陳 明 張樹全 楊雪冰

（襄樊市襄陽區(qū)財(cái)政局，湖北 441000）

2009年3月，湖北省政府安排了省審計(jì)廳組織審計(jì)工作組，對(duì)襄陽區(qū)農(nóng)村債務(wù)進(jìn)行為期三個(gè)月的全面清理、審計(jì)和認(rèn)定。審計(jì)認(rèn)定后，債務(wù)規(guī)模與稅費(fèi)改革之初鎖定的農(nóng)村債務(wù)規(guī)模出入較大，相差甚遠(yuǎn)，有近一半的債務(wù)未被認(rèn)定，廣大群眾和農(nóng)村干部一時(shí)難以理解。審計(jì)認(rèn)定結(jié)果再次掀起了廣大農(nóng)民群眾要求還債的呼聲。

一、襄陽區(qū)農(nóng)村財(cái)務(wù)、債務(wù)管理現(xiàn)狀

襄陽區(qū)現(xiàn)有13個(gè)鎮(zhèn)，448個(gè)農(nóng)村（居）委員會(huì)，3073個(gè)村民小組，總?cè)丝?00.7萬人，其中農(nóng)業(yè)人員70萬人，耕地面積129.83萬畝，2003年根據(jù)農(nóng)村稅費(fèi)改革的要求，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組債務(wù)進(jìn)行全面“鎖定”，鎖定后的全區(qū)農(nóng)村債務(wù)總規(guī)模為13.79億元，其中鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的債務(wù)4.23億元，村級(jí)債務(wù)5.09億元，組級(jí)債務(wù)4.47億元，全區(qū)村級(jí)平均負(fù)債1603萬元，村級(jí)負(fù)債面達(dá)96%。為了從根本上管理好農(nóng)村財(cái)務(wù)，襄陽區(qū)從2003年起就在個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了農(nóng)村財(cái)務(wù)服務(wù)中心建設(shè)試點(diǎn)工作，收到了很好的效果，并得到了省紀(jì)委的充分肯定。2007年，根據(jù)省政府辦公廳的文件精神，襄陽區(qū)的農(nóng)村財(cái)務(wù)管理由經(jīng)管部門為主體變?yōu)橐载?cái)政部門為主體，財(cái)務(wù)全部移交到鎮(zhèn)財(cái)政所，并在各鎮(zhèn)財(cái)政所建立了農(nóng)村財(cái)務(wù)代理中心，在“三權(quán)”不變的原則下，對(duì)農(nóng)村財(cái)務(wù)實(shí)行了全代理，即“村賬鎮(zhèn)管”的管理模式，使農(nóng)村財(cái)務(wù)管理走上科學(xué)化、電算化、規(guī)范化的道路。2009年6月份，省審計(jì)廳在開展農(nóng)村財(cái)務(wù)清理、審計(jì)認(rèn)定后，襄陽區(qū)按照有關(guān)部門的要求，再次將農(nóng)村財(cái)務(wù)的管理移交給經(jīng)管部門。目前，襄陽區(qū)13個(gè)鎮(zhèn)448個(gè)村（居）委會(huì)的財(cái)務(wù)又全部移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站。

二、當(dāng)前農(nóng)村財(cái)務(wù)管理、債務(wù)化解中存在的矛盾和問題

農(nóng)村財(cái)務(wù)在鎮(zhèn)財(cái)政部門的代理管理下，管理規(guī)范、透明度高、效果明顯、約束力增強(qiáng)，得到了基層廣大干群的認(rèn)可。通過一年來的運(yùn)行，各鎮(zhèn)財(cái)政服務(wù)中心共拒絕不合理開支470余筆，金額達(dá)152萬多元。農(nóng)村財(cái)務(wù)在鎮(zhèn)財(cái)政服務(wù)中心的代理下，雖然取得了一定的成績(jī)，但通過這次清理審計(jì)，發(fā)現(xiàn)還存在著一些矛盾和問題。主要表現(xiàn)以下幾點(diǎn)：

1.農(nóng)民要求還債的火藥味濃、呼聲高。農(nóng)村稅費(fèi)改革之初，為了農(nóng)村大局的穩(wěn)定，中央對(duì)農(nóng)村債務(wù)進(jìn)行了全面鎖定，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政進(jìn)行接管，而目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政大都成為“討飯型”財(cái)政，根本無力還債，這些債務(wù)實(shí)際上已轉(zhuǎn)嫁到地方財(cái)政。但從鎖定到現(xiàn)在已過7年，國家還沒有出臺(tái)相應(yīng)的還債政策和措施，縣鄉(xiāng)財(cái)政又無力顧及，再加上2009年6月份省政府組織的省審計(jì)廳清理審計(jì)認(rèn)定的農(nóng)村債務(wù)與原來鎖定的債務(wù)出入大，有4億多村組債務(wù)，7600多萬元村級(jí)基金會(huì)債務(wù)未被認(rèn)定，而農(nóng)村債務(wù)中有相當(dāng)大的部分是向農(nóng)民的借款，農(nóng)民感覺被政府“忽悠”了，忍耐度已到了極限，要求還債的呼聲越來越高。從調(diào)查的情況來看，近幾年經(jīng)常有債權(quán)人與村組干部因要所欠款項(xiàng)而發(fā)生沖突，有的為此而到信訪部門及區(qū)、市政府上訪，造成了極壞的影響和不穩(wěn)定因素。可以說，農(nóng)村債務(wù)已成了打開保險(xiǎn)的“定時(shí)炸彈”，隨時(shí)都有爆炸的危險(xiǎn)，如果再不出臺(tái)政策進(jìn)行化解，到時(shí)不僅會(huì)拖垮地方財(cái)政，而且還嚴(yán)重影響新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

2.農(nóng)村財(cái)務(wù)管理主體不明確、變動(dòng)頻繁。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，農(nóng)村財(cái)務(wù)一直由經(jīng)管部門負(fù)責(zé)管理、監(jiān)督、指導(dǎo)，但由于多種原因，導(dǎo)致農(nóng)村財(cái)務(wù)管理混亂，債務(wù)巨大，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，群眾上訪多，社會(huì)矛盾尖銳。為了改變這種狀況，各級(jí)黨委政府開展了大量的調(diào)查研究，并從2003年開始，對(duì)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理進(jìn)行改革探索，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政代理管理，在試點(diǎn)成效突出的情況下，2007年全面展開，按照財(cái)政部的有關(guān)精神，全國90%以上的農(nóng)村財(cái)務(wù)都交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所代理，農(nóng)村財(cái)務(wù)管理主體也由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管部門變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所。襄陽區(qū)也是在這一年把農(nóng)村財(cái)務(wù)移交到鎮(zhèn)財(cái)政所進(jìn)行管理。農(nóng)村財(cái)務(wù)管理主體變更后，襄陽區(qū)財(cái)政部門投入了大量的資金為全區(qū)13個(gè)鎮(zhèn)財(cái)政所建立了農(nóng)村財(cái)務(wù)服務(wù)代理中心，配備了微機(jī)和檔案柜，并對(duì)服務(wù)中心人員進(jìn)行了培訓(xùn)，建立了各項(xiàng)制度程序，使農(nóng)村財(cái)務(wù)管理走上了規(guī)范化道路。截止到2009年6月，襄陽區(qū)448個(gè)村，已有438個(gè)村的財(cái)務(wù)實(shí)行了鎮(zhèn)服務(wù)中心代理，占97.76%。但2009年6月，根據(jù)地方政府及有關(guān)部門的要求，農(nóng)村財(cái)務(wù)再次移交給經(jīng)管部門管理，這樣一來，財(cái)政部門不僅為財(cái)務(wù)中心的建設(shè)、設(shè)備的配置、人員的培訓(xùn)等打了水漂，造成人力、財(cái)力、資源浪費(fèi)，而且還不利于“村賬鎮(zhèn)管”的全面實(shí)施，嚴(yán)重影響了農(nóng)村財(cái)務(wù)的規(guī)范化管理。同時(shí)，財(cái)務(wù)移交到經(jīng)管站管理，經(jīng)管站又要申請(qǐng)資金購設(shè)備、搞培訓(xùn)，進(jìn)行重復(fù)建設(shè)，造成資金浪費(fèi)。

3.農(nóng)村債務(wù)化解途徑不暢，措施不力。襄陽區(qū)是農(nóng)業(yè)大區(qū)，農(nóng)村債務(wù)規(guī)模大、問題多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜。而目前縣鄉(xiāng)財(cái)政無力化解，村組集體又無經(jīng)濟(jì)實(shí)體。債務(wù)化解不到位是當(dāng)前農(nóng)民上訪的主要原因之一。從2003年債務(wù)鎖定之后，該區(qū)在化債方面主要依靠村組集體的小林場(chǎng)、小堰塘及部分自留地對(duì)外承包進(jìn)行。但在調(diào)查中了解到，一方面，由于農(nóng)村黑惡勢(shì)力和宗族勢(shì)力的介入，這些小林場(chǎng)、小堰塘和自留地大都被這兩種勢(shì)力惡意侵占和硬性“承包”。80%的侵占者未交分文承包費(fèi)，極少數(shù)“承包”者也只是象征性的給點(diǎn)錢，普通百姓和債權(quán)戶根本承包不到。但由于黑惡勢(shì)力威脅恐嚇，村干部怕引火燒身，敢怒不敢言，只求村里太平無事；另一方面，一些債權(quán)戶承包不到林場(chǎng)、堰塘及土地，就經(jīng)常性纏著村組干部要求還債，實(shí)在沒辦法，有的村就從農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付款中擠出少量的錢應(yīng)付。有的村就挪用高速路和廠礦征地補(bǔ)償款進(jìn)行還債。而象這樣有“條件”的村也只是極少數(shù)，絕大部分村未化解分文債務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2003年至2009年6月，襄陽區(qū)的13個(gè)鎮(zhèn)，448個(gè)村僅化解債務(wù)1500多萬元，占村組債務(wù)總額的1.56%。這對(duì)于9億多的巨額農(nóng)村債務(wù)來說簡(jiǎn)直是杯水車薪，九牛一毛。同時(shí)，由于債務(wù)化解不力，群眾再不愿出錢進(jìn)行農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)，嚴(yán)重地阻礙了新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程。

4.村組舉債現(xiàn)象多、隨意性大。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，中央、省市以及縣鄉(xiāng)部門未向農(nóng)民收取一分錢，從根本上減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，遏制了農(nóng)村債務(wù)的增加，村組干部工資及日常開支從中央財(cái)政對(duì)村組轉(zhuǎn)移支付資金中支付。但國家對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額有限，除村組干部工資外，大村每年1萬元，小村不到1萬元，平均每村每年1萬元公用經(jīng)費(fèi)，有限的經(jīng)費(fèi)根本不能滿足村組正常需求。為了確?；鶎庸ぷ髡＿\(yùn)轉(zhuǎn)，確保中央各項(xiàng)政策的有效落實(shí)，村組干部不得不再次進(jìn)行舉債。新增的債務(wù)主要用于村組干部的電話費(fèi)、摩托車汽油費(fèi)、增加工資、招待費(fèi)、解決上訪糾紛費(fèi)、政策宣傳費(fèi)、打印費(fèi)、計(jì)劃生育和惠民政策牌子費(fèi)等等。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全區(qū)85%的村存在著舉債現(xiàn)象，最高的村年新增債務(wù)20多萬元，最少的也在8000元以上。如該區(qū)石橋鎮(zhèn)崔崗村從2003年債務(wù)鎖定到現(xiàn)在，新增債務(wù)60多萬元，平均每年新增債務(wù)10萬多元。但有的村組在借款時(shí)，未經(jīng)群眾討論，不征求群眾意見，一些村組干部隨意舉債，只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，不對(duì)農(nóng)民負(fù)責(zé)，只顧當(dāng)時(shí)的工作業(yè)績(jī)，不管今后的持續(xù)發(fā)展。有的村針對(duì)宗族勢(shì)力強(qiáng)不好惹的債權(quán)戶，只好借東墻補(bǔ)西墻，舉新債還舊債，舊債還不了，新債在增加，長(zhǎng)此以往，會(huì)影響農(nóng)村基層組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

5.農(nóng)村債務(wù)清理審計(jì)認(rèn)定結(jié)果未能體現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)。2003年中央對(duì)農(nóng)村債務(wù)進(jìn)行鎖定時(shí)，襄陽區(qū)的村組債務(wù)總額為9億多元，2007年全國推行“村賬鎮(zhèn)管”時(shí)，襄陽區(qū)財(cái)政部門組織人員對(duì)農(nóng)村財(cái)務(wù)進(jìn)行了清理移交。由設(shè)在財(cái)政所的農(nóng)村財(cái)務(wù)服務(wù)中心進(jìn)行統(tǒng)一管理，除少數(shù)村組未移交外，當(dāng)時(shí)村組債務(wù)規(guī)模為7億多元，2009年3月，根據(jù)省政府辦公廳《關(guān)于開展全省村級(jí)債務(wù)審計(jì)清理的通知》要求，省審計(jì)廳組織人員對(duì)襄陽區(qū)的農(nóng)村債務(wù)進(jìn)行了清理審計(jì)。這次審計(jì)清理共核實(shí)該區(qū)13個(gè)鎮(zhèn)，445個(gè)村級(jí)組織，核實(shí)債務(wù)總額為44924萬元，核減債務(wù)19529萬元，無法核實(shí)的債務(wù)8608萬元，不納入清理核實(shí)范圍的47781萬元，其中組級(jí)債務(wù)40170萬元，村級(jí)基金會(huì)債務(wù)7611萬元。最終核實(shí)的債務(wù)總額與當(dāng)初債務(wù)鎖定和2007年農(nóng)村財(cái)務(wù)移交時(shí)的債務(wù)規(guī)模出入之大，最主要的是組級(jí)債務(wù)、村級(jí)基金會(huì)債務(wù)和會(huì)計(jì)資料丟失的村級(jí)債務(wù)未能認(rèn)定。導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模出入之大的主要原因有：一是組級(jí)財(cái)務(wù)未納入村級(jí)財(cái)務(wù)核算。有的組雖然有會(huì)計(jì)賬，但沒有納入村級(jí)財(cái)務(wù)統(tǒng)一核算，有的組連基本的明細(xì)賬都沒有，僅是包包賬，卷卷賬。這些都被視為賬外賬。如襄陽區(qū)張灣鎮(zhèn)20個(gè)村的組級(jí)債務(wù)高達(dá)2104萬元未被認(rèn)定。二是村級(jí)債務(wù)沒有納入鎮(zhèn)財(cái)務(wù)服務(wù)中心統(tǒng)一管理的。襄陽區(qū)從2007年開始清理農(nóng)村財(cái)務(wù)，統(tǒng)一納入鎮(zhèn)財(cái)務(wù)服務(wù)中心管理。但截止2009年6月，省審計(jì)廳開展債務(wù)清理審計(jì)時(shí)，少數(shù)村仍未把農(nóng)村財(cái)務(wù)移交到鎮(zhèn)財(cái)務(wù)服務(wù)中心，債務(wù)數(shù)額高達(dá)2800多萬元。三是財(cái)務(wù)零余額移交，缺乏連續(xù)性，出現(xiàn)斷檔，債務(wù)重新?lián)Q據(jù)，失去了真實(shí)性。由于改革等諸多原因，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站管理村級(jí)財(cái)務(wù)的一部分人員外出打工，會(huì)計(jì)賬始終拿不出來，而2007年實(shí)行村級(jí)財(cái)務(wù)統(tǒng)一管理時(shí)，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行零余額移交，致使財(cái)務(wù)資料缺乏連續(xù)性并出現(xiàn)斷檔，過去債務(wù)換據(jù)時(shí)也沒有換，這次審計(jì)清理時(shí)又重新?lián)Q據(jù)，有的地方還將利息一并計(jì)入進(jìn)行換據(jù)，新?lián)Q據(jù)的債務(wù)不僅丟失原有債務(wù)的真實(shí)性，而且也掩蓋了這些年來化債的效果。四是無批件，導(dǎo)致手續(xù)不夠全。2003年后因農(nóng)村公益建設(shè)特別是村村通公路建設(shè)形成的債務(wù)，由于手續(xù)不夠齊全，沒有上級(jí)的批件，而老百姓卻認(rèn)可，但上級(jí)審計(jì)、清理、核實(shí)時(shí)不信可。例如：襄陽區(qū)張灣鎮(zhèn)和伙牌兩鎮(zhèn)通村公路建設(shè)就有10個(gè)村債務(wù)額達(dá)500多萬元，都是老百姓同意修建的村村通公路，也由村民代表大會(huì)討論通過并采取一事一議籌資籌勞的辦法籌集了一定的資金，加上國家補(bǔ)貼資金也達(dá)不到建設(shè)的需求，因此，往往是公路修建工程已經(jīng)完成，而資金無法兌現(xiàn)給工程老板，村委會(huì)不得不承擔(dān)其責(zé)任而向老板個(gè)人舉債。五是村企業(yè)垮臺(tái)缺少破產(chǎn)手續(xù)而形成的債務(wù)。村辦企業(yè)由于沒有正式的破產(chǎn)手續(xù)或文件依據(jù)，這類債務(wù)在審計(jì)核實(shí)時(shí)全部被核減。僅石橋鎮(zhèn)村辦企業(yè)垮臺(tái)形成的債務(wù)就達(dá)200多萬元。六是屬村級(jí)組織的農(nóng)村居委會(huì)和林場(chǎng)形成的債務(wù)，不作為村級(jí)債務(wù)核算。2008年襄陽區(qū)實(shí)有448個(gè)村級(jí)組織，在這次審計(jì)中農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年報(bào)反映為445個(gè)，與實(shí)際相差3個(gè)，即兩個(gè)居委會(huì)和一個(gè)林場(chǎng)，但它們和其他行政村一樣，基本上都是農(nóng)業(yè)人口，都有自己的責(zé)任田。林場(chǎng)也不屬于國營農(nóng)場(chǎng)改革形成的，也不是農(nóng)業(yè)局管理的“小三場(chǎng)”。七是財(cái)務(wù)資料丟失一律作為無法核實(shí)債務(wù)處理。

6.村組會(huì)計(jì)人員素質(zhì)低、更換快。多年來，由于農(nóng)村社會(huì)矛盾突出，不少村組班子調(diào)整隨意性比較大，有的村組干部說當(dāng)就當(dāng)，說不當(dāng)就不當(dāng)了，再加之不少村干部幫派思想，致使農(nóng)村財(cái)會(huì)人員穩(wěn)定性不夠，有的干脆一屆班子一任會(huì)計(jì)或出納，業(yè)務(wù)和思想素質(zhì)都很低；同時(shí)，各級(jí)對(duì)農(nóng)村財(cái)會(huì)人員重視程度也不夠，沒有專業(yè)部門管理，對(duì)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)管理等方面的業(yè)務(wù)知識(shí)缺乏培訓(xùn)。通過調(diào)查，由于多方面的原因，襄陽區(qū)從2001年以來對(duì)農(nóng)村財(cái)會(huì)人員就沒有進(jìn)行過一次專業(yè)培訓(xùn)和教育，所有農(nóng)村財(cái)會(huì)人員沒有一人持有會(huì)計(jì)專業(yè)從業(yè)證書。

7.民主監(jiān)督體系不健全，制度形同虛設(shè)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，為了加強(qiáng)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理，中央要求村組兩級(jí)建立村民民主理財(cái)小組。由于理財(cái)小組或多或少的約束了村組干部的開支行為，于是很多村干脆就不成立理財(cái)小組，有的村先成立后解散，有的村雖然成立了，也建立了財(cái)務(wù)制度，但不執(zhí)行制度也不開展活動(dòng)。有的民主理財(cái)小組職能發(fā)揮不夠，理財(cái)小組成員不懂財(cái)務(wù)，想監(jiān)督但不會(huì)監(jiān)督，致使監(jiān)督效果欠佳。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，襄陽區(qū)全區(qū)448個(gè)村，3073個(gè)組，已成立民主理財(cái)小組的村只有220個(gè)，組1418個(gè)，分別占村組總數(shù)的49%、46%，能夠開展正常活動(dòng)的只有147個(gè)村，289個(gè)組，占村組總數(shù)的32%、10%。

三、當(dāng)前農(nóng)村財(cái)務(wù)管理和債務(wù)化解的對(duì)策與建議

這次省政府組織的農(nóng)村債務(wù)清理審計(jì)中暴露出的農(nóng)村財(cái)務(wù)管理和債務(wù)化解方面的矛盾和問題十分突出，影響之大，應(yīng)引起各級(jí)黨委、政府、財(cái)政及經(jīng)管部門的重視。為此，本文圍繞上述矛盾和問題，結(jié)合農(nóng)村工作實(shí)際，特提出如下建議：

1.建議中央、省級(jí)盡快出臺(tái)還債政策。一方面，農(nóng)村債務(wù)中很大一部分是向農(nóng)民借的，是農(nóng)民的血汗錢，這些年來農(nóng)民不斷要求還債；另一方面當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)矛盾和問題依然較多，農(nóng)村債務(wù)很可能成為矛盾爆發(fā)的引爆點(diǎn)。因此，中央、省級(jí)應(yīng)及早制定農(nóng)村還債策，把農(nóng)村債務(wù)的化解納入國家“十二五”規(guī)劃。由于縣鄉(xiāng)財(cái)政無力還款，建議農(nóng)村債務(wù)可由中央、省級(jí)和村組自身三者負(fù)擔(dān)，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)農(nóng)村債務(wù)的30%，省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)20%，村組本身負(fù)擔(dān)50%。中央、省級(jí)財(cái)政主要負(fù)擔(dān)村組興辦公益事業(yè)如興建學(xué)校、村組公路、農(nóng)田水利基本建設(shè)等形成的債務(wù)，考慮到農(nóng)村債務(wù)的規(guī)模巨大，中央、省級(jí)財(cái)政可在5至10年完成，村組自身10至20年完成。

2.依法確定農(nóng)村財(cái)務(wù)管理主體。對(duì)于農(nóng)村財(cái)務(wù)的管理主體，應(yīng)從兩個(gè)方面來定性。一是從法律方面來看，財(cái)政部《村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)制度》中明確要求：財(cái)政部門依照《中華人民共和國會(huì)計(jì)法》的規(guī)定對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作進(jìn)行管理和監(jiān)督。農(nóng)村經(jīng)營管理部門依照有關(guān)法律、行政法規(guī)等規(guī)定對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督?！敦?cái)政部關(guān)于開展村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)工作意見》（財(cái)會(huì)[2008]8號(hào)）文件明確規(guī)定：代理服務(wù)機(jī)構(gòu)原則上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門負(fù)責(zé)組建。同時(shí)，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村票據(jù)的管理工作，規(guī)范票據(jù)的使用，加強(qiáng)對(duì)票據(jù)使用的監(jiān)管，有條件的地方可以由省級(jí)財(cái)政稅務(wù)部門統(tǒng)一印制、發(fā)放農(nóng)村商用票據(jù)、報(bào)銷表格、村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部結(jié)算憑證等?！逗笔≌k公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范全省村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)工作意見的通知》（鄂政辦發(fā)[2007]39號(hào)）文件也明確規(guī)定：各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)所內(nèi)設(shè)農(nóng)村會(huì)計(jì)代理中心，代理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)。負(fù)責(zé)農(nóng)村收費(fèi)票據(jù)的發(fā)放和核銷管理，對(duì)農(nóng)村財(cái)政和村集體組織資金使用情況實(shí)施監(jiān)督管理。二是從農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況來看，當(dāng)前財(cái)政部門負(fù)責(zé)惠農(nóng)政策的宣傳落實(shí)，負(fù)責(zé)各項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)貼資金的發(fā)放、管理、監(jiān)督，負(fù)責(zé)新農(nóng)村建設(shè)資金的撥付、管理及監(jiān)督，負(fù)責(zé)中央對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付資金的撥付管理及監(jiān)督，是與農(nóng)村財(cái)政、財(cái)務(wù)、資金接觸最緊密的部門，就是將來的化債工作，無論是通過農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付或是國家撥付專項(xiàng)資金，最終要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所來完成兌付工作。因此，農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的主體無論從法律的角度或是現(xiàn)實(shí)情況來看，都應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所來管理，中央應(yīng)對(duì)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理主體進(jìn)行明確規(guī)定，統(tǒng)一到財(cái)政部門管理。

3.農(nóng)村債務(wù)的認(rèn)定應(yīng)考慮到農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況。以襄陽區(qū)為例，這次省政府組織的農(nóng)村債務(wù)清理認(rèn)定有4種情況的債務(wù)未被認(rèn)定。一是會(huì)計(jì)資料丟失。由于會(huì)計(jì)人員去世，導(dǎo)致財(cái)務(wù)資料全部丟失，而老百姓的債務(wù)仍然存在，象這樣的問題應(yīng)當(dāng)考慮到財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)連續(xù)性的要求，如果能夠通過正常的法定程序，實(shí)事求是地補(bǔ)出會(huì)計(jì)資料，還是應(yīng)該尊重事實(shí)，予以核實(shí)認(rèn)定。二是財(cái)務(wù)報(bào)表的遺失。這在農(nóng)村財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)中帶有普遍性，主要是農(nóng)村財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員變動(dòng)因素太大、業(yè)務(wù)素質(zhì)很差所致。由于會(huì)計(jì)人員的個(gè)人行為或素質(zhì)問題，使財(cái)務(wù)報(bào)表遺失或者根本就沒有制作，導(dǎo)致賬面數(shù)字與財(cái)務(wù)憑證反映數(shù)字相差異，一時(shí)難以核實(shí)，并不是無法核實(shí)。三是村辦企業(yè)破產(chǎn)沒有法院裁定。這種現(xiàn)象在中西部地區(qū)普遍存在。過去村辦企業(yè)大都不是按照正規(guī)程序辦理的，垮臺(tái)后，根本無人問津，更不用說去法院申請(qǐng)破產(chǎn)手續(xù)。四是組級(jí)債務(wù)不作為村級(jí)債務(wù)核算。2003年隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套改革的深入推進(jìn)，逐步取消了組會(huì)計(jì)，一部分村才將組財(cái)務(wù)納入村級(jí)財(cái)務(wù)管理范疇，但由于沒有嚴(yán)格強(qiáng)調(diào)和要求，仍有一部分還沒有納入，這次審計(jì)清理，村級(jí)財(cái)務(wù)賬目上根本就反映不出組級(jí)債務(wù)。但事實(shí)上，村民小組是村集體經(jīng)濟(jì)組織的所屬單位，由于《村民委員會(huì)組織法》中沒有規(guī)定組一級(jí)具體法人資格，所以組一級(jí)應(yīng)當(dāng)不具備財(cái)務(wù)獨(dú)立的核算權(quán)，組級(jí)財(cái)務(wù)必須在村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)中統(tǒng)一核算。因此，組級(jí)債務(wù)應(yīng)當(dāng)作為村級(jí)債務(wù)的一部分。以上這些問題在農(nóng)村帶有普遍性和共性，是農(nóng)村多年遺留的產(chǎn)物。上級(jí)審計(jì)認(rèn)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮到這些問題和農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況，在核實(shí)認(rèn)定上放寬傾斜，從而為農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)寬松的環(huán)境。

4.嚴(yán)厲打擊農(nóng)村黑惡勢(shì)力，全面監(jiān)管農(nóng)村資源。農(nóng)村黑惡勢(shì)力和部分宗族勢(shì)力經(jīng)常插手農(nóng)村土地、林場(chǎng)、堰塘的承包及農(nóng)村公益性事業(yè)建設(shè)，影響了新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程。一方面，地方黨委、政府要高度重視農(nóng)村黑惡勢(shì)力插手農(nóng)村事務(wù)問題，公安、司法機(jī)關(guān)要加大對(duì)農(nóng)村黑惡勢(shì)力的打擊力度，對(duì)侵占、搶占農(nóng)村林場(chǎng)、堰塘、自留地等公共資產(chǎn)資源的要從速從快進(jìn)行查處。另一方面，對(duì)農(nóng)村林場(chǎng)、堰塘、自留地、廠礦等公共資產(chǎn)資源進(jìn)行調(diào)查摸底登記，一律納入農(nóng)村財(cái)務(wù)服務(wù)中心監(jiān)管，對(duì)侵占、搶占及硬性“承包”農(nóng)村公共資產(chǎn)資源的，一律予以取締，并由司法機(jī)關(guān)追討侵占搶占期間的費(fèi)用，為農(nóng)村資源的公平發(fā)包、農(nóng)村債務(wù)的化解及新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)造良好的環(huán)境。

5.繼續(xù)推進(jìn)“村賬鎮(zhèn)管”，進(jìn)一步完善農(nóng)村財(cái)務(wù)管理機(jī)制。從襄陽區(qū)的調(diào)查情況來看，推行“村賬鎮(zhèn)管”、財(cái)政代理的農(nóng)村財(cái)務(wù)管理模式，效果非常好。該區(qū)從2007年全面推行以來，共代管438個(gè)村，管理村級(jí)資金5400多萬元，拒絕不合理開支470筆152萬元。推行這種模式一方面避免了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料、憑證的丟失，確保了會(huì)計(jì)檔案的齊全、完整。另一方面增強(qiáng)了農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的透明度，杜絕了不合理開支，促進(jìn)了基層工作的正常開展。因此，各級(jí)黨委和政府要高度重視農(nóng)村財(cái)務(wù)管理工作，要把“村賬鎮(zhèn)管”財(cái)政代理管理方式，作為農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的最佳措施向前推進(jìn)，并及時(shí)協(xié)調(diào)解決財(cái)務(wù)管理工作中出現(xiàn)的新情況、新問題。同時(shí)，建立和完善有效的服務(wù)配合機(jī)制，紀(jì)檢、監(jiān)察部門負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)務(wù)管理中的違紀(jì)違規(guī)問題進(jìn)行查處，經(jīng)管部門負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的指導(dǎo)和監(jiān)督，財(cái)政部門負(fù)責(zé)管理農(nóng)村財(cái)務(wù)和提供必要的經(jīng)費(fèi)保障，以共同促進(jìn)農(nóng)村財(cái)務(wù)的規(guī)范管理。

6.完善各項(xiàng)監(jiān)督制度，嚴(yán)禁村組隨意舉債。一是充分發(fā)揮村組民主理財(cái)小組的監(jiān)督作用，對(duì)村組舉債的合理性進(jìn)行討論，凡符合舉債條件的，民主理財(cái)小組人員必須簽字認(rèn)可。二是鎮(zhèn)農(nóng)村財(cái)務(wù)服務(wù)中心對(duì)村組財(cái)務(wù)的審核、入帳、劃撥等要嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)于超預(yù)算開支必須要有民主理財(cái)小組簽字，否則不予入賬。三是對(duì)于農(nóng)村各項(xiàng)政策宣傳形成的費(fèi)用，縣鄉(xiāng)對(duì)應(yīng)主管部門應(yīng)承擔(dān)并劃撥宣傳費(fèi)用，如宣傳計(jì)劃生育政策，縣市計(jì)劃生育局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生服務(wù)站承擔(dān)費(fèi)用；宣傳惠農(nóng)補(bǔ)貼政策，縣市財(cái)政局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所負(fù)責(zé)費(fèi)用；宣傳征兵政策，武裝部門負(fù)責(zé)提供費(fèi)用。總之在基層政策宣傳費(fèi)用上，誰組織誰出錢，村組只作為一種落實(shí)手段，這樣就減少了村組開支，降低了村組舉債的機(jī)率。四是建立新增債務(wù)責(zé)任追究制度，把杜絕不良債務(wù)作為考核村干部政績(jī)的重要內(nèi)容。五是健全債務(wù)監(jiān)督制度，將村級(jí)債務(wù)的增減變化作為村務(wù)公開的重點(diǎn)，增強(qiáng)透明度，一般情況下不得向外舉債，特殊情況下確需舉債的，必須由村民代表大會(huì)討論通過。在推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村進(jìn)程中必須堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，量力而行；在安排農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)充分考慮鎮(zhèn)、村的承受能力和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的收入水平，不得違背農(nóng)民意愿，不得讓鎮(zhèn)、村負(fù)債搞建設(shè)，更不能搞出資攤派加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。六是加大對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度，結(jié)合村組干部工作的特點(diǎn)，在電話費(fèi)和摩托車汽油費(fèi)方面適當(dāng)給予補(bǔ)貼。

7.加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，穩(wěn)定農(nóng)村財(cái)會(huì)管理隊(duì)伍。從調(diào)查中了解到，農(nóng)村財(cái)會(huì)人員不懂財(cái)務(wù)，丟失資料、憑證、錯(cuò)帳、漏帳現(xiàn)象多。襄陽區(qū)因村組財(cái)務(wù)人員素質(zhì)低出現(xiàn)的問題導(dǎo)致4200多萬元的債務(wù)未被省政府認(rèn)定。因此，加強(qiáng)對(duì)村組人員培訓(xùn)，提高其素質(zhì)，穩(wěn)定農(nóng)村財(cái)會(huì)隊(duì)伍是管好農(nóng)村財(cái)務(wù)的基礎(chǔ)。一是在財(cái)務(wù)人選上，要選聘有高中以上文化水平的人員擔(dān)任村組會(huì)計(jì)。二是財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，實(shí)行會(huì)計(jì)資格認(rèn)證，對(duì)于未取得會(huì)計(jì)資格認(rèn)證的不準(zhǔn)擔(dān)任村組會(huì)計(jì)。三是嚴(yán)禁隨意更換村組會(huì)計(jì)?！耙怀熳右怀?，村組會(huì)計(jì)跟著換屆走，誰當(dāng)書記用誰人”，這種現(xiàn)象導(dǎo)致村組會(huì)計(jì)更換頻繁。因此，農(nóng)村財(cái)務(wù)主管部門要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村財(cái)務(wù)人員的管理，建立人員檔案。財(cái)務(wù)人員的去留必須由村組、財(cái)政財(cái)務(wù)服務(wù)中心、經(jīng)管站三家同意，村組單方面無權(quán)決定，這樣就避免了村組隨意更換會(huì)計(jì)現(xiàn)象，使會(huì)計(jì)人員能夠穩(wěn)定、安心工作，從而確保農(nóng)村財(cái)務(wù)開支公正、合理。

8.科學(xué)界定村級(jí)財(cái)務(wù)核算范圍，確保村級(jí)財(cái)務(wù)的完整性。目前，國家行政體制是中央、省、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村五級(jí)，村級(jí)作為最末一級(jí)的行政機(jī)構(gòu)，具有法人代表性質(zhì)，而村民小組是村級(jí)組織的組成部分，且不具備法人資格，其財(cái)務(wù)理應(yīng)納入村級(jí)財(cái)務(wù)統(tǒng)一核算。村級(jí)基金會(huì)和村辦企業(yè)財(cái)務(wù)是村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織興辦的實(shí)體，其財(cái)務(wù)更應(yīng)納入村級(jí)財(cái)務(wù)統(tǒng)一核算。因此，中央、省市應(yīng)明確規(guī)定村級(jí)基金會(huì)、村辦企業(yè)財(cái)務(wù)和組級(jí)財(cái)務(wù)隸屬村級(jí)財(cái)務(wù)范疇，其產(chǎn)生的債務(wù)一律歸并到村級(jí)債務(wù)中，以確保村級(jí)債務(wù)的完整性。

9.建立村組集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展投入機(jī)制。農(nóng)村債務(wù)的化解除中央省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)外，部分債務(wù)最終還是要靠村組本身來化解，而目前村組大部分無經(jīng)濟(jì)實(shí)體。有些村組想發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，苦于無資金，貸款又無抵押，金融部門不給貸。因此，中央應(yīng)根據(jù)農(nóng)村的實(shí)際，建立村組經(jīng)濟(jì)發(fā)展投入機(jī)制，對(duì)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的村組從資金上進(jìn)行扶持，具體為中央財(cái)政可設(shè)立村組經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)啟動(dòng)資金，對(duì)村組集體申報(bào)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)、考察、論證，符合條件的可申請(qǐng)國家?？顔?dòng)資金，其盈利用于化解債務(wù)。

10.建立還債基金或適當(dāng)征收“還債附加”。農(nóng)村債務(wù)問題，大部分最終要靠農(nóng)民自己解決，隨著中央支農(nóng)惠農(nóng)政策的力度不斷加大，農(nóng)民收入也大幅度增長(zhǎng)，農(nóng)民有責(zé)任、有義務(wù)承擔(dān)過去由于種種原因形成的債務(wù)。因此，要在尊重農(nóng)民自愿的原則下，可以根據(jù)農(nóng)戶承包面積按年每畝不超過10元的標(biāo)準(zhǔn)作為村組“債務(wù)基金”，由財(cái)政部門統(tǒng)一收取，分村、分組記賬，并按規(guī)定程序及時(shí)搞好償還債務(wù)工作。若中央或省政府出臺(tái)政策，債務(wù)負(fù)擔(dān)重的地區(qū)每畝可加征20元或30元的“還債附加”，那么農(nóng)民也應(yīng)該能承受，擺脫債務(wù)困擾，也就有了希望。