?dān)心支付不固定的股利對于投資者關(guān)系的影響,從而可以采用自由現(xiàn)金流量作為其分配紅利的基礎(chǔ)。按企業(yè)的自由現(xiàn)金流量進(jìn)行股利分配才能實(shí)現(xiàn)股東財(cái)富最大化,真正揭示現(xiàn)金分紅與其派現(xiàn)能力的相互關(guān)系。只要國有企業(yè)分紅制度所依據(jù)的理財(cái)目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)股東財(cái)富最大化,以此為基礎(chǔ),國有企業(yè)的紅利在數(shù)量上就應(yīng)該等于企業(yè)的股權(quán)自由現(xiàn)金流量,即將企業(yè)的股權(quán)自由現(xiàn)金流量全部返還給股東,因此,股權(quán)自由現(xiàn)金流量是國有企業(yè)現(xiàn)金分紅之源,如果其實(shí)際發(fā)放的紅利小于股權(quán)自由現(xiàn)金流量,則意味著企業(yè)存在現(xiàn)金剩余或現(xiàn)金儲(chǔ)備的增加;如果紅利大于股權(quán)自由現(xiàn)金流量,則意味著企業(yè)必須通過發(fā)行新股等方式融入現(xiàn)金以滿足股利支付的需要。

(三)國有企業(yè)的利潤分配模式取決于利潤來源的性質(zhì)判定

從上述歐美國家國有企業(yè)利潤分配的模式與特征的分析中,我們不難看出,國有企業(yè)分紅政策是一個(gè)國家各種體制結(jié)構(gòu)和利益集團(tuán)共同作用的結(jié)果,各國對國有企業(yè)所采取的具體管理體制不同,決定了國有企業(yè)分紅的不同政策措施或運(yùn)行模式。我國國有經(jīng)濟(jì)面廣量大的特征,決定了我國國有企業(yè)的利潤分配設(shè)計(jì)可以參考和借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn),但不能脫離國情不加分析的照搬某一國的具體做法。如有學(xué)者推崇的美國阿拉斯加的“全民分紅”模式(崔之元,2006;吳國玖,2007),可以在某一特定的區(qū)域試行,并不具備在全國范圍內(nèi)全面推行的條件和時(shí)機(jī)。

筆者認(rèn)為,基于前述國有企業(yè)利潤分紅制度設(shè)計(jì)的基本原則,在決定國有企業(yè)的利潤如何進(jìn)行分配以前,必須對于國有企業(yè)的利潤來源從性質(zhì)上進(jìn)行劃分。按照是否具有壟斷性而言,我們可以將國有企業(yè)劃分為壟斷性國企與非壟斷性國企兩種形態(tài),前者又可以分為自然壟斷和行政壟斷兩種類型。壟斷性國企尤其是行政壟斷性國有企業(yè),其利潤來源于兩個(gè)方面:一個(gè)方面是來源于政府的行政壟斷權(quán)力,這部分利潤與競爭性國有企業(yè)的利潤有著本質(zhì)的不同,其性質(zhì)類似于國家向社會(huì)公眾收取稅收,其實(shí)質(zhì)是企業(yè)憑借政府的授權(quán)強(qiáng)制向社會(huì)公眾征收的捐稅,這部分利潤事實(shí)上屬于國家民眾福利的直接轉(zhuǎn)移。這一部分收入,其來源等同于稅收,理應(yīng)通過財(cái)政部門編制國有企業(yè)預(yù)算的方式,由國有企業(yè)將這部分以利潤上繳的方式進(jìn)入國家財(cái)政部門;另一方面來源于壟斷企業(yè)通過管理創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新而獲得的競爭性利潤,其性質(zhì)與其他競爭性企業(yè)的利潤性質(zhì)是一樣的,這部分利潤在對所有者進(jìn)行分配以前,首先應(yīng)留下企業(yè)發(fā)展的后備基金與風(fēng)險(xiǎn)基金,在留下足夠的企業(yè)基金后,才可能根據(jù)國家宏觀政策的需要,國家以企業(yè)股東的身份享受相應(yīng)的股東分紅。此外,對于大量非壟斷性國企(一般競爭性國企)來說,由于其利潤主要來源于經(jīng)營管理和市場競爭,且呈現(xiàn)波動(dòng)性較大的特征,因此,其所獲取的利潤首先要留存于企業(yè)作為風(fēng)險(xiǎn)基金與發(fā)展基金,以預(yù)備填補(bǔ)企業(yè)后期可能出現(xiàn)的虧損和用于企業(yè)擴(kuò)大資本規(guī)模增強(qiáng)企業(yè)市場競爭能力,剩余部分才可以以紅利的形式向股東進(jìn)行分配。

(四)建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制,防范國有企業(yè)規(guī)避利潤上繳行為

在國務(wù)院確定重建國企利潤上繳制度后,出于效用最大化的經(jīng)濟(jì)人動(dòng)機(jī),必然引發(fā)國企行為的策略性調(diào)整。一個(gè)顯而易見的判斷是,企業(yè)會(huì)盡可能利用信息不對稱進(jìn)行“內(nèi)部人控制”,通過加大稅前支出、提高管理層薪酬、增加職務(wù)消費(fèi)、濫發(fā)獎(jiǎng)金、超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放員工工資福利等種種途徑將利潤從末端向前端轉(zhuǎn)移,以規(guī)避紅利上繳,最大化減少可分配利潤的數(shù)量。

解決國有企業(yè)規(guī)避利潤上繳行為的關(guān)鍵在于設(shè)計(jì)一個(gè)具有良好激勵(lì)約束功能的紅利收繳機(jī)制。筆者的初步構(gòu)想是:(1)對于有正常贏利且無隱瞞真實(shí)利潤行為的國企,每間隔若干年(如3-5年)返還一個(gè)年度的所繳紅利作為獎(jiǎng)勵(lì);有正常贏利但有部分隱瞞利潤行為的國企,取消紅利返還以示懲罰。(2)對于微利且不足以分配紅利的國企或虧損性國企,按國有股本相當(dāng)于在同類型同行業(yè)公司的等量優(yōu)先股所能獲得的股息上繳,因虧損而欠交的這部分股息可以順延至下一年度補(bǔ)交,依此類推。這樣設(shè)計(jì)的目的是確保讓國有企業(yè)選擇正常條件下(如贏利)的紅利上繳與選擇非正常條件下(隱瞞利潤導(dǎo)致的微利或虧損)的股息上繳是無差異的,因而消除了企業(yè)的套利空間,也就從制度上降低了企業(yè)隱瞞真實(shí)利潤的動(dòng)機(jī)。對于國有股本數(shù)量較大的國企,該規(guī)定還自動(dòng)設(shè)置了一個(gè)上限,不至于加重企業(yè)負(fù)擔(dān)。不僅如此,更深刻的變革意義在于,該制度設(shè)計(jì)實(shí)質(zhì)上把過去只在有贏利情況下的紅利上繳轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁?xiàng)經(jīng)常性的硬約束,即無論經(jīng)營狀況如何,國有企業(yè)都必須承擔(dān)起向國家兌現(xiàn)所有者權(quán)益的經(jīng)常性義務(wù),這對于那些長期占據(jù)大量國有資源卻效益不佳、效率低下的國有企業(yè)是一個(gè)很大的刺激與鞭策,同時(shí)也警醒所有的國有企業(yè)必須時(shí)刻牢記出資人的權(quán)益,以此強(qiáng)化對國有資本收益權(quán)的監(jiān)督落實(shí)。

[1]王金存.世界國有企業(yè)比較研究[M].上海:華東師范大學(xué)出版社,1999.240.

[2]崔之元.市場經(jīng)濟(jì)中的公有資產(chǎn)與全民分紅[J].商務(wù)周刊.2005,(6).

[3]夏炳軍.瑞典國有企業(yè)調(diào)研報(bào)告[EB/OL]. 20070304.http://www.mofcom.gov.cn/aarticle.

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[6]姜付秀,余暉.我國行政性壟斷的危害——市場勢力效應(yīng)和收入分配效應(yīng)的實(shí)證研究[J].中國工業(yè)經(jīng)濟(jì).2007,(10).

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(責(zé)任編輯:曉 笛)

F12

A

1672-1071(2010)02-0023-08

* [基金項(xiàng)目]本文為2008年國家社科基金一般項(xiàng)目“公共財(cái)政框架下的省域國有資本經(jīng)營預(yù)算研究”(08BZZ037)的階段性研究成果。

2010-02-03

陳少暉(1962-),男,福建安溪人,經(jīng)濟(jì)學(xué)博士,福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師,主要研究方向?yàn)樨?cái)政與國有資產(chǎn)管理。