張劍雄

(武漢工業(yè)學(xué)院，湖北武漢430023)

服務(wù)型政府視野下的公務(wù)員績(jī)效評(píng)估

張劍雄

(武漢工業(yè)學(xué)院，湖北武漢430023)

公務(wù)員績(jī)效評(píng)估是公務(wù)員管理的基礎(chǔ)和有效手段。我國(guó)公務(wù)員績(jī)效評(píng)估盡管引進(jìn)了許多西方發(fā)達(dá)國(guó)家的技術(shù)，但是仍舊難以走出困境，存在明顯的缺陷。至少應(yīng)采取以下措施:重塑評(píng)估價(jià)值，重構(gòu)法制環(huán)境;完善評(píng)估內(nèi)容，重組評(píng)估主體;重設(shè)評(píng)估指標(biāo)，重視評(píng)估結(jié)果。

公務(wù)員績(jī)效評(píng)估;內(nèi)容;主體;指標(biāo);結(jié)果

“服務(wù)型政府”是指在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在民主制度框架內(nèi)，把服務(wù)作為社會(huì)治理價(jià)值體系核心和政府職能結(jié)構(gòu)重心的一種政府模式或曰政府形態(tài)。［1］服務(wù)型政府之所以區(qū)別于傳統(tǒng)公共行政模式，在于其對(duì)服務(wù)價(jià)值的彰顯。一切以提供公共服務(wù)為導(dǎo)向，一切職能都要服從于公共服務(wù)這一中心職能，一切社會(huì)資源都要優(yōu)先用于社會(huì)服務(wù)事務(wù)，一切公共服務(wù)都要按照公民的意愿和要求提供，政府與公民之間的關(guān)系在新的層次上實(shí)現(xiàn)更為真實(shí)的平等。在中國(guó)，建成“服務(wù)型政府”固然與基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化密切相關(guān)，但也絕對(duì)離不開政府公務(wù)員素質(zhì)的提升與績(jī)效的改善，離不開對(duì)政府公務(wù)員績(jī)效的科學(xué)評(píng)估。那么，什么是公務(wù)員績(jī)效評(píng)估呢?有學(xué)者認(rèn)為，公務(wù)員績(jī)效評(píng)估是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限，依據(jù)國(guó)家公務(wù)員管理的法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件，對(duì)所屬公務(wù)員的工作成績(jī)、能力、態(tài)度等進(jìn)行的考察和評(píng)價(jià)的活動(dòng)［2］，是適應(yīng)刺激—反應(yīng)模式而采用的一種人力資源開發(fā)手段。目的是通過(guò)成員績(jī)效的提高促進(jìn)組織績(jī)效的提高。愿望雖好，實(shí)現(xiàn)太難。就我國(guó)而言，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，還有一段很長(zhǎng)的路要走。

一、我國(guó)公務(wù)員績(jī)效評(píng)估已經(jīng)墮落為事實(shí)上的假評(píng)估

在我國(guó)公務(wù)員績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中，存在著許多問(wèn)題，使評(píng)估很難做到科學(xué)化、合理化、規(guī)范化，并與事實(shí)相符，因而成了一種假評(píng)估。

(一)評(píng)估的價(jià)值存在缺陷。主要表現(xiàn)在:我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與民主政治所要求的服務(wù)行政和責(zé)任行政觀念并不成熟，政府管理理念過(guò)分強(qiáng)調(diào)統(tǒng)治功能和管制功能，忽視服務(wù)功能和政府自身的責(zé)任。這種情況的必然后果是政府權(quán)力的膨脹和失范，政府責(zé)任意識(shí)的淡化和責(zé)任機(jī)制的缺失，政府服務(wù)功能的萎縮和服務(wù)質(zhì)量的下降。這是績(jī)效評(píng)估墮落為假評(píng)估的總根源。

(二)評(píng)估的內(nèi)容存在缺陷?，F(xiàn)行的評(píng)估內(nèi)容一般都是2005年4月頒布的《公務(wù)員法》規(guī)定的“德、能、勤、績(jī)、廉”這五個(gè)方面所包含的內(nèi)容。這一規(guī)定，看似全面、合理、可行，實(shí)則不然。第一，從全面性來(lái)看，它忽視了一個(gè)重要的因素——體，即強(qiáng)健的體魄。包括生理狀況(如，健康狀況、外在形象等)、心理素質(zhì)(如，承受力、抗壓力等)等［3］。對(duì)“能”的規(guī)定也不全面，沒有明確規(guī)定對(duì)關(guān)鍵事件的處置能力(如，抓大事的能力，在急、難、險(xiǎn)、重任務(wù)前的表現(xiàn)等)。第二，從合理性來(lái)看，它露出了一個(gè)致命的弱點(diǎn)——散，即重點(diǎn)不突出。雖然《公務(wù)員法》規(guī)定重點(diǎn)考核工作實(shí)績(jī)，但是，對(duì)公務(wù)員“德、能、勤、廉”的評(píng)價(jià)明顯會(huì)影響對(duì)其工作業(yè)績(jī)的評(píng)價(jià)。因?yàn)橐粋€(gè)工作態(tài)度很好或辦事能力很強(qiáng)或服務(wù)意識(shí)很強(qiáng)的公務(wù)員，可能由于多種因素的干擾，導(dǎo)致工作業(yè)績(jī)不佳。第三，從可行性來(lái)看，它隱含了一個(gè)讓人尷尬的悖論——“優(yōu)秀”的腐敗分子。在現(xiàn)實(shí)中，許多人被查處前，其評(píng)估結(jié)論往往是“優(yōu)秀”［4］。有的甚至剛剛獲得高層次的榮譽(yù)稱號(hào)。

(三)評(píng)估的主體存在缺陷。實(shí)踐中，公務(wù)員評(píng)估主體一般由部門負(fù)責(zé)人、本部門人事等有關(guān)單位負(fù)責(zé)人和公務(wù)員代表三方組成。這樣的評(píng)估主體看似無(wú)可厚非，事實(shí)上，存在諸多缺陷。有的因?yàn)榇嬖趦r(jià)值觀方面的缺陷，即缺乏對(duì)績(jī)效評(píng)估重要性的認(rèn)識(shí);有的因?yàn)榇嬖谀芰Ψ矫娴娜毕?，即缺乏進(jìn)行績(jī)效評(píng)估所需的專業(yè)知識(shí)與技能;有的因?yàn)榇嬖诼殬I(yè)道德方面的缺陷，即缺乏認(rèn)真細(xì)致的工作態(tài)度和公平公正的評(píng)價(jià)作風(fēng);有的因?yàn)榇嬖谡x感方面的缺陷，即缺乏抵制評(píng)估中不良風(fēng)氣的勇氣，使得評(píng)估的隨意性很大。

(四)評(píng)估的指標(biāo)存在缺陷。我國(guó)《公務(wù)員法》把公務(wù)員分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。不同類別、不同層次的公務(wù)員所從事的業(yè)務(wù)性質(zhì)不同，應(yīng)該有不同的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，以便進(jìn)行績(jī)效比較，促進(jìn)績(jī)效改善。但是，現(xiàn)行的公務(wù)員考核制度中，不同性質(zhì)的公務(wù)員使用相同的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，而且“德、能、勤、績(jī)、廉”五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于籠統(tǒng)，不能做到因職位置宜，評(píng)估者也就無(wú)法科學(xué)地“評(píng)”，而只能模糊地“估”，也就是進(jìn)行主觀評(píng)價(jià)。這樣，定性指標(biāo)難以量化考核，隨意性太大。同時(shí)，公務(wù)員績(jī)效權(quán)重的確定也不科學(xué)。許多地方政府在考核公務(wù)員績(jī)效時(shí)，出于方便考評(píng)者操作和有利“聽話者”升遷的考慮，常常用“頭腦風(fēng)暴”得出權(quán)重值，使“德、能、勤、廉”方面的權(quán)重很大。這樣，很多公務(wù)員在工作中偏重這些指標(biāo)，而忽視工作業(yè)績(jī)。這不僅與《公務(wù)員法》關(guān)于“重點(diǎn)考核工作實(shí)績(jī)”的規(guī)定相違背，而且得出的考評(píng)結(jié)果也很難使用。

(五)評(píng)估的復(fù)議程序缺失。由于缺乏評(píng)估客體合理復(fù)議申訴的程序安排，評(píng)估結(jié)果出來(lái)以后，在向公務(wù)員反饋時(shí)，有的政府部門只反映考核等次，有的只反映領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)語(yǔ)，有的甚至不反饋，全然不顧被評(píng)估人的反應(yīng)。更有甚者，有的政府部門采取低劣的欺騙手段誘使評(píng)估客體在評(píng)估結(jié)果一欄簽名，然后篡改評(píng)估結(jié)果。

(六)評(píng)估的激勵(lì)功能失效。在我國(guó)公務(wù)員績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中，由于各種因素的作用，評(píng)估結(jié)果很難真實(shí)反映被評(píng)估者對(duì)組織的貢獻(xiàn)率。成績(jī)顯著的公務(wù)員在績(jī)效評(píng)估中得不到一個(gè)公正的結(jié)果。也就是說(shuō)，作為績(jī)效評(píng)估核心功能的激勵(lì)功能失去效用，結(jié)果是助長(zhǎng)了“重視拉關(guān)系，輕視干實(shí)事”的歪風(fēng)。

二、我國(guó)公務(wù)員績(jī)效評(píng)估“改假歸真”的基本舉措

(一)重塑評(píng)估價(jià)值，重構(gòu)法制環(huán)境。要牢固樹立推行績(jī)效評(píng)估有利于改進(jìn)政府管理、提高政府績(jī)效、建立責(zé)任政府的管理理念，從強(qiáng)調(diào)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)向?yàn)閷?duì)公眾負(fù)責(zé)，強(qiáng)調(diào)政府自身的公共責(zé)任;從強(qiáng)調(diào)政府管制功能轉(zhuǎn)向服務(wù)性功能;從強(qiáng)調(diào)投入和過(guò)程轉(zhuǎn)向結(jié)果。同時(shí)，要努力探索和完善公務(wù)員績(jī)效評(píng)估的實(shí)施細(xì)則。如對(duì)公務(wù)員績(jī)效評(píng)估的評(píng)估體系、評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估方式、評(píng)估結(jié)果等基本要素做出詳細(xì)規(guī)定;探索建立專門的、獨(dú)立的績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)的評(píng)估人員;成立專門的績(jī)效評(píng)估委員會(huì)。然后，通過(guò)立法的形式予以確認(rèn)和保證，從而增強(qiáng)績(jī)效評(píng)估的權(quán)威性和規(guī)范性。要在充分考慮到我國(guó)的政體實(shí)際，堅(jiān)持黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制的前提下，探索政務(wù)官與業(yè)務(wù)官兩官分途而治的一種相對(duì)模糊的分離模式。比如，通過(guò)法律保障業(yè)務(wù)官的常任，使政務(wù)類官員不能隨意侵害業(yè)務(wù)官的權(quán)利，防止出現(xiàn)嘉禾事件中地方政府一把手隨意解雇數(shù)百公務(wù)員的霸權(quán)行為［5］。

(二)完善評(píng)估內(nèi)容，重組評(píng)估主體。評(píng)估內(nèi)容的完善要在全面、合理、可行上下工夫。應(yīng)將“德、能、勤、績(jī)、廉”這五個(gè)方面擴(kuò)展為“德、能、勤、績(jī)、廉、體”。同時(shí)，對(duì)“體”的內(nèi)涵應(yīng)作出明確的規(guī)定，包括生理狀況(如，健康狀況、外在形象，等)和心理素質(zhì)(如，承受力、抗壓力，等);對(duì)“能”的內(nèi)涵進(jìn)行擴(kuò)充，明確規(guī)定對(duì)“能”的評(píng)估包括對(duì)關(guān)鍵事件的處置能力;對(duì)“廉”的內(nèi)涵要重新解構(gòu)和認(rèn)識(shí)，以便重新建構(gòu)對(duì)廉的評(píng)估辦法(另文探討)。

評(píng)估主體的重組必須與評(píng)估內(nèi)容的完善同步。對(duì)于評(píng)估主體中存在價(jià)值觀、能力、職業(yè)道德、正義感等方面缺陷的人員一律不再聘請(qǐng)?？梢砸搿?60度考核”模型(注)，以全方位、多視角對(duì)組織中的員工進(jìn)行評(píng)估，從更多的信息渠道增強(qiáng)信息的可靠性與可信度，使組織成員的績(jī)效評(píng)估趨于科學(xué)、準(zhǔn)確。評(píng)估主體不僅包括公務(wù)員的自我評(píng)估、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)估、同事的評(píng)估，還應(yīng)當(dāng)引進(jìn)政府管理和服務(wù)對(duì)象即社會(huì)公眾的評(píng)估，逐步實(shí)現(xiàn)官方評(píng)估與民間評(píng)估并重的評(píng)估制度?？梢酝ㄟ^(guò)社會(huì)調(diào)查、民意測(cè)驗(yàn)等方法，定期了解社會(huì)公眾對(duì)政府工作的滿意程度，然后將其轉(zhuǎn)化為公務(wù)員的工作績(jī)效，最終以此作為對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的依據(jù)。對(duì)政務(wù)類公務(wù)員的工作評(píng)估主要以本屆政府的政績(jī)和人大的表決結(jié)果為依據(jù)。比如，公眾對(duì)政府哪方面的工作較為滿意，哪些不滿意，都可以在政府相應(yīng)部門和公務(wù)員個(gè)人的工作績(jī)效上得到體現(xiàn)，這一點(diǎn)尤其適合于政務(wù)類公務(wù)員。這可以使公務(wù)員不僅對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，更重要的是對(duì)人民負(fù)責(zé)，形成人民監(jiān)督和上級(jí)監(jiān)督相結(jié)合的績(jī)效推動(dòng)機(jī)制，從而建立讓老百姓高興和滿意的服務(wù)型政府。業(yè)務(wù)類公務(wù)員則根據(jù)明確的職位規(guī)范，主要以完成本職位的工作實(shí)績(jī)和上級(jí)與社會(huì)的評(píng)估為依據(jù)。

(三)重設(shè)評(píng)估指標(biāo)，用好評(píng)估結(jié)果。要對(duì)不同類別、不同層次的公務(wù)員設(shè)立不同的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，做到因職位制宜，使定性指標(biāo)能夠量化評(píng)估，減少隨意性。同時(shí)，科學(xué)確定公務(wù)員績(jī)效權(quán)重，特別是績(jī)的權(quán)重。規(guī)定“績(jī)”方面所含指標(biāo)的權(quán)重等于“德、能、勤、廉、體”五個(gè)方面所含指標(biāo)的權(quán)重之和，或?qū)ⅰ暗?、能、勤、?jī)、廉、體”分為“德、能、勤、廉、體”和“績(jī)”兩個(gè)并列的評(píng)估體系，使公務(wù)員在工作中注重績(jī)的指標(biāo)，使《公務(wù)員法》關(guān)于“重點(diǎn)考核工作實(shí)績(jī)”的規(guī)定真正落到實(shí)處，使考評(píng)結(jié)果能合理使用。

第一，解決評(píng)估指標(biāo)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。關(guān)于評(píng)估指標(biāo)，要根據(jù)決定業(yè)績(jī)的各個(gè)因素選擇指標(biāo)，確定關(guān)鍵性指標(biāo)體系;要對(duì)選擇出的指標(biāo)作進(jìn)一步的分解，讓每個(gè)職位上的公務(wù)員都有績(jī)效指標(biāo)。關(guān)于評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)根據(jù)公眾滿意度和公務(wù)員的工作承受力，分為結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)和效率標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)一步劃分出評(píng)估指標(biāo)。制定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要準(zhǔn)確表述各級(jí)評(píng)估指標(biāo)的定義，科學(xué)設(shè)置評(píng)估等級(jí)和等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的可操作性，提高評(píng)估效率和準(zhǔn)確率。

第二，解決評(píng)估復(fù)議程序缺失和評(píng)估激勵(lì)功能失效的問(wèn)題。現(xiàn)代人力資源管理實(shí)踐追求“以人為本”，即最大可能地挖掘人的潛力，發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性，因此，激勵(lì)幾乎是整個(gè)人力資源管理工作的核心，它直接關(guān)系組織的生存與發(fā)展。在評(píng)估實(shí)踐中，應(yīng)強(qiáng)化評(píng)估的激勵(lì)功能，并建立評(píng)估客體合理復(fù)議申訴的程序安排。評(píng)估結(jié)果出來(lái)以后，要向公務(wù)員全面真實(shí)反饋評(píng)估情況。對(duì)復(fù)議申訴的，要及時(shí)作出合理有效的程序安排，使評(píng)估結(jié)果真實(shí)反映被評(píng)估者對(duì)組織的貢獻(xiàn)率，使每一個(gè)公務(wù)員在績(jī)效評(píng)估中都得到一個(gè)公正的結(jié)果。同時(shí)，嚴(yán)格評(píng)估結(jié)果的使用。要通過(guò)分析公務(wù)員的績(jī)效評(píng)估結(jié)果，找出公務(wù)員績(jī)效中存在的問(wèn)題，針對(duì)存在的問(wèn)題制定合理的績(jī)效改進(jìn)方案，并確保其能夠有效地實(shí)施，真正發(fā)揮績(jī)效評(píng)估的導(dǎo)向、監(jiān)督和激勵(lì)功能?？梢钥紤]取消公務(wù)員評(píng)優(yōu)評(píng)先指標(biāo)的制度設(shè)計(jì)，借鑒國(guó)外(如英國(guó))的做法，按照分檔獎(jiǎng)勵(lì)的辦法，評(píng)優(yōu)不限指標(biāo)，變?cè)u(píng)指標(biāo)為評(píng)業(yè)績(jī)，盡量避免評(píng)出來(lái)的“優(yōu)秀”并不優(yōu)秀的情況發(fā)生，確?？?jī)效評(píng)估“改假歸真”。

注:“360度考核”模型也被稱為全方位考核或多重考核，是指由被評(píng)價(jià)者上級(jí)、同事、下屬和客戶等對(duì)被評(píng)價(jià)對(duì)象了解、熟悉的人，不記名對(duì)被評(píng)價(jià)者進(jìn)行評(píng)價(jià)，被評(píng)價(jià)者也進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，然后由專業(yè)人員向被評(píng)價(jià)者提供反饋，以幫助被評(píng)價(jià)者提高能力、水平和業(yè)績(jī)的一種績(jī)效考核模式。近年來(lái)，該模式在企業(yè)中較為流行。

［1］施雪華.“服務(wù)型政府”的基本涵義、理論基礎(chǔ)和建構(gòu)條件［J］.社會(huì)科學(xué)，2010，(2).

［2］姜曉萍，馬凱利.我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核的困境及其對(duì)策分析［J］.社會(huì)科學(xué)研究，2005，(1).

［3］梁麗芝，賀永祥.略論我國(guó)公務(wù)員流動(dòng)評(píng)價(jià)機(jī)制的構(gòu)建和運(yùn)行［J］.湖南社會(huì)科學(xué)，2005，(4).

［4］汪錦軍.干部考核中“廉”的評(píng)價(jià)問(wèn)題與對(duì)策［J］.中國(guó)黨政干部論壇，2007，(8).

［5］朱睛，尹鳳嬌，于超.湖南嘉禾事件中的公共行政倫理透視［J］.湖南醫(yī)科大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2004，(4).

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1006－5342(2010)11－0042－02

2010-08-31

武漢工業(yè)學(xué)院人文社科研究項(xiàng)目(2009Y27)