曹龍虎

(南京大學(xué)政府管理學(xué)院 江蘇 南京 210093)

中國流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策變遷的政治學(xué)分析*

曹龍虎

(南京大學(xué)政府管理學(xué)院 江蘇 南京 210093)

本文以轉(zhuǎn)型時(shí)期中國的流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策為研究對(duì)象,具體考察了流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策變遷的政策內(nèi)容、動(dòng)力機(jī)制和過程。筆者認(rèn)為流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策的制度變遷過程反映了轉(zhuǎn)型時(shí)期中國特定時(shí)空背景下制度變遷的機(jī)理:落實(shí)憲法賦予的公民的同等權(quán)利和創(chuàng)新既往的管理模式是流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策變遷的主要內(nèi)容;市場(chǎng)化改革帶來的對(duì)現(xiàn)存治理體系和制度安排的挑戰(zhàn)是促進(jìn)制度變遷的主要原動(dòng)力;制度創(chuàng)新的主體力量是政府,其過程表現(xiàn)為體制內(nèi)的上下互動(dòng)。由于制度供給主體的功能局限性導(dǎo)致我國的制度文本和制度實(shí)施效果之間存在巨大的落差,只有突破制度變遷與創(chuàng)新過程中的單一動(dòng)力作用,建立公民、社會(huì)、國家之間的持續(xù)互動(dòng)機(jī)制,才能實(shí)現(xiàn)制度的有效供給和均衡。

轉(zhuǎn)型時(shí)期中國;流動(dòng)人口;計(jì)劃生育;制度變遷

一、問題的提出

國家的轉(zhuǎn)型和社會(huì)的成長(zhǎng)是中國制度創(chuàng)新與變遷的基本場(chǎng)景,研究處于此種生態(tài)中的制度變遷的機(jī)理是透視中國政治發(fā)展的一個(gè)有力視角。新中國成立后,為了迎合革命后中國在社會(huì)資源總量不足的情況下實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略需要,政府實(shí)行了高度統(tǒng)合的制度形式,以期通過對(duì)資源的強(qiáng)制提取和重點(diǎn)投放,確立現(xiàn)代化的政治體系和經(jīng)濟(jì)體系。[1]在此種背景之下,中國的農(nóng)村社會(huì)和城市社會(huì)都經(jīng)歷了一個(gè)重新改造和被納入國家體系的過程。在農(nóng)村,經(jīng)過土地改革、農(nóng)業(yè)合作化、人民公社等一系列社會(huì)改造運(yùn)動(dòng)之后,國家力量成功實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村社會(huì)的滲透和對(duì)農(nóng)村新政治秩序的構(gòu)建。在城市,經(jīng)過資本主義工商業(yè)改造和公有制形式的確立,單位成為了城市社會(huì)中的基本單元,實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)的有效組織和整合。依托于人民公社、城市單位這兩個(gè)強(qiáng)有力的組織系統(tǒng),國家實(shí)現(xiàn)了資源的高度壟斷和集中,中國開始步入了全能主義的國家形態(tài),作為連接個(gè)人與國家的社會(huì)從整體上不復(fù)存在,作為國家政權(quán)在基層延伸的人民公社和單位體制成為個(gè)人與國家關(guān)系的制度連接點(diǎn)。集權(quán)政治框架下的封閉的治理格局塑造了“城鄉(xiāng)分治、一國兩策”的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》,第一次以法律的形式將新中國成立以來的日漸形成的城鄉(xiāng)有別的戶口登記與遷移制度固定下來。這一條例與以前及以后頒布的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、政策結(jié)合在一起,共同構(gòu)建了中國特色的戶籍制度體系。改革開放之后,原有的戶籍身份體系出現(xiàn)松動(dòng),在城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)了基于擇業(yè)、流動(dòng)、遷徙和居住自主化特征的人口流動(dòng)現(xiàn)象,并且隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)和公民社會(huì)的發(fā)育,人口流動(dòng)呈現(xiàn)出規(guī)模的擴(kuò)大化和機(jī)制的常態(tài)化趨勢(shì)。以戶籍制度為依托的封閉的二元治理體系越來越不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要,對(duì)流動(dòng)人口的控制和管理稱為國家治理的一個(gè)空白地帶。作為我們國家基本國策的計(jì)劃生育政策是一項(xiàng)“剛性的制度措施”,很多省份將計(jì)劃生育工作作為政府部分考核的重點(diǎn),實(shí)行“計(jì)劃生育工作一票否決”的干部考核機(jī)制,計(jì)劃生育的實(shí)施情況與地方官員的職務(wù)升遷、福利體系直接掛鉤,是地方公務(wù)員績(jī)效考核的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。由于其強(qiáng)制性特征,選擇國家無法實(shí)施有效控制的人口流動(dòng)方式來逃避計(jì)劃生育成為很多人逃避計(jì)生的一個(gè)重要選擇,而加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作的管理成為衡量一個(gè)國家治理能力的重要標(biāo)志。所以圍繞著流動(dòng)人口計(jì)劃生育的相關(guān)政策的制度創(chuàng)新不僅有利于我們窺探現(xiàn)代國家治理術(shù)的發(fā)展,還有利于我們辨識(shí)中國政治發(fā)展的邏輯和機(jī)理。

當(dāng)前關(guān)于流動(dòng)人口的計(jì)劃生育問題的研究主要集中在社會(huì)學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)等等領(lǐng)域。在社會(huì)學(xué)界,關(guān)于流動(dòng)人口問題的研究一直是其研究的熱點(diǎn),即使是范圍相對(duì)狹窄的流動(dòng)人口計(jì)劃生育問題的研究成果也是多如牛毛。在經(jīng)過大量實(shí)地調(diào)研、問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上,一些學(xué)者考察了人口流動(dòng)計(jì)劃生育工作產(chǎn)生的影響(黃晨熹,1998),還有很多學(xué)者對(duì)流動(dòng)人口計(jì)劃生育的狀況、運(yùn)行機(jī)制等作了詳細(xì)的描述,對(duì)流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理模式的創(chuàng)新作出了很多有益的探索(江立華,2004;鄧躍東,2005;石人炳, 2006;蘇建民,2009);法學(xué)界更多的從公民權(quán)利保障的角度談流動(dòng)人口的計(jì)劃生育管理問題(王建芹, 2007,周林剛,2008),提出要建立基于國民資格基礎(chǔ)上的權(quán)利平等的計(jì)劃生育管理模式;管理學(xué)界對(duì)人口的計(jì)劃生育管理模式也提出了很多創(chuàng)新意見,認(rèn)為應(yīng)該建立社區(qū)自治的管理模式(桂世勛,1992;周長(zhǎng)洪,2005;王承寬,2006)。相比較而言,政治學(xué)對(duì)此的研究相對(duì)非常薄弱。本文將在綜合國內(nèi)外各種理論的基礎(chǔ)上對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期中國的流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策變遷的機(jī)理展開研究。本文以為流動(dòng)人口的計(jì)劃生育問題作為轉(zhuǎn)型時(shí)期中國特定時(shí)空背景下出現(xiàn)的問題,它的治理政策的變遷一方面是市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)變遷的結(jié)果,另一方面又受當(dāng)前國家模式和政治構(gòu)架的規(guī)制。由于中國處于轉(zhuǎn)型這個(gè)特定的時(shí)空?qǐng)鲇?其復(fù)雜性使得我們很難對(duì)當(dāng)前中國制度變遷的機(jī)理作全面的透視,但筆者還是希望在綜合各種理論的基礎(chǔ)上,通過對(duì)有限資料的研究來厘清流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策變遷的邏輯。下面本文將從流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策的政策內(nèi)容、動(dòng)力機(jī)制和過程來展開本文的論述。

二、權(quán)利回歸和模式轉(zhuǎn)變:流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策變遷的內(nèi)容分析

戶籍制度本指戶籍管理制度,是政府職能部門對(duì)所轄居民的基本狀況進(jìn)行登記(包括常住人口登記、暫住人口登記、出生登記、死亡登記、遷移登記、變更更正登記等等)并進(jìn)行相關(guān)管理的一項(xiàng)國家行政管理制度,其目的在于維護(hù)社會(huì)治安和提供人口統(tǒng)計(jì)資料。但是為了在資源總量不足這一狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化,革命后的中國采用了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略措施,大量的資金和基礎(chǔ)設(shè)施被投入到城市發(fā)展中,農(nóng)村發(fā)展嚴(yán)重受到阻礙,戶籍制度也超越了其原本的職能定位,日益成為糧油供應(yīng)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、義務(wù)教育等公共福利體制的載體性制度。改革開放之后,由于流動(dòng)人口規(guī)模的擴(kuò)大化和機(jī)制的常規(guī)化,這種差異在一定程度上被彌補(bǔ),但是由于戶籍制度并未廢除,這種以戶籍制度為載體的公共福利制度和行政管理體系依然存在并得以延續(xù)。作為行政管理體系一個(gè)環(huán)節(jié)的計(jì)劃生育管理體系也深受這種管理模式的影響,形成了城鄉(xiāng)有別的計(jì)劃生育管理制度及其配套體系。在農(nóng)村,我們國家實(shí)行的是依托村民委員會(huì)體制的計(jì)劃生育管理模式;在城市,自20世紀(jì)70年代實(shí)行計(jì)劃生育政策以來,城市計(jì)劃生育管理采取的是“部門管理”和“戶籍管理”為特征的模式,其具體的管理措施主要是對(duì)單位職工采取部門管理,通過行政考核等手段把單位職工落實(shí)計(jì)劃生育納入各部門的工作責(zé)任之中,讓各部門管理其下屬單位,以達(dá)到保證育齡職工落實(shí)計(jì)劃生育的目的。除此之外,對(duì)單位體系之外的人,計(jì)劃生育行政管理部門實(shí)行自上而下——市、區(qū)、街道,直至居委會(huì)(把居委會(huì)作為街道下屬結(jié)構(gòu)),對(duì)轄區(qū)內(nèi)無固定單位的居民進(jìn)行縱向“一竿子插到底”式的行政管理。[2]隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和流動(dòng)人口規(guī)模的擴(kuò)大,依托于戶籍制度的計(jì)劃生育管理模式越來越不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。當(dāng)前我國流動(dòng)人口與計(jì)劃生育政策的變遷也主要圍繞流動(dòng)人口計(jì)劃生育的管理模式及其配套的福利措施這兩個(gè)方面展開:

一方面實(shí)行權(quán)利回歸措施,改革戶籍制度、逐步剝離戶籍制度所帶有的各種福利措施、賦予流動(dòng)人口平等公民權(quán)等權(quán)利回歸措施。1999年國家計(jì)生委頒布的《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作管理辦法》的第九條規(guī)定:“流動(dòng)人口現(xiàn)居住地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府或者街道辦事處應(yīng)當(dāng)向其中的已婚育齡流動(dòng)人口進(jìn)行人口與計(jì)劃生育宣傳,并組織有關(guān)單位向育齡夫妻提供避孕節(jié)育措施服務(wù)?！?004年頒布、實(shí)施的《流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理模式與服務(wù)工作若干規(guī)定》更是明確指出“現(xiàn)居住地應(yīng)將流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作納入本地區(qū)經(jīng)常性管理和服務(wù)范圍,實(shí)行與戶籍人口同宣傳、同服務(wù)、同管理”。這些具體的措施中間已經(jīng)涉及到改革現(xiàn)行的以戶籍制度為載體的公共福利制度體系等內(nèi)容。逐步剝離以戶籍制度為載體的各種福利,使戶籍管理功能回歸本位,使各種福利制度與普遍的公民身份相聯(lián)系。雖然由于制度實(shí)踐過程中的瑕疵,但是改革戶籍制度、給予流動(dòng)人口平等的公民權(quán)利已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)的潮流。

二是創(chuàng)新流動(dòng)人口的管理模式,改變傳統(tǒng)的“兩地共同管理”模式,實(shí)行以“現(xiàn)居住地管理為主”和部門合作的屬地化管理模式。1991年12月26日經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),由國家計(jì)生委發(fā)布的《流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理辦法》對(duì)流動(dòng)人口的管理原則強(qiáng)調(diào)了現(xiàn)居住地和常住戶籍所在地“共同管理”,沒有規(guī)定哪一方應(yīng)該負(fù)主要責(zé)任,而且也沒有規(guī)定各部門之間的責(zé)任、協(xié)作、分工等,造成了配合不好,甚至互相推諉的現(xiàn)象的發(fā)生。新的《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作管理辦法》及其后續(xù)的相關(guān)文件明確了各部門、各單位的責(zé)任,確立了“以現(xiàn)居住地管理”為主的管理模式和部門協(xié)作機(jī)制。1999年頒布的《流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理辦法》的第六條規(guī)定:“流動(dòng)人口的計(jì)劃生育工作由其戶籍所在地和現(xiàn)居住地的地方人民政府共同管理,以現(xiàn)居住地管理為主?！辈⑶颐鞔_了流出地政府和人口計(jì)生部門的主要工作職責(zé)有“為流出人口辦理流動(dòng)人口婚育證明”;“對(duì)流動(dòng)人口開展計(jì)劃生育宣傳教育”;“指導(dǎo)流動(dòng)人口已婚育齡婦女知情選擇安全、有效、適宜的避孕節(jié)育措施,適時(shí)提供隨訪服務(wù)”;“與流出人口已婚育齡婦女簽訂計(jì)劃生育合同”;“做好流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理服務(wù)的信息溝通和反饋工作”等?！读鲃?dòng)人口計(jì)劃生育工作管理辦法》第五條規(guī)定:“縣級(jí)以上人民政府公安、工商管理部門、勞動(dòng)就業(yè)、衛(wèi)生、房產(chǎn)管理等行政部門應(yīng)當(dāng)配合同級(jí)計(jì)劃生育行政管理部門,在各自的責(zé)任范圍內(nèi)做好流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理和服務(wù)工作”。2004年開始實(shí)施的《流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理和服務(wù)工作若干規(guī)定》更是進(jìn)一步明確了各級(jí)流動(dòng)人口和計(jì)劃生育部門要“會(huì)同公安、民政、勞動(dòng)與社會(huì)保障、建設(shè)、衛(wèi)生、等有關(guān)部門”,“對(duì)流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作實(shí)行綜合決策、綜合治理、共同做好管理和服務(wù)工作”,建立“流動(dòng)人口計(jì)劃生育綜合管理服務(wù)機(jī)制”。

三、流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策變遷的動(dòng)力機(jī)制分析

公共選擇學(xué)派認(rèn)為,政府也是一個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”的單位。因?yàn)檎怯烧械恼渭遗c公務(wù)人員組成的,這些人都是經(jīng)濟(jì)人,他們都有自己的私欲,都追求個(gè)人的利益。由這些人所組成的政府當(dāng)然也有自己的特殊偏好。一般認(rèn)為,政府通過制度創(chuàng)新提供制度安排所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)有兩個(gè)方面:一是經(jīng)濟(jì)方面的目標(biāo),即實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入最大化。政府力圖提高資源配置效率,加速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),從而使財(cái)政收入最大化,政府將為每一個(gè)利益集團(tuán)設(shè)計(jì)不同的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。由于存在所謂的競(jìng)爭(zhēng)約束和交換過程中的費(fèi)用約束,在使財(cái)政收入最大化與降低交換中的費(fèi)用,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有效率體制之間存在持久的沖突。二是政治方面的目標(biāo),即實(shí)現(xiàn)政治支持最大化。我國流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策的制度變遷,在某種程度上也可以用上述理論來解釋。由于城市流動(dòng)人口規(guī)模的日益擴(kuò)大,在東莞等市區(qū)甚至已經(jīng)超過居住地的人口規(guī)模,流動(dòng)人口管理的成本越來越高。同時(shí),由于流動(dòng)人口的管理無法納入國家治理體系的網(wǎng)絡(luò)之中,流動(dòng)人口的權(quán)益無法得到保障,國家試圖通過新的制度安排保障流動(dòng)人口的合法權(quán)益,贏得民眾廣泛的政治支持。具體而言,我國流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策變遷的動(dòng)力機(jī)制可以從三個(gè)維度來厘清:從宏觀層面分析,流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策的變遷是我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果,是國家為適應(yīng)市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要主動(dòng)作出的制度調(diào)整;從中觀層面分析,流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策的變遷反映了當(dāng)前的行政調(diào)控機(jī)制無法實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效治理,是國家治理機(jī)制應(yīng)對(duì)社會(huì)變化的適時(shí)調(diào)整;從微觀層面分析,流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策的變遷反映了國家破除了舊有的利益壁壘,維護(hù)民眾公民權(quán)利、實(shí)現(xiàn)利益均衡、重塑合法性基礎(chǔ)的實(shí)踐。

(一)流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策的變遷是我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果,是國家為適應(yīng)市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要主動(dòng)作出的制度調(diào)整。在轉(zhuǎn)型時(shí)期中國,市場(chǎng)調(diào)節(jié)下的利益多元化,使人口的擇業(yè)、流動(dòng)、遷移和居住呈現(xiàn)社會(huì)化、自主化的特征,人戶關(guān)系逐漸剝離,人口流動(dòng)逐漸成為一種社會(huì)常態(tài)。改革開放以來,我國的流動(dòng)人口規(guī)模呈不斷上升的趨勢(shì)。根據(jù)國家人口計(jì)生委的統(tǒng)計(jì),我國的流動(dòng)人口數(shù)量從1993年的7000萬增加到2003年的1.4億,10年內(nèi)翻了一番,流動(dòng)人口超過了全國人口總數(shù)的10%,約占農(nóng)村勞動(dòng)力的30%,其中15歲到35歲人口占全部流動(dòng)人口的70%以上。[3]根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的2005年全國1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)推算,流動(dòng)人口為14735萬人,其中,跨省流動(dòng)人口4779萬人。與第五次全國人口普查相比,流動(dòng)人口增加296萬人,跨省流動(dòng)人口增加537萬人。[4]隨著流動(dòng)人口規(guī)模的日益龐大,流動(dòng)人口的計(jì)劃生育管理工作的壓力也不斷加大,為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的需求,國家需要適時(shí)對(duì)流動(dòng)人口的計(jì)劃生育政策作出調(diào)整,對(duì)流動(dòng)人口的計(jì)生工作作出新的制度安排。

(二)流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策的變遷反映了當(dāng)前的行政調(diào)控機(jī)制無法實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效治理,是國家治理機(jī)制應(yīng)對(duì)社會(huì)變化的適時(shí)調(diào)整?，F(xiàn)代國家的構(gòu)建和治理理論告訴我們,現(xiàn)代國家建立的過程就是國家權(quán)力不斷向社會(huì)滲透的過程,對(duì)社會(huì)的組織化 、網(wǎng)絡(luò)化管理不僅是現(xiàn)代國家構(gòu)建的基礎(chǔ),也是國家有效治理的前提條件。有調(diào)查表明,流動(dòng)人口的計(jì)劃生育率比戶籍人口要低10%左右。而且,流動(dòng)人口的違法生育所占的比例也是非常高的。根據(jù)國家人口計(jì)生委2005年對(duì)江蘇、廣州等6省市的調(diào)查,農(nóng)民工計(jì)劃外生育約占各地違法生育總量的50%—80%,其中深圳、廣州、東莞三市,農(nóng)民工違法生育分別占各市違法生育的95%、87%、61.6%。[5]由此可見,當(dāng)前的行政調(diào)控機(jī)制已經(jīng)無法實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效治理。1999年國家計(jì)生委頒布的《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作管理辦法》和2004年開始實(shí)施的《流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理和服務(wù)工作若干規(guī)定》都明確了“流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作,實(shí)行現(xiàn)居住地和戶籍所在地人民政府共同管理,以現(xiàn)居地管理為主的原則”,并規(guī)定了流出地和流入地地方政府和計(jì)生部門的職責(zé),其中流出地政府和計(jì)生部門有“為流出人口辦理流動(dòng)人口婚育證明”、“做好流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理服務(wù)的信息溝通和反饋工作”等;流入地政府和計(jì)生部門有“負(fù)責(zé)對(duì)流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作的日常管理,并將流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作納入當(dāng)?shù)赜?jì)劃生育管理”等職責(zé)。但是在實(shí)際工作中,流動(dòng)人口的計(jì)劃生育網(wǎng)絡(luò)管理一直沒有建立起來。根據(jù)國家人口計(jì)生委2006年組織開展的第六次全國人口和計(jì)劃生育抽樣調(diào)查資料和國家統(tǒng)計(jì)局2005年全國1%人口變動(dòng)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù),各省上報(bào)的跨省流入18—49歲人口數(shù)量為4849.9萬人,而各省上報(bào)的跨省流出人口總數(shù)為5429.6萬人,跨省流出人口比跨省流入的數(shù)量多580萬人,據(jù)此我們可以推算,至少有580萬人沒有納入流動(dòng)人口“屬地化”管理范疇。而其中各省上報(bào)的流入人口中已婚育齡婦女為1225萬人,但是上報(bào)的流出人口中已婚育齡婦女總數(shù)為1743.2萬人,中間存在518.2萬的漏統(tǒng),所以我們可以說“盲區(qū)”中的人口以已婚育齡婦女為主,其比例高達(dá)89%。[6]

(三)流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策的變遷反映了國家破除了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的利益壁壘,維護(hù)民眾公民權(quán)利、實(shí)現(xiàn)公民資格基礎(chǔ)上的利益均衡。據(jù)廣東省統(tǒng)計(jì),2002年廣東省流動(dòng)人口孕產(chǎn)婦死亡率占全省孕產(chǎn)婦死亡總數(shù)的83%,是廣東省常住人口孕產(chǎn)婦死亡率的4倍多。流動(dòng)人口中新生兒破傷風(fēng)發(fā)生數(shù)占全省新生兒破傷風(fēng)發(fā)生總數(shù)的97.3%,是全國新生兒破傷風(fēng)發(fā)生率的23.3倍。[7]國家計(jì)生委農(nóng)民工計(jì)劃生育和生殖健康調(diào)研組的調(diào)查顯示,至少72%的計(jì)劃生育手術(shù)費(fèi)由農(nóng)民工自己負(fù)擔(dān),大約80%的農(nóng)民工從未獲得過免費(fèi)的避孕藥具。流動(dòng)人口的權(quán)利保障措施無法得到落實(shí)。所以國家計(jì)生委發(fā)布了《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作管理辦法》在第九條就規(guī)定:“流動(dòng)人口現(xiàn)居地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府或者街道辦事處應(yīng)組織有關(guān)單位向育齡夫妻提供避孕節(jié)育措施服務(wù)”,2004年頒布的《流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理和服務(wù)工作若干規(guī)定》更是要求,“現(xiàn)居住地應(yīng)將流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作納入本地區(qū)經(jīng)常性管理和服務(wù)范圍,實(shí)行與戶籍人口同宣傳、同服務(wù)、同管理”,以期打破舊有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的利益壁壘,將流動(dòng)人口和戶籍人口都納入國家社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)體系,賦予流動(dòng)人口和戶籍人口同等的公民權(quán)利,實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口基本權(quán)利的保護(hù)。

表1 各地上報(bào)的跨省流動(dòng)人口情況 單位:萬人、%

四、體制內(nèi)的上下互動(dòng):流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策變遷的過程分析

一般而言,制度創(chuàng)新主體不外乎三種:個(gè)人、個(gè)人之間自愿組成的合作團(tuán)體和政府機(jī)構(gòu)。新制度學(xué)派的代表人物戴維斯和諾思認(rèn)為,制度創(chuàng)新可以在上述三級(jí)水平上同時(shí)進(jìn)行。個(gè)人、個(gè)人之間自愿組成的社會(huì)團(tuán)體的創(chuàng)新在一個(gè)自下而上的社會(huì)變革原則下是可以大量存在的。但是在中國,由于集權(quán)政治框架的規(guī)制,制度變遷主要表現(xiàn)為體制內(nèi)利益的調(diào)整和均衡,提供制度安排、實(shí)施制度創(chuàng)新最主要的是政府。而在政府內(nèi)部,制度創(chuàng)新又表現(xiàn)為政府層級(jí)的差異,越是權(quán)力中心的最高層越可能成為制度創(chuàng)新的“第一行動(dòng)集團(tuán)”,而下一級(jí)的政府機(jī)構(gòu)則充當(dāng)“第二行動(dòng)集團(tuán)”,①高一級(jí)政府作為“第一行動(dòng)集團(tuán)”直接提供制度安排,或者為下級(jí)政府——“第二行動(dòng)集團(tuán)”的制度變遷設(shè)立整體性的邊界和方向?！暗诙袆?dòng)集團(tuán)”一方面執(zhí)行、維護(hù)“第一行動(dòng)集團(tuán)”的制度創(chuàng)新方案,另一方面在“第一行動(dòng)集團(tuán)”所規(guī)制的制度框架與邊界范圍內(nèi)繼續(xù)進(jìn)行制度創(chuàng)新并將其制度創(chuàng)新的有益成果反饋給“第一行動(dòng)集團(tuán)”以尋求其制度成果的法制化和規(guī)范化。流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策的制度變遷遵循政府內(nèi)部上下互動(dòng)的邏輯,它的主要路徑選擇為:中央政府一方面直接提供制度措施,地方政府執(zhí)行該制度措施,另一方面為了考慮各地的不同情況,中央政府又為制度創(chuàng)新設(shè)立整體性的方向與邊界,地方政府在中央政府設(shè)立的方向與邊界范圍內(nèi)展開一系列制度創(chuàng)新,其中卓有成效的制度創(chuàng)新成果將會(huì)被法制化和規(guī)范化,從而作為一種確認(rèn)的制度被推廣。

1991年,鑒于流動(dòng)人口規(guī)模的不斷擴(kuò)大和計(jì)劃生育的嚴(yán)重性和迫切性,“第一行動(dòng)集團(tuán)”——國務(wù)院頒布了《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作管理辦法》,對(duì)流動(dòng)人口的計(jì)劃生育工作作出了“兩地管理”的模式的規(guī)定,此項(xiàng)法規(guī)的頒布標(biāo)志著我國的流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理進(jìn)入規(guī)范化階段。各地在該項(xiàng)法規(guī)的規(guī)制下進(jìn)行流動(dòng)人口計(jì)劃生育問題的管理。但是隨著流動(dòng)人口規(guī)模的擴(kuò)大化和機(jī)制的常規(guī)化,該法規(guī)在實(shí)踐過程中存在權(quán)責(zé)不明和管理不到位等問題,“第一行動(dòng)集團(tuán)”——國務(wù)院又適時(shí)調(diào)整了流動(dòng)人口計(jì)劃生育的管理模式。1999年,國務(wù)院頒布了新的《流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理辦法》,確立了“流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作由其戶籍所在地和現(xiàn)居住地的地方人民政府共同管理,以現(xiàn)居住地管理為主”的管理原則。按照這一新制度原則,各地努力開展了流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理模式的執(zhí)行和改革。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),目前全國已有27個(gè)省、自治區(qū)、直轄市制定了地方性流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理辦法,一些省(自治區(qū)、直轄市)的地級(jí)市還制定了相關(guān)的管理辦法。許多地區(qū)都建立了統(tǒng)一的外來人口領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),將流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理納入社會(huì)治安綜合治理的管理體制之中。同時(shí),根據(jù)2004年7月份國家計(jì)生委政策法規(guī)司的調(diào)查結(jié)果。全國31個(gè)省(區(qū)、市)人口計(jì)生委均設(shè)立了不同類型的流動(dòng)人口計(jì)生管理機(jī)構(gòu)(包括專門的流動(dòng)人口管理處、掛靠在相關(guān)處和事業(yè)單位性質(zhì)的流動(dòng)人口管理站(辦);全國76%地(市)級(jí)人口計(jì)生部門設(shè)置了流動(dòng)人口管理機(jī)構(gòu);約78%的縣(市、區(qū))級(jí)人口計(jì)生部門設(shè)立了流動(dòng)人口管理機(jī)構(gòu); 25%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)級(jí)設(shè)置流動(dòng)人口計(jì)生管理機(jī)構(gòu)。圍繞著“第一行動(dòng)集團(tuán)”提供的制度成果的推廣和執(zhí)行在各層下級(jí)政府得到了有效的落實(shí)。

除此之外,地方政府還在中央政府設(shè)立的制度邊界和框架內(nèi)進(jìn)行制度創(chuàng)新,并謀求制度措施的法制化和規(guī)范化。2001年國家計(jì)生委、民政部、中國計(jì)劃生育協(xié)會(huì)聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于加快城市社區(qū)人口與計(jì)劃生育工作改革的意見》,并以2001年年底在杭州召開全國城市社區(qū)計(jì)劃生育會(huì)議的形式對(duì)包括社區(qū)計(jì)生管理機(jī)制建設(shè)在內(nèi)的全面推進(jìn)城市社區(qū)人口與計(jì)劃生育工作改革做出了部署,明確提出了“依托社區(qū)、建立‘屬地管理、單位負(fù)責(zé)、居民自治、社區(qū)服務(wù)’的城市流動(dòng)人口與計(jì)劃生育管理機(jī)制”。[8]根據(jù)這一制度精神,各地方開始探索適合本地特色的流動(dòng)人口管理模式。其中有代表性的制度創(chuàng)新成果主要有:(1)上海的“目標(biāo)管理責(zé)任制”模式:以全國《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作管理辦法》和《上海市外來流動(dòng)人員計(jì)劃生育管理辦法》為指針,把外來流動(dòng)人員計(jì)劃生育管理納入本轄區(qū)人口和計(jì)劃生育工作目標(biāo)管理責(zé)任制,增加經(jīng)費(fèi)投入、強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)、增加相關(guān)管理者的責(zé)任。(2)武漢的“三長(zhǎng)責(zé)任制”模式:以公安局長(zhǎng)、工商局長(zhǎng)、計(jì)生委主任為主,勞動(dòng)、人事、城建、房地、交通、衛(wèi)生等相關(guān)部門共同參與的流動(dòng)人口計(jì)生管理模式。它是一個(gè)多部門參與配合、共同負(fù)責(zé)的綜合管理機(jī)制。(3)濟(jì)南的“兩位一體”模式:依托暫住人口管理服務(wù)站,發(fā)揮暫住人口協(xié)管員和基層計(jì)生工作人員兩支隊(duì)伍的合力作用,在基層形成“兩位一體”的管理機(jī)制。(4)寧波的“社區(qū)化管理”模式。把流動(dòng)人口融入社區(qū)管理的模式,為流動(dòng)人口提供社區(qū)化的管理和服務(wù)。[9]這些制度創(chuàng)新成果都先后作為地方政府的制度創(chuàng)新成果得以法制化和規(guī)范化,并且在不同程度上得以推廣。從以上我們可以看出,我國的流動(dòng)人口計(jì)劃生育的管理制度的變遷都是體制內(nèi)政府主動(dòng)供給的產(chǎn)物,其中既發(fā)揮了中央國家機(jī)關(guān)的政策主導(dǎo)作用,又調(diào)動(dòng)了了地方的積極性,是一個(gè)在中央政府提供的制度框架內(nèi)上下持續(xù)互動(dòng)的過程。

附圖 各級(jí)流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理機(jī)構(gòu)類型及設(shè)置比例

五、基本結(jié)論

綜合流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策變遷的分析我們可以發(fā)現(xiàn):市場(chǎng)化改革對(duì)我國現(xiàn)有的治理體系和制度安排帶來了很大的挑戰(zhàn),為了適應(yīng)這一形勢(shì)下的國家有效治理的要求,針對(duì)流動(dòng)人口的計(jì)劃生育管理問題國家作了很多有效的制度調(diào)整和創(chuàng)新,但是在我國,由于受集權(quán)政治框架的規(guī)制,制度創(chuàng)新主要表現(xiàn)為由政府充當(dāng)創(chuàng)新主體的強(qiáng)制性制度變遷,由個(gè)人、社會(huì)組織充當(dāng)制度創(chuàng)新主體的誘致性制度變遷很難啟動(dòng),其創(chuàng)新成果也很難得到法制化和規(guī)范化。作為一種社會(huì)規(guī)范體系的制度,它的變遷與創(chuàng)新應(yīng)該體現(xiàn)為國家、社會(huì)與制度之間交相互動(dòng)的過程,而不應(yīng)是單一動(dòng)力作用的結(jié)果。個(gè)人特別是由個(gè)人自愿組成的社會(huì)團(tuán)體的制度創(chuàng)新對(duì)制度供給的平衡起著非常重要的作用。作為人們?yōu)橐恍┕餐繕?biāo)而結(jié)合到一起的團(tuán)體或?qū)嶓w的社會(huì)組織的發(fā)達(dá)與否,不僅體現(xiàn)著社會(huì)發(fā)育的完善程度,而且還會(huì)切實(shí)影響制度措施的實(shí)施效果。換句話說,發(fā)達(dá)的社會(huì)組織影響制度的運(yùn)行和創(chuàng)新,既可能成為制度執(zhí)行的主要力量,也可以成為制度創(chuàng)新的重要載體。鑒于當(dāng)前轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)組織不發(fā)達(dá)這個(gè)特定的時(shí)空背景,政府除了應(yīng)該承擔(dān)制度供給的主體職能之外,更應(yīng)該放松管制空間,為社會(huì)組織和社會(huì)團(tuán)體的自我管理和自我發(fā)展提供制度空間,并積極尋求與社會(huì)組織和團(tuán)體的合作,鼓勵(lì)其進(jìn)行制度創(chuàng)新,并將其創(chuàng)新的有益成果法制化和規(guī)范化,以期實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的合作管理和善治。

注釋:

①唐興霖教授將制度創(chuàng)新的決策者和首創(chuàng)者稱為“第一行動(dòng)集團(tuán)”,在制度創(chuàng)新過程中幫助“第一行動(dòng)集團(tuán)”獲得利益并分享追加利益的稱為“第二行動(dòng)集團(tuán)”,“第一行動(dòng)集團(tuán)”最先認(rèn)識(shí)到現(xiàn)行制度的弊端,預(yù)見到潛在利益,并最終提出制度創(chuàng)新的方案;“第二行動(dòng)集團(tuán)”執(zhí)行、維護(hù)“第一行動(dòng)集團(tuán)”所作出的制度創(chuàng)新方案,他們共同努力,促成制度創(chuàng)新。

[1]劉建軍.單位中國——社會(huì)調(diào)控體系中的個(gè)人組織與國家[M].天津:天津人民出版社,2000.5.

[2]周長(zhǎng)洪.探索新型社區(qū)人口與計(jì)劃生育管理模式[J].人口學(xué)刊,2005,(1).

[3]朱玉,周婷玉.全國流動(dòng)人口十年內(nèi)翻番[Z/OL].http://www.hndaily.com.cn/new/php/ 20050106/38170.php.

[4]中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局.2005年全國1%人口抽樣調(diào)查結(jié)果主要數(shù)據(jù)公報(bào)[J].北京市工會(huì)干部學(xué)院學(xué)報(bào),2006,(2).

[5]國家計(jì)生委農(nóng)民工計(jì)劃生育和生殖健康調(diào)研組:對(duì)農(nóng)民工計(jì)劃生育和生殖健康問題的調(diào)研與建議[J].人口與計(jì)劃生育,2006,(2).

[6]國家人口計(jì)生委發(fā)展規(guī)劃司.2006年全國人口形勢(shì)變動(dòng)特點(diǎn)[J].人口與計(jì)劃生育,2007, (11).

[7]何愛娥.加強(qiáng)流動(dòng)人口生殖健康服務(wù)的管理.人口與計(jì)劃生育[J].2003,(3);龍科.50宗產(chǎn)婦死亡案幾乎都是外來[N].南方都市報(bào),2006-02-17.

[8]國家計(jì)生委、民政部、中國計(jì)劃生育協(xié)會(huì).關(guān)于加快城市社區(qū)人口與計(jì)劃生育工作改革的意見[N].中國人口報(bào),2001-11-07.

[9]江立華.城市流動(dòng)人口計(jì)劃生育的管理模式:問題與對(duì)策.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)[J].2004,(3).

(責(zé)任編輯:小 冰)

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1672-1071(2010)02-0047-08

2010-01-23

曹龍虎(1987-),男,南京大學(xué)政府管理學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)研究生,研究方向?yàn)檎握軐W(xué)、政治社會(huì)學(xué)。