潘小璐

（中山市委黨校，廣東 528400）

一、地方人大對預(yù)算外資金實(shí)施監(jiān)督權(quán)的依據(jù)

預(yù)算外資金是指國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國家預(yù)算管理的各項(xiàng)財政性資金，包括：各種行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金和其他預(yù)算外收入。我國預(yù)算外資金是在特定的歷史條件下形成和發(fā)展起來的。它產(chǎn)生于建國之初，目的主要是為了在高度集中的財政管理體制下，給地方、部門和企事業(yè)單位一定的財務(wù)自主權(quán)，以調(diào)動其理財?shù)姆e極性。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)和分稅制財政管理體制的確立和發(fā)展，預(yù)算外資金的規(guī)模不斷擴(kuò)大，幾乎與預(yù)算內(nèi)資金平分秋色，成為地方政府重要的財力來源。然而，如此龐大的資金目前仍游離于地方人大預(yù)算監(jiān)督之外，收入和使用存在著較大的盲目性和隨意性，造成地方財力的嚴(yán)重?fù)p失和浪費(fèi)，還出現(xiàn)了不少違紀(jì)和腐敗現(xiàn)象。因此，在預(yù)算內(nèi)、外資金實(shí)現(xiàn)歸并之前，地方人大必須強(qiáng)化對預(yù)算外資金的監(jiān)督。

從預(yù)算外資金的性質(zhì)看，預(yù)算外資金是國家財政的組成部分，是預(yù)算內(nèi)資金的補(bǔ)充，它的收取依賴于國家的強(qiáng)制力和行政權(quán)力，其所有權(quán)屬于國家，是國家財產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離在資金分配上的表現(xiàn)。既然預(yù)算外資金是國家所有的財政性資金，其收取、使用和管理是一種行政行為，就必然接受國家法律的約束，接受國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

從人民代表大會的性質(zhì)來看，人民代表大會是代表人民管理國家事務(wù)的機(jī)關(guān)，是國家權(quán)力機(jī)關(guān)。國家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)決定了人大不僅產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等一切國家機(jī)關(guān)，而且賦予其國家權(quán)力并對權(quán)力行使監(jiān)督。而且人大自成立時起，就一直負(fù)責(zé)“審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算執(zhí)行情況的報告”。因此，地方人大對預(yù)算外資金實(shí)施監(jiān)督有理有據(jù)。

二、地方人大加強(qiáng)對預(yù)算外資金監(jiān)督的路徑

1.完備法制建設(shè)。有法可依，監(jiān)督才會有力度、才會落到實(shí)處。而目前，預(yù)算外資金監(jiān)管恰恰缺乏明確具體、全國統(tǒng)一的法律規(guī)范。因此，當(dāng)務(wù)之急是要盡快建立起預(yù)算外資金管理監(jiān)督的法律體系。首先，全國人大及其常委會要制定統(tǒng)一的、與預(yù)算法相配套的《預(yù)算外資金法》。同時，國務(wù)院要制定相應(yīng)的行政法規(guī)，有立法權(quán)的地方人大及其常委會要制定地方性法規(guī)，明確界定預(yù)算外資金的權(quán)屬、性質(zhì)范圍，規(guī)定預(yù)算外資金管理的內(nèi)容、方法、程序和各級政府的管理權(quán)限以及法律責(zé)任等。還要明確規(guī)定各級人大及其常委會的監(jiān)督職責(zé)和監(jiān)督的方法、程序，以及責(zé)任追究的手段等。在《預(yù)算外資金法》未出臺前，各級政府應(yīng)當(dāng)從本地實(shí)際出發(fā)，根據(jù)目前的有關(guān)法律原則和政策精神，積極制定預(yù)算外資金管理的行政規(guī)章，切實(shí)把預(yù)算外資金盡快納入規(guī)范監(jiān)督的軌道。

2.強(qiáng)化計劃管理。地方人大要督促政府把預(yù)算外資金納入政府的基本財政計劃，與年度財政預(yù)算一樣，建立定期向本級人大及其常委會報告并經(jīng)其審查、批準(zhǔn)制度。年初，要編制預(yù)算外資金的年度收支計劃，向人大及其常委會報告，并經(jīng)其審查批準(zhǔn)后實(shí)施；下半年，要向人大常委會報告年度計劃的部分變更情況，年末，要向人大常委會報告年度計劃的執(zhí)行情況，并經(jīng)其審查批準(zhǔn)。內(nèi)容主要包括預(yù)算外資金收支安排的原則、收支的明細(xì)項(xiàng)目、每個項(xiàng)目的收支額度，以及完成收支任務(wù)的措施等。地方人大在審查監(jiān)督預(yù)算外資金收支計劃及其執(zhí)行時，重點(diǎn)審查預(yù)算外資金收入計劃的完整性和可行性、支出計劃的合理性和效益性、計劃執(zhí)行的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。在審查中，要注意做到綜合性審查與專題性審查相結(jié)合，突出審查重點(diǎn)，對一些事關(guān)全局的問題或群眾反映強(qiáng)烈的問題要重點(diǎn)地、有針對性地進(jìn)行審查。對重大收支的審查要到項(xiàng)目、到資金額度。還要注意做到把提前介入計劃編制與跟蹤檢查計劃執(zhí)行結(jié)合起來。這樣，對預(yù)算外資金計劃的審查監(jiān)督才富有成效。

3.規(guī)范收支行為。地方人大加強(qiáng)對預(yù)算外資金收支行為的監(jiān)督，根本目的是要規(guī)范政府的收支行為，制止和糾正亂收費(fèi)、亂集資、亂罰款、濫開支現(xiàn)象。為此，地方人大一方面要審查各級財政和其他征收機(jī)關(guān)是否嚴(yán)格執(zhí)行國家法律、法規(guī)和規(guī)章的收費(fèi)范圍和標(biāo)準(zhǔn)，有無違反國家有關(guān)規(guī)定而擅自設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目、隨意調(diào)整征收范圍和標(biāo)準(zhǔn)；有無將應(yīng)上繳的預(yù)算收入擅自轉(zhuǎn)作預(yù)算外資金。地方人大還要督促政府加強(qiáng)對預(yù)算外資金收費(fèi)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)的審批管理，建立健全預(yù)算外資金各種收費(fèi)和集資、基金的審批和許可證制度。對于亂收費(fèi)、亂集資、亂罰款行為，地方人大要大膽行使監(jiān)督職權(quán)，堅(jiān)決、及時地給予抵制和糾正，對于制造“三亂”而造成嚴(yán)重問題的，要督促有關(guān)部門依法按章予以追究和處理。另一方面，地方人大要督促政府加強(qiáng)對預(yù)算外資金使用情況的檢查和審計，建立健全預(yù)算外資金使用的定期反饋制度、跟蹤檢查制度和審計制度。對于未按規(guī)定用途使用資金或?yàn)E開支的，地方人大要督促政府及時追回已撥款項(xiàng)或停止撥款，對于濫開支嚴(yán)重的，要督促有關(guān)部門依法按章嚴(yán)肅處理。只有這樣，才能有效地防止亂收費(fèi)、亂集資、亂罰款和濫開支現(xiàn)象發(fā)生。

4.完善監(jiān)督體系。地方人大應(yīng)充分發(fā)揮審計機(jī)關(guān)審計監(jiān)督的作用，在每年財政審計工作開始前，對審計機(jī)關(guān)預(yù)算外資金的審計工作給予領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，提出審計工作意見及如何深入開展預(yù)算外資金執(zhí)行審議工作要求，并寫進(jìn)審計方案；審計工作結(jié)束后，審計部門應(yīng)及時全面地向人大常委會報告客觀、真實(shí)的審計情況；對人大常委會的審議意見，審計部門應(yīng)認(rèn)真抓落實(shí)并及時報告。與此同時，地方人大還要注意發(fā)揮好監(jiān)察、社會中介機(jī)構(gòu)和新聞媒介的監(jiān)督作用，組織和動員多方面的力量，共同搞好對預(yù)算外資金的監(jiān)督。

5.增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。目前，盡管預(yù)算外資金管理監(jiān)督的專門法律尚未出臺，但憲法、地方組織法以及有關(guān)法律、法規(guī)已經(jīng)賦予了權(quán)力機(jī)關(guān)較為充分的監(jiān)督職權(quán)和一些具有強(qiáng)制力的監(jiān)督手段。地方人大要進(jìn)一步加強(qiáng)對預(yù)算外資金管理的監(jiān)督，并增強(qiáng)監(jiān)督的力度和實(shí)效，就必須充分運(yùn)用法律賦予的監(jiān)督職權(quán)和監(jiān)督手段，對預(yù)算外資金管理中的重大問題、突出矛盾，以及嚴(yán)重違法違紀(jì)的人和事，大膽行使決定權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、特定問題調(diào)查權(quán)，甚至撤職或罷免權(quán)，依法予以追究和處理。只有這樣，地方人大對預(yù)算外資金的監(jiān)督才會有權(quán)威、有力度，才會收到更好的效果。

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