金 雁

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210001)

農(nóng)村社會保障體系建設(shè)中的政府責(zé)任探討*
——以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障建設(shè)為視角

金 雁

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210001)

我國城鄉(xiāng)社會保障存在巨大差距,其根本原因在于農(nóng)村社會保障中政府責(zé)任的長期缺位,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障、消除二元鴻溝,必須厘清政府在農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中的責(zé)任問題。本文以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為視角,著重探討政府在農(nóng)村社會保障建設(shè)中的責(zé)任定位和責(zé)任配置問題。

農(nóng)村社會保障;城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;政府責(zé)任

一、問題的提出

我國的城鄉(xiāng)二元社會保障體系由來已久,是建國初期適應(yīng)國家優(yōu)先推行工業(yè)化的需要,與二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和二元社會結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的一種制度安排。在這種制度下,城市的社會保障和城市就業(yè)緊密地聯(lián)系在一起,即城市人口在就業(yè)之后可以理所應(yīng)當(dāng)?shù)叵硎茚t(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等方面的保障;在農(nóng)村則主要是以土地的集體所有制來保障農(nóng)民的。上個(gè)世紀(jì)九十年代以來,城市社會保障制度發(fā)展迅速,農(nóng)村社會保障建設(shè)也開始啟動,但卻是依然循著城鄉(xiāng)分立的路徑推進(jìn),二元化特征依然明顯。這種二元化特征首先表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民在社會保障權(quán)利上的不公平,呈現(xiàn)出本質(zhì)上的它異性;另一方面表現(xiàn)為城鄉(xiāng)居民在享有社會保障的水平上的巨大差異性;同時(shí),城鄉(xiāng)兩種社會保障體系之間的相互割裂、互不銜接,更是使這種二元化特征長期固化。

現(xiàn)代意義上的社會保障從誕生之日起就是一種政府行為,政府是社會保障的責(zé)任主體。然而,在我國城鄉(xiāng)社會保障建設(shè)中,政府責(zé)任明顯地向城市傾斜,農(nóng)村社會保障中少有政府的身影。從農(nóng)業(yè)合作化到1978年,占絕對地位的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)使得農(nóng)民的基本保障由傳統(tǒng)的家庭保障轉(zhuǎn)為集體保障,國家只承擔(dān)了有限的隱形的責(zé)任。如,在農(nóng)村“五保戶”供養(yǎng)制度和合作醫(yī)療制度中,政府只承擔(dān)了最初的組織責(zé)任,而沒有承擔(dān)財(cái)政支持及其他責(zé)任。1978年,以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的雙層經(jīng)營體制的建立,解體了“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì),政府連最初的組織責(zé)任也難以實(shí)現(xiàn)了。這個(gè)時(shí)期,在農(nóng)村社會保障中政府責(zé)任嚴(yán)重缺位,以家庭保障和土地保障為主的非正式制度安排成為農(nóng)民生活保障的主要途徑。上個(gè)世紀(jì)90年代中期以后,隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的逐漸深化,農(nóng)村居民對于社會保障的需求越來越迫切,農(nóng)村社會保障開始進(jìn)入試點(diǎn)階段。這一時(shí)期,政府在農(nóng)村社會保障中的責(zé)任問題開始逐步受到重視,政府責(zé)任開始逐漸歸位,但是其歸位的進(jìn)程十分緩慢。由此可見,我國城鄉(xiāng)社會保障的巨大差異,其根本原因在于農(nóng)村社會保障建設(shè)中政府責(zé)任的長期缺位。因此,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度建設(shè),必須厘清政府在農(nóng)村社會保障建設(shè)中的責(zé)任,并予以合理的定位。

二、社會權(quán)利平等與需要滿足:政府主體責(zé)任的理論與現(xiàn)實(shí)依據(jù)

從國際經(jīng)驗(yàn)來看,各國城鄉(xiāng)社會保障建設(shè)實(shí)踐中既有強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利核心、以國家為主體的福利國家模式,也有強(qiáng)調(diào)政府、社會、市場和個(gè)人責(zé)任共擔(dān)的社會保險(xiǎn)模式,還有以個(gè)人賬戶為基礎(chǔ)并強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任原則的強(qiáng)制儲蓄型保障模式。筆者認(rèn)為,在我國農(nóng)村社會保障建設(shè)中,政府應(yīng)承擔(dān)最主要的主體責(zé)任,而且,在現(xiàn)階段,為了盡快彌合城鄉(xiāng)社會保障之間的巨大差距,消除二元結(jié)構(gòu),政府必須在農(nóng)村社會保障建設(shè)中承擔(dān)更多的責(zé)任。

城鄉(xiāng)居民社會權(quán)利的一致性訴求。社會權(quán)利,包括經(jīng)濟(jì)福利、安全的權(quán)利、分享社會財(cái)富的權(quán)利和根據(jù)社會流行的標(biāo)準(zhǔn)過一個(gè)文明人體面生活的權(quán)利。社會權(quán)利是由英國人T·H·馬歇爾第一次系統(tǒng)論述的。馬歇爾在《公民權(quán)與社會階級》中討論了公民權(quán)這個(gè)概念及其歷史發(fā)展路徑。在他看來,公民權(quán)包括三個(gè)基本維度,即民事權(quán)利(civil rights)、政治權(quán)利(politieal rights)、社會權(quán)利(social rights)。馬歇爾把社會權(quán)利提高到與民事權(quán)利、政治權(quán)利并列的高度。他認(rèn)為,并非一切公民資格的權(quán)利都是在邏輯上從公民權(quán)利特別是財(cái)產(chǎn)權(quán)利衍生出來的,社會權(quán)利可直接而獨(dú)立地隸屬于公民資格本身。[1]社會權(quán)利使公民能夠由于自己的地位——隸屬于共同體的一分子——而取得社會服務(wù)和各種福利保障。只有公民權(quán)利和政治權(quán)利的公民資格是不完整的,那樣的公民僅僅是一個(gè)“抽象的選民”,社會權(quán)利使公民成了有具體需要的有血有肉的個(gè)體。作為一名公民,在被剝奪勞動能力或殘疾的情況下,他或她有權(quán)利希望社會滿足其基本生活需要。擁有足夠的經(jīng)濟(jì)資源、適當(dāng)?shù)慕逃?、相稱的醫(yī)療服務(wù)以及住宅,是一個(gè)國家保障國民公民權(quán)利與政治權(quán)利必要的條件。如果缺乏社會權(quán)利的保障,公民權(quán)利和政治權(quán)利也無法真正落實(shí)。

可見,現(xiàn)代社會保障從權(quán)利論的角度分析屬于一種社會權(quán)利,是每一個(gè)公民都應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利。在我國,社會保障作為一項(xiàng)法律制度也是從公民權(quán)利和國家責(zé)任的角度來闡述的。1982年《憲法》第45條規(guī)定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下,有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保障、社會救助和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)……”,得到社會保障是公民的一項(xiàng)憲法權(quán)利;2004年憲法修正案增加了“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度?！睂@些權(quán)利的保障成為國家(政府)的法定責(zé)任。

然而,在現(xiàn)實(shí)中,長期實(shí)行的城鄉(xiāng)分割二元戶籍制度和二元公共服務(wù)體制,導(dǎo)致我國農(nóng)村居民作為公民所應(yīng)該享有的社會保障權(quán)益遭遇人為的限制和剝奪,城鄉(xiāng)以及農(nóng)村內(nèi)部社會保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)呈現(xiàn)“差序格局”狀態(tài),即形成以城市為中心,社會保障權(quán)利的分配呈“遠(yuǎn)近疏離”格局。[2]

滿足基本保障需求的訴求。社會保障制度能夠減輕由于經(jīng)濟(jì)動蕩、自然災(zāi)害、疾病、傷殘和個(gè)人不幸?guī)淼拇嗳跣?分散個(gè)人和家庭的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn),保護(hù)社會人力資源。因此,社會保障制度的建立旨在滿足社會成員的基本保障需求,應(yīng)對社會風(fēng)險(xiǎn)與解決社會問題,改善社會成員的生活境遇與福祉。改革開放以來,隨著經(jīng)濟(jì)市場化程度的不斷提高,我國農(nóng)村居民原有的土地保障功能和家庭保障功能迅速弱化,農(nóng)業(yè)勞動者不僅要承受弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的自然風(fēng)險(xiǎn),而且要面臨與城鎮(zhèn)職工同等程度的市場風(fēng)險(xiǎn)。然而,我國現(xiàn)有的農(nóng)村社會保障遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民抵御風(fēng)險(xiǎn)、保障基本生存的需要。一方面,農(nóng)村社會保障制度的覆蓋面太小,占全國總?cè)丝诮?0%的農(nóng)村居民大多被排除在現(xiàn)代社會保障制度之外,已經(jīng)參加社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民僅占農(nóng)村人口的9.6%左右;[3]另一方面,農(nóng)村社會保障水平偏低,不足以抵御風(fēng)險(xiǎn)、保障基本生存。以南京為例,2007年新型農(nóng)村合作醫(yī)療的人均補(bǔ)償額僅為134元,只相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)人均支出水平的1/10,2009年新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)人均養(yǎng)老金領(lǐng)取額只有60多元,只相當(dāng)于同期企業(yè)養(yǎng)老金的4%。

回應(yīng)我國農(nóng)村居民對社會權(quán)利平等化和滿足基本保障需求的強(qiáng)烈訴求,必須大力推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)、大幅提高農(nóng)村社會保障水平。不容置疑,各級政府成為這一任務(wù)的責(zé)任主體。第一,社會保障制度作為一個(gè)整體,其實(shí)質(zhì)是一種制度型的公共產(chǎn)品;具體到各個(gè)保障項(xiàng)目,雖然大都具有排他性和競爭性,但是卻都是具有很大外部效應(yīng)的“優(yōu)效品”,其社會效用和個(gè)人效用都大于個(gè)人認(rèn)為的且愿意購買的效用,是介于公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。社會保障制度的“公共品”性質(zhì)決定了政府的主體責(zé)任。第二,在我國農(nóng)村現(xiàn)有的社會經(jīng)濟(jì)條件下,一方面,剛剛脫胎于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的農(nóng)民,其社會保障需求雖然迫切,但同時(shí)也存在著十分嚴(yán)重的“逆向選擇”行為,社會保障制度(尤其是社會保險(xiǎn)項(xiàng)目)需要政府憑借其權(quán)威性和強(qiáng)制力才能有效推進(jìn)和持續(xù)發(fā)展;另一方面,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的薄弱、農(nóng)民收入水平的低下,使得城鄉(xiāng)社會保障的籌資環(huán)境差別很大,農(nóng)村社會保障的可持續(xù)發(fā)展缺乏財(cái)力支撐,需要政府承擔(dān)起更多的財(cái)政責(zé)任。

三、角色分析:政府責(zé)任的合理定位

在我國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中,政府是最為主要的責(zé)任主體,但不是唯一的責(zé)任主體,政府全面包辦并不是社會保障建設(shè)的最佳模式,政府、市場、社會應(yīng)該合理分工、各司其職,形成“三位一體”良性互動的社保模式。在這種“三位一體”的模式中,政府行為對于農(nóng)村社會保障制度建設(shè)和運(yùn)行的介入范圍和介入深度,視社保制度的建制理念和客觀社會經(jīng)濟(jì)條件而不同。在我國目前條件下,政府應(yīng)重點(diǎn)擔(dān)負(fù)起以下職責(zé):

(一)制度供給責(zé)任。設(shè)計(jì)和確立符合國情的社會保障制度模式,并通過立法強(qiáng)制性地供給和實(shí)施制度,是政府在農(nóng)村社會保障制度建設(shè)最基本的職責(zé)。從我國國情出發(fā),政府創(chuàng)設(shè)和供給農(nóng)村社會保障制度,應(yīng)該遵循以下原則:

首先,要確立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、制度一體、公平共享的基本原則。社會保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,是指通過制度變革和政策調(diào)整,打破城鄉(xiāng)社會保障相互分割的壁壘,在社會保障制度設(shè)計(jì)上把城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個(gè)整體來統(tǒng)籌謀劃、綜合研究,消除制度性和體制性障礙,逐步縮小直至消滅城鄉(xiāng)社會保障之間的基本差別,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策上的平等、體系上的互補(bǔ)、國民待遇上的一致。需要特別強(qiáng)調(diào)的是,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障不是城鄉(xiāng)社會保障制度的完全統(tǒng)一,并非意味著所有城鄉(xiāng)居民享受一模一樣的社會保障待遇。國際經(jīng)驗(yàn)證明,農(nóng)業(yè)與工商業(yè)、服務(wù)業(yè)的職業(yè)差異即便在未來依然在一定程度上存在,與此相適應(yīng),社會保障體系也不可能完全一致。盡管目前許多發(fā)達(dá)國家的農(nóng)民所享受的社會保障待遇與其它從業(yè)者已無實(shí)質(zhì)不同,但制度形式的差別依然存在。從我國實(shí)際國情看,城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鄉(xiāng)居民生活指數(shù)等存在著短期內(nèi)無法消除的巨大差距,進(jìn)而導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民對社會保障的需求特點(diǎn)、承受能力(如,社會保險(xiǎn)的參保門檻、繳費(fèi)能力)存在著差異。因此,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障應(yīng)是“統(tǒng)一性”與“差別性”的有機(jī)結(jié)合,即“制度一體化,方式、標(biāo)準(zhǔn)有差別”。城鄉(xiāng)居民在獲取社會保障的權(quán)利上是一致的,城鄉(xiāng)保障制度和政策的原則是統(tǒng)一的、一脈相承的,保障水平是相對合理的;同時(shí),根據(jù)城鄉(xiāng)居民不同的職業(yè)特點(diǎn)、保障需求和承受能力,設(shè)計(jì)出不同的保障形式和待遇水平。

其次,在加快彌補(bǔ)制度缺失的同時(shí),要防止制度“碎片化”。在我國社會保障制度的建設(shè)過程中,一方面受制于城鄉(xiāng)社會保障制度發(fā)展的歷史路徑依賴,另一方面,由于各項(xiàng)制度建立的時(shí)間跨度很大,且大多數(shù)制度是在社會某一群體的社會保障需求與供給之間的矛盾激化的狀態(tài)下逐一出臺的,往往是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳,制度設(shè)計(jì)的系統(tǒng)性、統(tǒng)籌性不強(qiáng),“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重。如,社會養(yǎng)老保險(xiǎn)按單位性質(zhì)、不同群體分別實(shí)行不同制度,有機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn),不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相對獨(dú)立,不易銜接,待遇差別較大。社會保障制度“碎片化”,不僅不利于社會權(quán)利的平等和基本保障水平的均等化,而且嚴(yán)重妨礙社會流動和社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,因此,在農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中,一是防止新的制度碎片產(chǎn)生,不能出現(xiàn)一個(gè)新的現(xiàn)象就搞一個(gè)新的制度,要按照“大一統(tǒng)”原則設(shè)計(jì)普惠的保障制度;二是加強(qiáng)城鄉(xiāng)之間以及農(nóng)村各項(xiàng)社會保障制度的整合和銜接。在制度設(shè)計(jì)時(shí),就必須考慮制度結(jié)構(gòu)的銜接、保障關(guān)系的接轉(zhuǎn)換算、保障資源的轉(zhuǎn)移等問題。

第三,加快農(nóng)村社會保障制度的立法進(jìn)程。建立社會保障法律體系是政府在社會保障中最重要的職能,也是政府以程序化、法制化和科學(xué)化的方式介入社會保障領(lǐng)域,為社會保障提供良好的制度環(huán)境,避免政府行為對市場本身正常的運(yùn)行機(jī)制損害得以實(shí)現(xiàn)的前提保證。西方發(fā)達(dá)國家在建立完善農(nóng)村社會保障制度的過程中,普遍都遵循了先立法、后實(shí)施的原則,使農(nóng)村社會保障制度對政府、管理機(jī)構(gòu)和農(nóng)民都具有法律約束力,從而避免了人為的主觀隨意性。反觀我國,農(nóng)村各項(xiàng)社會保障制度的試點(diǎn)及實(shí)施,主要通過政府下達(dá)各種政策文件、方案辦法予以推行,缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)。因此,各級政府除在自己的職權(quán)范圍內(nèi)繼續(xù)完善有關(guān)農(nóng)村社會保障法令法規(guī)的制定、發(fā)布和實(shí)施體制外,應(yīng)積極推動立法機(jī)關(guān)加快農(nóng)村社會保障制度的立法進(jìn)程,就農(nóng)村社會保障應(yīng)遵循的原則、農(nóng)村社會保障的主要內(nèi)容和形式、管理體制、資金來源與發(fā)放、保障項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)、社會保障的監(jiān)督、法律責(zé)任等方面做出明確規(guī)定。

(二)公共財(cái)政支撐責(zé)任。資金是社會保障制度建立和可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。從我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)條件和農(nóng)村社會保障建設(shè)的現(xiàn)實(shí)狀況出發(fā),與城鎮(zhèn)相比,政府在農(nóng)村社會保障建設(shè)中必須承擔(dān)更多的資金供給責(zé)任,成為最主要的資金支撐力量。

依據(jù)保障項(xiàng)目的不同,社會保障資金主要來源于個(gè)人、用人單位、政府,或是三者的共同出資。但是,從我國農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)狀況看,一是農(nóng)民個(gè)人收入不高,無法靠個(gè)人繳費(fèi)來籌集大量的社保資金,如,2008年,南京農(nóng)村居民人均純收入只有8951.23元,僅為城市居民收入的1/3;二是集體經(jīng)濟(jì)的薄弱,難以為農(nóng)村社會保障提供資金支持。如,2005年在南京涉農(nóng)社區(qū)和村中,村級經(jīng)濟(jì)可支配收入在50萬元以下的占56.9%。因此,與城鎮(zhèn)社會保障中個(gè)人與用人單位承擔(dān)較大的資金責(zé)任不同,農(nóng)村社會保障建設(shè)和運(yùn)行中,政府的財(cái)政資金支持應(yīng)成為主要的支撐力量。為此,必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障財(cái)政資金供給機(jī)制,通過城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)支持農(nóng)村社會保障的建設(shè)和運(yùn)行。這也是世界各國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的共同經(jīng)驗(yàn)。如,德國從1971～2001年的30年間,政府對農(nóng)業(yè)人口社會保障財(cái)政補(bǔ)貼增長了5.5倍。日本建立的農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度,國庫承擔(dān)養(yǎng)老金開支的1/3,并對低收入者免除其繳費(fèi)義務(wù)。發(fā)展中國家印度在1988年也由國家為農(nóng)村低收入者提供無償人壽保險(xiǎn)。[4]

(三)制度實(shí)施與監(jiān)督管理責(zé)任。為保證農(nóng)村社會保障制度的規(guī)范化發(fā)展,必須強(qiáng)化政府的管理和監(jiān)督職責(zé)。

深化社會保障行政管理體制改革,完善農(nóng)村社會保障的管理體制。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度考慮,改革的方向并不是單獨(dú)建立一套獨(dú)立的、封閉的農(nóng)村社會保障管理體系,而是應(yīng)該整合現(xiàn)有的分散在勞動、民政、衛(wèi)生、計(jì)劃生育等部門的城鄉(xiāng)社會保障管理資源,特別是改變農(nóng)村社會保障多頭管理的局面,統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會保障的管理和經(jīng)辦機(jī)構(gòu),從而理順管理體制,從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策的制定、統(tǒng)一管理,保證政令暢通、節(jié)約行政管理資源成本,避免因政出多門導(dǎo)致的矛盾和相互扯皮、推諉現(xiàn)象;同時(shí),加強(qiáng)基層管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)。要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動和社會保障事務(wù)所,統(tǒng)一歸口管理勞動就業(yè)、社會保險(xiǎn)、最低生活保障、救災(zāi)救濟(jì)、優(yōu)撫安置、扶貧救助及計(jì)劃生育對象的養(yǎng)老保障等工作,一個(gè)窗口對農(nóng)民服務(wù),一個(gè)機(jī)構(gòu)分別對上面多個(gè)部門負(fù)責(zé)。

加強(qiáng)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè),整合城鄉(xiāng)社會保障服務(wù)資源。一是社區(qū)社會保障服務(wù)平臺建設(shè),逐步將社會保險(xiǎn)參保、繳費(fèi)、待遇支付、各項(xiàng)社會救助政策的落實(shí)及咨詢服務(wù)等基礎(chǔ)工作轉(zhuǎn)移到基層服務(wù)平臺;二是社會保障信息服務(wù)平臺建設(shè)。建成覆蓋市、區(qū)縣、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、社區(qū)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),為保障對象提供全程化信息服務(wù),實(shí)現(xiàn)就業(yè)與社會保障、社會救助之間的信息互通共享;三是加強(qiáng)監(jiān)督檢查和權(quán)益保障平臺建設(shè)。建立勞動保障信息數(shù)據(jù)庫和勞動用工電子檔案,加強(qiáng)勞動保障監(jiān)察,督促用人單位參加社會保險(xiǎn),保障參保人的合法權(quán)益。

建立農(nóng)村社會保障監(jiān)督機(jī)制。一是行政監(jiān)督。由政府職能部門代表國家監(jiān)督農(nóng)村社保資金的收繳、支出、投資等,接受重大違法案件的投訴和處理。二是審計(jì)監(jiān)督。依法由國家審計(jì)機(jī)關(guān)定期對社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì),并向社會公布審計(jì)結(jié)果,杜絕和減少違紀(jì)行為的發(fā)生。三是社會監(jiān)督。充分利用農(nóng)民、農(nóng)村集體、社會團(tuán)體、新聞媒體等對農(nóng)村社會保障工作實(shí)行全面監(jiān)督。

四、地方與中央:政府責(zé)任的配置

在農(nóng)村社會保障體系建設(shè)中,政府需要承擔(dān)制度設(shè)計(jì)和供給、財(cái)政支撐、管理監(jiān)督和實(shí)施等責(zé)任。不同政府層級,特別是中央政府和地方政府所應(yīng)承擔(dān)的各自責(zé)任是不同的,必須在明確政府責(zé)任的前提下,從財(cái)權(quán)和事權(quán)兩個(gè)角度進(jìn)行政府層級間的分工?；谡g公共服務(wù)職責(zé)分工的一般原則,僅就受益原則出發(fā),社會保障的受眾人群主要以本地區(qū)公眾為主,這就需要地方政府作為主要職能承擔(dān)者;但是考慮到溢出原則、公共服務(wù)均等化以及公民社會權(quán)利的落實(shí)需要,中央政府需要作為主要的參與和統(tǒng)籌者介入社會保障體系。

(一)明確劃分中央與地方政府在農(nóng)村社會保障中的職責(zé)范圍

按照統(tǒng)一立法與分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的原則,明確劃分中央與地方政府在社會保障制度設(shè)計(jì)和政策制定、實(shí)施過程中的職責(zé)范圍,并以國家立法的形式對中央和地方政府的職責(zé)范圍進(jìn)行明確界定。中央應(yīng)利用其人力資源優(yōu)勢、信息優(yōu)勢和統(tǒng)籌能力優(yōu)勢等多承擔(dān)一些宏觀方面的責(zé)任。地方政府應(yīng)主要承擔(dān)社會保障具體執(zhí)行和實(shí)施等微觀的責(zé)任。具體來說,就是中央政府負(fù)責(zé)農(nóng)村社會保障基本原則、制度框架和運(yùn)行規(guī)則等制度設(shè)計(jì)職能,推動社會保障立法進(jìn)程。目前,要及時(shí)總結(jié)各地區(qū)農(nóng)村社會保障試點(diǎn)中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),加快推出全國統(tǒng)一的農(nóng)村社會保障各項(xiàng)目的制度框架和模式,防止出現(xiàn)各地區(qū)的制度“碎片化”;地方政府應(yīng)在全國性的社會保障法規(guī)指導(dǎo)下,制定適應(yīng)本地區(qū)實(shí)際情況的規(guī)定,負(fù)責(zé)社會保障日常行政管理、社保基金統(tǒng)一征繳、發(fā)放養(yǎng)老金、基金的管理監(jiān)督等工作。

(二)合理調(diào)整農(nóng)村社會保障中央與地方政府財(cái)政投入責(zé)任配置

目前我國在社會保障、教育、醫(yī)療等民生問題的財(cái)政投入方面存在著嚴(yán)重的各層級政府間的責(zé)任分配不均衡。中央政府投入過少,而地方財(cái)政(特別是基層財(cái)政)財(cái)政責(zé)任過重。2006年全國財(cái)政收入中,中央財(cái)政占54.8%,地方財(cái)政占45.2%;全國財(cái)政就業(yè)和社會保障支出4337.65億元,其中,中央財(cái)政支出2010.02億元,占46%;全國財(cái)政教育支出4752.7億元,其中,中央財(cái)政支出536億元,占11%;全國財(cái)政醫(yī)療衛(wèi)生支出1311.58億元,其中,中央財(cái)政支出138億元,占10.5%。[5]改善民生是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的基礎(chǔ),是政府執(zhí)政的基本職責(zé),因此,近年來中央政府不斷推出社會保障、教育、醫(yī)療、住房等各項(xiàng)改善民生的制度建設(shè),但是,大多數(shù)都由地方財(cái)政(特別是基層財(cái)政)買單。其結(jié)果,一方面導(dǎo)致地方財(cái)政入不敷出,許多基層財(cái)政因此成為了“吃飯財(cái)政”甚至“討飯財(cái)政”,影響了地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展;另一方面,由于各地區(qū)財(cái)政支持能力的巨大差異,造成各地區(qū)社會保障發(fā)展進(jìn)程和水平的巨大差距,加劇了地區(qū)間社會保障的不均等。對于需要政府承擔(dān)主要資金支撐責(zé)任的農(nóng)村社會保障建設(shè)來說,如果繼續(xù)延續(xù)目前各層級政府間的財(cái)政責(zé)任配置,其問題會更為突出,所以,必須合理調(diào)整農(nóng)村社會保障中央與地方政府財(cái)政投入責(zé)任配置。

首先,按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則,在科學(xué)合理劃分各級政府的農(nóng)村社會保障事權(quán)的基礎(chǔ)上,明確各級政府的財(cái)政支出責(zé)任,要在中央、省、市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府間合理分擔(dān)責(zé)任,改變目前基層政府壓力過大的狀況;其次,要加大中央財(cái)政對農(nóng)村社會保障的投入,從項(xiàng)目看,要重點(diǎn)從全國統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度加大對溢出效應(yīng)、再分配效應(yīng)突出的農(nóng)村養(yǎng)老保障的投入,從地區(qū)看,重點(diǎn)要加大對中西部等困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付;再次,要建立財(cái)政投入的保障機(jī)制,避免各級財(cái)政投入的隨意性,確保財(cái)政資金足額及時(shí)投入。

[1]巴巴利特.公民資格[M].臺灣:桂冠圖書公司,1991.9.

[2]鐘洪亮.回應(yīng)性治理視角的城鄉(xiāng)社會保障[J].重慶社會科學(xué),2008,(3).

[3]陳志龍.城鄉(xiāng)社會保障均等化的政策選擇——以政府公共政策價(jià)值理念為視角[J].中共青島市委黨校學(xué)報(bào),2009,(5).

[4]陳萌.越位與缺位:農(nóng)村社會保障制度中的政府責(zé)任[J].重慶交通大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版),2009,(4).

[5]汪敏.農(nóng)村社會保障中政府責(zé)任的反思[J].湖北社會科學(xué),2009,(1).

(責(zé)任編輯:筱 文)

F323.89

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1672-1071(2010)02-0100-05

2010-01-05

金 雁(1962-),女,浙江嵊州人,中共南京市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副教授。