陶 蕾

（北京第二外國語學(xué)院，北京 100024）

從部門法意義上來講，財(cái)政監(jiān)督法是調(diào)整財(cái)政監(jiān)督主體在對(duì)財(cái)政主體的財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的過程中所發(fā)生的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。近年來，我國財(cái)政監(jiān)督立法不斷完善，取得了突破性進(jìn)展，相繼制定或修訂了《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》和《稅收征管法》等財(cái)政法律法規(guī)，初步形成了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政法律體系框架。但是從提高財(cái)政監(jiān)督質(zhì)量的內(nèi)在要求這個(gè)角度來衡量我國財(cái)政監(jiān)督立法現(xiàn)狀，我國財(cái)政監(jiān)督立法仍迫切需要進(jìn)一步完善。

一、當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督立法的現(xiàn)狀

應(yīng)該說現(xiàn)有的財(cái)政法律、法規(guī)相當(dāng)一部分已包含了財(cái)政監(jiān)督檢查的內(nèi)容和手段，財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法已有了一定的條件。但是，總體來說，現(xiàn)有的財(cái)政法律、法規(guī)中有關(guān)財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容和手段還不夠完善。

1.現(xiàn)有財(cái)政監(jiān)督立法沒有完整考慮到財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)涵和外延。狹義的財(cái)政監(jiān)督是指專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)尤其是財(cái)政部門內(nèi)部專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)為了保證國家財(cái)政收入的汲取和提高財(cái)政資金的使用效益，依法對(duì)有關(guān)部門和單位執(zhí)行國家預(yù)算、稅收、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、國有資本金基礎(chǔ)管理等方針政策、法律法規(guī)情況和涉及財(cái)政收支、會(huì)計(jì)工作、國有資本金基礎(chǔ)管理等事項(xiàng)的合法性、合規(guī)性與效率性進(jìn)行檢查、處理與意見反饋的活動(dòng)。廣義的財(cái)政監(jiān)督一般包括人大、財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)以及其他有關(guān)部門為了履行法律法規(guī)規(guī)定的監(jiān)督職責(zé)，保證國家財(cái)政收入的汲取和提高財(cái)政資金的使用效益，依法對(duì)財(cái)政資金收支活動(dòng)中的有關(guān)情況進(jìn)行的檢查、處理和信息反饋活動(dòng)。因此，廣義的“財(cái)政監(jiān)督”，也可以理解為“監(jiān)督財(cái)政”和狹義“財(cái)政監(jiān)督”的總和。現(xiàn)有財(cái)政監(jiān)督立法沒有從宏觀上科學(xué)考慮財(cái)政監(jiān)督工作的現(xiàn)實(shí)需求，立法工作同財(cái)政監(jiān)督工作的實(shí)踐結(jié)合不足，從而在總體上現(xiàn)有財(cái)政監(jiān)督立法存在盲點(diǎn)和法條競(jìng)合相并存的現(xiàn)象。只有準(zhǔn)確理解財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)涵和外延才能制定出與現(xiàn)實(shí)工作相適應(yīng)的財(cái)政監(jiān)督法律體系。

2.完善財(cái)政監(jiān)督法律體系中的立法定位需進(jìn)一步明確。財(cái)政監(jiān)督法不屬于司法，因?yàn)閺恼{(diào)整對(duì)象來講，包含財(cái)政監(jiān)督主體和財(cái)政主體，財(cái)政監(jiān)督主體有財(cái)政主體內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督、立法監(jiān)督和公眾監(jiān)督等，內(nèi)部監(jiān)督主體涉及財(cái)政主體內(nèi)部控制體系，外部監(jiān)督主體有黨紀(jì)和政府監(jiān)察部門，立法監(jiān)督的主體主要是立法部門對(duì)財(cái)政行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。另外從財(cái)政的公共性來講，財(cái)政監(jiān)督必然涉及公共意愿的表達(dá)和公共選擇程序，因此也必然涉及普通公眾。所以財(cái)政監(jiān)督主體涉及到私法主體，財(cái)政監(jiān)督法調(diào)整對(duì)象涉及到公共部門與公共部門的關(guān)系，也涉及到公共部門同個(gè)體之間的關(guān)系。另外作為被監(jiān)督對(duì)象的財(cái)政主體的法律遵從行為也涉及到社會(huì)多部門配合和社會(huì)綜合治財(cái)，這樣也必然涉及到私法主體。從這個(gè)角度來講，財(cái)政監(jiān)督法不同于公法，也不同于私法。將財(cái)政監(jiān)督法作為特殊的單獨(dú)法律部門在立法中綜合考量，還是將其作為行政法部門的一個(gè)子法體系考量，這是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

3.現(xiàn)有財(cái)政監(jiān)督的立法層級(jí)不夠。我國財(cái)政監(jiān)督法律體系中沒有專門的《財(cái)政監(jiān)督法》來統(tǒng)領(lǐng)現(xiàn)有的財(cái)政監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)，而是將相關(guān)規(guī)定分散在各個(gè)單行法律中，許多是分散在部門規(guī)章和地方法規(guī)中。這一現(xiàn)狀不利于財(cái)政監(jiān)督立法的完整性和嚴(yán)肅性，而且也破壞了財(cái)政監(jiān)督立法的統(tǒng)一性。同時(shí)，現(xiàn)有的財(cái)政立法大都相當(dāng)于一種工作規(guī)范，財(cái)政監(jiān)督檢查尤其是執(zhí)法處理在一定意義上說只是一種附加條款。財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法的尺度偏松，手段偏軟，既不利于維護(hù)法律的嚴(yán)肅性，也不利于財(cái)政監(jiān)督工作的正常開展。

4.現(xiàn)有財(cái)政監(jiān)督的法律規(guī)范立法技術(shù)有待提高?，F(xiàn)有的財(cái)政立法中雖然包含了財(cái)政領(lǐng)域的主要方面，但連貫性不強(qiáng)，有一些方面沒有涉及，法條競(jìng)合現(xiàn)象嚴(yán)重，上位法與下位法之間，各單行法之間沖突嚴(yán)重。還有一個(gè)嚴(yán)重問題是法律之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制不足，相關(guān)法律之間的銜接有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。財(cái)政監(jiān)督存在執(zhí)法空白，影響了財(cái)政監(jiān)督工作的深入開展。各單項(xiàng)立法制定財(cái)政監(jiān)督條款的出發(fā)點(diǎn)也是從服務(wù)單項(xiàng)工作來考慮，影響了財(cái)政監(jiān)督質(zhì)量。

二、完善財(cái)政監(jiān)督立法應(yīng)堅(jiān)持的原則

用法律手段規(guī)范和校正財(cái)經(jīng)領(lǐng)域中的執(zhí)法不嚴(yán)以及違紀(jì)違規(guī)問題，形成財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)、支出安全有效、紀(jì)律嚴(yán)謹(jǐn)協(xié)調(diào)的良好運(yùn)行秩序是提高財(cái)政監(jiān)督工作質(zhì)量的現(xiàn)實(shí)需求。從這個(gè)目標(biāo)模式出發(fā)，完善財(cái)政監(jiān)督立法應(yīng)堅(jiān)持如下原則。

1.收入的完整真實(shí)性原則。保證收入秩序是財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)之一。因此，監(jiān)督法必須明確規(guī)定：財(cái)政部門有責(zé)任對(duì)財(cái)政收入的質(zhì)量實(shí)施監(jiān)督，有權(quán)對(duì)稅務(wù)等征收機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督。真正做到把該收的都及時(shí)足額收起來，并最大限度地優(yōu)化監(jiān)督管理，降低征收成本，切實(shí)根治過去那種有稅不收，擅自減免稅行為，切實(shí)根治為完成任務(wù)、保速度在收入上搞“空轉(zhuǎn)”、“虛收虛支”等弄虛作假的錯(cuò)誤做法，維護(hù)財(cái)政收入的完整性和真實(shí)性。

2.支出的安全有效性原則。要借鑒國外財(cái)政監(jiān)督的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，做到收支并舉。徹底扭轉(zhuǎn)“重收入監(jiān)督，輕支出監(jiān)督”的傾向，傳統(tǒng)的“以撥代支”、“以撥代管”的財(cái)政監(jiān)督管理方法決不能再延續(xù)下去。為此，財(cái)政監(jiān)督法應(yīng)明確規(guī)定：財(cái)政監(jiān)督貫穿到資金運(yùn)用的全過程，實(shí)行跟蹤問效。只有這樣才能真正將有限的資金用在刀刃上，維護(hù)財(cái)政資金在使用環(huán)節(jié)安全性的同時(shí)切實(shí)發(fā)揮資金使用效益。

3.監(jiān)督的規(guī)范化嚴(yán)肅性原則。要做好財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法和司法程序的銜接。首先，監(jiān)督法必須明確賦予財(cái)政監(jiān)督手段和權(quán)力，特別是涉及各部門配合問題，監(jiān)督法要明確規(guī)定配合單位的義務(wù)和責(zé)任。其次，強(qiáng)調(diào)有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)的原則，要從處理事件和內(nèi)部通報(bào)為主向處理事件和人相結(jié)合、內(nèi)部通報(bào)和公開曝光相結(jié)合的方式轉(zhuǎn)變，觸及法律和應(yīng)該追究刑事責(zé)任的應(yīng)該嚴(yán)肅執(zhí)行，做到維護(hù)監(jiān)督的權(quán)威，逐步鞏固監(jiān)督成果，實(shí)現(xiàn)財(cái)經(jīng)秩序的根本好轉(zhuǎn)。

4.在財(cái)政監(jiān)督立法中適度考慮效率原則。從法的角度來講，在法的自由、正義和秩序這幾個(gè)上位價(jià)值體系中，從根本上是推拒效率維度的。法律強(qiáng)調(diào)一種規(guī)范性價(jià)值觀，而效率原則的成本與收益分析及理性考量同其有必然沖突。但是考慮到我國財(cái)政監(jiān)督工作現(xiàn)狀，財(cái)政監(jiān)督立法對(duì)于合法、合規(guī)性考慮相對(duì)充足，但是對(duì)于績(jī)效考察不足。其一，財(cái)政監(jiān)督成本控制要求效率原則。其二，財(cái)政監(jiān)督的根本目的在于促進(jìn)財(cái)政工作高質(zhì)量進(jìn)行，所以激勵(lì)機(jī)制同法制所追求的秩序收益是相得益彰的。從上述兩點(diǎn)來講財(cái)政監(jiān)督立法中對(duì)效率原則的強(qiáng)調(diào)是必要的。

三、關(guān)于完善財(cái)政監(jiān)督立法的幾點(diǎn)建議

基于以上考慮，我們?cè)谕晟曝?cái)政監(jiān)督立法方面任重道遠(yuǎn)。對(duì)于完善財(cái)政監(jiān)督立法，提出如下幾點(diǎn)建議。

1.提高財(cái)政監(jiān)督立法層級(jí)和財(cái)政監(jiān)督立法質(zhì)量。充分發(fā)揮人大在財(cái)政監(jiān)督立法中的主體作用，提升立法層次。積極出臺(tái)專門的《財(cái)政監(jiān)督法》，明確財(cái)政監(jiān)督工作的原則性規(guī)定，并使該法成為財(cái)政監(jiān)督立法工作的母法，以統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)各單行法，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督立法的完整性和統(tǒng)一性。建立完善的財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法對(duì)立法工作的反饋機(jī)制，探索建立財(cái)政監(jiān)督立法的立法評(píng)估工作，提高財(cái)政監(jiān)督立法質(zhì)量。

2.完善現(xiàn)有財(cái)政監(jiān)督法律體系，使之成為真正意義上的財(cái)政監(jiān)督部門法。從法律技術(shù)和財(cái)政監(jiān)督工作實(shí)際考慮，完善的財(cái)政監(jiān)督法律體系應(yīng)該包括完善的內(nèi)容結(jié)構(gòu)。首先，通過完善審計(jì)立法，指導(dǎo)審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立檢查被審計(jì)單位的會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、會(huì)計(jì)報(bào)表以及其他與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，監(jiān)督財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法和效益的行為。其次，完善財(cái)政主體內(nèi)部監(jiān)督立法，使上級(jí)財(cái)政主體能夠依據(jù)財(cái)政法律、法規(guī)，對(duì)下級(jí)財(cái)政主體的財(cái)政收支和管理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。財(cái)政主體內(nèi)部監(jiān)督立法應(yīng)充分考慮財(cái)政執(zhí)法監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)察和財(cái)政復(fù)議等法律制度需求。再次，完善財(cái)政執(zhí)法監(jiān)督法律體系，使財(cái)政監(jiān)督職能部門能夠依據(jù)財(cái)政法律、法規(guī)，對(duì)財(cái)政收支等執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行有效的檢查和監(jiān)督。財(cái)政執(zhí)法監(jiān)督立法中充分考慮財(cái)政執(zhí)法的事前監(jiān)督、日常監(jiān)督和事后監(jiān)督的制度需求。最后，完善財(cái)政監(jiān)察立法，使具有財(cái)政監(jiān)察權(quán)的財(cái)政主體，對(duì)國家行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及其工作人員貫徹與執(zhí)行財(cái)政法律、法規(guī)和政策效果進(jìn)行監(jiān)督的過程中有法可依。

3.做好財(cái)政監(jiān)督立法、財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法和財(cái)政監(jiān)督司法救濟(jì)的銜接，尤其是完善財(cái)政復(fù)議法律制度。財(cái)政復(fù)議是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體財(cái)政行政行為侵犯其合法權(quán)益，向財(cái)政機(jī)關(guān)提出財(cái)政復(fù)議申請(qǐng)，財(cái)政機(jī)關(guān)受理財(cái)政復(fù)議申請(qǐng)、作出財(cái)政復(fù)議決定的活動(dòng)。財(cái)政監(jiān)督立法、執(zhí)法和司法救濟(jì)環(huán)節(jié)的有效銜接，對(duì)于防范財(cái)政監(jiān)督工作中出現(xiàn)的公權(quán)侵犯私權(quán)、濫用財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法權(quán)、保護(hù)監(jiān)督對(duì)象合法權(quán)益和防范財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)意義重大。

4.在財(cái)政監(jiān)督法治的整體概念中，要既重實(shí)體，又重程序。同其他法律一樣，財(cái)政監(jiān)督法本身是無法回避不確定性的，這是由幾個(gè)原因造成的。立法者是有限理性的，不可能在立法中窮盡所有立法目標(biāo)。而且法律語言是有邊界的，語言的本身也具有不確定性。再者，財(cái)政監(jiān)督工作中，財(cái)政范疇的客觀事實(shí)在時(shí)間維度上不可能重現(xiàn)，法律事實(shí)同客觀事實(shí)不可能完全相符。在以上因素的作用下，應(yīng)該在注重實(shí)體法律的同時(shí)，通過程序來解決法的實(shí)現(xiàn)質(zhì)量問題。在財(cái)政監(jiān)督的法律適用中嚴(yán)格強(qiáng)調(diào)程序正義，遵循程序原則，既可以使財(cái)政監(jiān)督立法不斷獲得改進(jìn)的動(dòng)力，也可以使財(cái)政監(jiān)督主體和財(cái)政主體的權(quán)益充分實(shí)現(xiàn)，法治博弈中相關(guān)各方的利益訴求能夠充分表達(dá)。

〔1〕賀邦靖.中國財(cái)政監(jiān)督.北京，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008.

〔2〕湯貢亮.中國財(cái)稅改革與法制研究.北京，中國稅務(wù)出版社，2008.

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