馬向遠(yuǎn)

關(guān)于業(yè)主委員會(huì)功能缺失的思考

馬向遠(yuǎn)

業(yè)主委員會(huì)作為社區(qū)最重要的主體組織，是社區(qū)自治的基石。認(rèn)為業(yè)主委員會(huì)應(yīng)該成為社區(qū)自治的基本組織載體，要進(jìn)一步明確業(yè)主委員會(huì)的法律主體地位，排除建立業(yè)主委員會(huì)的制度性障礙，建立“二個(gè)大會(huì)、二個(gè)機(jī)構(gòu)”的社區(qū)自治體制，使業(yè)主委員會(huì)成為社區(qū)代表大會(huì)下設(shè)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

社區(qū)自治；居委會(huì)；業(yè)主委員會(huì)；社區(qū)自治體制

我國的社區(qū)建設(shè)，從19世紀(jì)80年代末到現(xiàn)在，已走過了30多年的歷史。但是，大部分地區(qū)的社區(qū)仍然呈現(xiàn)出內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力不足、參與意識(shí)不強(qiáng)、“軟件過軟”的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。一個(gè)重要的原因，就是沒有把社區(qū)業(yè)主委員會(huì)作為社區(qū)自治的基石來建設(shè)，社區(qū)業(yè)主委員會(huì)制度發(fā)展滯后，功能缺失。因此，要推動(dòng)社區(qū)良性發(fā)展，必須重視建立健全業(yè)主委員會(huì)制度，有效發(fā)揮業(yè)主委員會(huì)的功能。

一、業(yè)主委員會(huì)是社區(qū)自治的基石

從社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)看，居委會(huì)在社區(qū)自治中處境尷尬。我國有《居委會(huì)組織法》，居委會(huì)是法定的社區(qū)自治組織，但在現(xiàn)實(shí)中卻難以發(fā)揮自治的功能。根本原因在于：首先，社會(huì)的轉(zhuǎn)型使它擔(dān)負(fù)的任務(wù)更多。我國社會(huì)的轉(zhuǎn)型包括社區(qū)的發(fā)展都是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的，是對(duì)既有經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等格局的調(diào)整和重組，一定程度上對(duì)社會(huì)秩序的影響是必然的。保持社會(huì)安全穩(wěn)定的大局是改革深入發(fā)展的必要前提條件，因此我國推行城市社區(qū)建設(shè)，培育民主只是一個(gè)方面的目的；另一方面的目的，是加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)和行政管理，主持居民自治的居委會(huì)同時(shí)要完成多項(xiàng)來自政府或政黨的政治、行政任務(wù)，根本無暇顧及社區(qū)自治事務(wù)。其次，由于社會(huì)轉(zhuǎn)型期制度的不盡完善、基層政府末梢機(jī)構(gòu)和居委會(huì)的管理權(quán)限劃分不清，劃分了也難以執(zhí)行等多種原因，致使相當(dāng)多的社區(qū)不但要完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)，而且其社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)財(cái)政、社區(qū)物資等都受制于街道辦事處，由其分配或指派，結(jié)果造成社區(qū)居委會(huì)的行政化傾向，使社區(qū)變成了政府的腿，事實(shí)上弱化了居委會(huì)作為自治組織的法律屬性和職能。

根據(jù)《物權(quán)法》的精神，業(yè)主委員會(huì)是社區(qū)自治的基本載體和基石?！段餀?quán)法》規(guī)定：物權(quán)是指權(quán)利人依法對(duì)特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯?；谶@樣的精神，真正有法律資格進(jìn)行社區(qū)自治的只能是與社區(qū)利益緊密相關(guān)的居民群體。因?yàn)橛欣娴木o密關(guān)聯(lián)，他們才有參與自治的內(nèi)在動(dòng)力，也才能夠積極地和負(fù)責(zé)任地參與社區(qū)事務(wù)。因此，確定基本的自治主體組織，必須與社區(qū)的相關(guān)利益一起來考慮。業(yè)主，作為通過業(yè)主身份的基本屬性特征聯(lián)系在一起的群體，他們?cè)谶@個(gè)社區(qū)里擁有的合法權(quán)益就是由《物權(quán)法》和《物業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定的：住房產(chǎn)權(quán)歸個(gè)人擁有；所有與住房有關(guān)的服務(wù)、維修等都需要由他們出資和決策；社區(qū)內(nèi)所有公共設(shè)施、資源、財(cái)產(chǎn)的實(shí)施、分配和處理等也必須有他們做主；社區(qū)內(nèi)其他相關(guān)重大事項(xiàng)也必須有他們參加，等等。因此，業(yè)主是社區(qū)利益的第一相關(guān)人。業(yè)主的權(quán)利可以以合約形式讓渡給房屋使用者（非業(yè)主社區(qū)資源使用者），如果這種讓渡是明確的、合規(guī)合法、包含了決策房屋專有部分以外的共有部分共有和共同管理的權(quán)利，社區(qū)中的房屋使用者將與業(yè)主一樣，可以對(duì)房屋專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權(quán)利。從這里可以看出，房屋使用者的權(quán)力是業(yè)主讓渡出去的，也不是全面的，是有保留的。因此，社區(qū)里的居民，只有業(yè)主才是基本居民，或者說是居民的基本部分。所以，業(yè)主委員會(huì)應(yīng)該成為社區(qū)自治的基石和基本組織載體。至于居委會(huì)，由于它是具有行政化傾向的群眾性自治組織，擁有調(diào)解和溝通的先天優(yōu)勢(shì)，因此居委會(huì)的定位應(yīng)該是一個(gè)過渡組織。隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型和業(yè)主委員會(huì)功能的健全，居委會(huì)應(yīng)該成為一個(gè)監(jiān)督和協(xié)調(diào)的群眾組織。

二、確立業(yè)主委員會(huì)自治組織載體地位

（一）明確業(yè)主委員會(huì)的法律主體地位

一直以來，我國物業(yè)管理實(shí)務(wù)中就存在業(yè)主委員會(huì)法律地位不明、職責(zé)不清、運(yùn)作不規(guī)范等問題，致使在物業(yè)管理法律關(guān)系中，物業(yè)管理公司處于強(qiáng)勢(shì)地位，常常發(fā)生損害業(yè)主合法利益的情況，這種狀況嚴(yán)重阻礙著社區(qū)自治的健康發(fā)展。因此，如何使業(yè)主委員會(huì)走出這種法律困境，更好地發(fā)揮其在社區(qū)自治中的應(yīng)有作用，是必須面對(duì)并加以解決的一個(gè)問題。

根據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》中關(guān)于業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)的規(guī)定，業(yè)主大會(huì)作為一個(gè)代表和維護(hù)全體業(yè)主利益的自治組織，已經(jīng)具備了取得法人資格的形式條件：首先，依法成立；其次，有自己的名稱和場(chǎng)所；再者，有自己管理的財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)。現(xiàn)在唯一欠缺的條件是沒有法律明確規(guī)定業(yè)主大會(huì)可以取得法人資格。為了加強(qiáng)業(yè)主組織在物業(yè)管理中的地位和作用，應(yīng)該由法律明確規(guī)定業(yè)主大會(huì)可以在依法成立并登記后取得法人資格，業(yè)主委員會(huì)作為業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)實(shí)施業(yè)主大會(huì)的決議，代表業(yè)主大會(huì)對(duì)物業(yè)進(jìn)行有效管理。

（二）排除建立業(yè)主委員會(huì)的制度性障礙

現(xiàn)階段業(yè)主委員會(huì)籌辦程序繁瑣，缺乏有效的運(yùn)行機(jī)制?！段飿I(yè)管理?xiàng)l例》第十條規(guī)定：同一個(gè)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的業(yè)主，應(yīng)當(dāng)在物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門的指導(dǎo)下成立業(yè)主大會(huì)，并選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會(huì)。建設(shè)部《業(yè)主大會(huì)規(guī)程》第五條規(guī)定：業(yè)主籌備成立業(yè)主大會(huì)的，應(yīng)當(dāng)在物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門和街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府)的指導(dǎo)下，由業(yè)主代表、建設(shè)單位(包括公有住房出售單位)組成業(yè)主大會(huì)籌備組，負(fù)責(zé)業(yè)主大會(huì)籌備工作。這就是說，如果建設(shè)單位(包括公有住房出售單位)不參加業(yè)主大會(huì)籌備組，業(yè)主大會(huì)就不可能成立，也就不可能產(chǎn)生業(yè)主委員會(huì)。

現(xiàn)實(shí)生活中，建設(shè)單位和前期物業(yè)管理公司出于利益考慮而不愿意成立業(yè)主大會(huì)。首先，籌辦業(yè)主委員會(huì)并不能給開發(fā)商帶來任何經(jīng)濟(jì)效益，反而要承擔(dān)一定的費(fèi)用，因此大多數(shù)開發(fā)商都不愿籌辦業(yè)主委員會(huì)。其次，籌辦業(yè)主委員會(huì)也不能給負(fù)責(zé)前期物業(yè)管理的物業(yè)管理公司帶來任何經(jīng)濟(jì)效益，而且它如果在前期物業(yè)管理過程中與業(yè)主們有矛盾，有可能在業(yè)主委員會(huì)成立后被解聘，因此前期物業(yè)管理公司也不會(huì)主動(dòng)籌辦業(yè)主委員會(huì)。另外，《物業(yè)管理?xiàng)l例》雖然也規(guī)定了房地產(chǎn)主管部門和街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府)對(duì)成立業(yè)主委員會(huì)具有指導(dǎo)責(zé)任，但缺乏考核指標(biāo)，因此他們對(duì)成立業(yè)主委員會(huì)積極性不高。

為此，需建立專門的業(yè)主委員會(huì)籌辦機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化政府在業(yè)主委員會(huì)組建中的作用。業(yè)主委員會(huì)不同于其他自治性組織，它是業(yè)主利益的代表。如果沒有業(yè)主委員會(huì)，小區(qū)物業(yè)的各項(xiàng)監(jiān)督和管理工作就很難開展，業(yè)主難以形成合力，其權(quán)益也難以得到維護(hù)。為了維護(hù)業(yè)主的利益和小區(qū)的良好秩序，政府應(yīng)該像成立社區(qū)居委會(huì)那樣，牽頭組織業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)，幫助各小區(qū)組建起一支高素質(zhì)、有權(quán)威、有信譽(yù)、能正確發(fā)揮作用的業(yè)主委員隊(duì)伍。同時(shí)，相關(guān)法律、法規(guī)還應(yīng)明確業(yè)主委員會(huì)的成立時(shí)間和期限，簡(jiǎn)化業(yè)主委員會(huì)成立的相關(guān)程序。通過強(qiáng)化政府在業(yè)主委員會(huì)組建中的作用，保證業(yè)主委員會(huì)的及時(shí)建立，使各新建小區(qū)盡快進(jìn)入一種良性的物業(yè)管理狀態(tài)，避免小區(qū)公共事務(wù)管理出現(xiàn)無序狀態(tài)。

三、建立健全社區(qū)業(yè)主委員會(huì)制度

建立業(yè)主委員會(huì)制度，實(shí)行“議行分離”。議決權(quán)和執(zhí)行權(quán)分別由兩個(gè)不同機(jī)構(gòu)行使，一個(gè)是業(yè)主的代言人，另一個(gè)是業(yè)主服務(wù)的直接提供者。這種體制由“二個(gè)大會(huì)、二個(gè)機(jī)構(gòu)”組成：

第一個(gè)大會(huì)，即全體業(yè)主大會(huì)。它是社區(qū)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，職責(zé)是選舉產(chǎn)生社區(qū)業(yè)主代表，組建業(yè)主代表大會(huì)，討論和決定社區(qū)的重大事項(xiàng)。第二個(gè)大會(huì)，即業(yè)主代表大會(huì)。它是“常設(shè)決策層”，由社區(qū)的業(yè)主代表組成，成為業(yè)主大會(huì)的常設(shè)權(quán)力機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是選舉產(chǎn)生社區(qū)的業(yè)主委員會(huì)和社區(qū)議監(jiān)會(huì)成員，討論決定社區(qū)事務(wù)。

第一個(gè)機(jī)構(gòu)，為議事監(jiān)督委員會(huì)，即“議監(jiān)層”，它是社區(qū)業(yè)主代表大會(huì)下設(shè)的議事協(xié)商監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在代表大會(huì)閉會(huì)期間代表社區(qū)業(yè)主大會(huì)行使對(duì)社區(qū)事務(wù)的議事、決策、監(jiān)督職能，對(duì)社區(qū)業(yè)主委員會(huì)及其他服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行監(jiān)督。它的成員由社區(qū)業(yè)主代表大會(huì)推選產(chǎn)生，或者由社區(qū)業(yè)主代表大會(huì)聘請(qǐng)。議事監(jiān)督委員會(huì)有權(quán)建議召開業(yè)主代表大會(huì)，對(duì)社區(qū)業(yè)主委員會(huì)的工作進(jìn)行質(zhì)詢。第二個(gè)機(jī)構(gòu)，就是業(yè)主委員會(huì)，即“執(zhí)行層”。它是社區(qū)代表大會(huì)下設(shè)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，不具有決策權(quán)。它在社區(qū)業(yè)主代表大會(huì)和社區(qū)議監(jiān)會(huì)的授權(quán)下，具體實(shí)施社區(qū)的建設(shè)、管理、服務(wù)等社區(qū)事務(wù)，落實(shí)社區(qū)成員代表大會(huì)及社區(qū)議監(jiān)委員會(huì)確定的各項(xiàng)工作任務(wù)，協(xié)助政府完成規(guī)定的各項(xiàng)任務(wù)。成員由辦事能力強(qiáng)的人員組成，不限于本地居民，可以聘用非居住區(qū)人員擔(dān)任。社區(qū)業(yè)主委員會(huì)對(duì)社區(qū)業(yè)主代表大會(huì)和議監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)，定期向其報(bào)告工作，并接受其監(jiān)督和質(zhì)詢。

總之，較之社區(qū)居委會(huì)而言，業(yè)主委員會(huì)無論從《物權(quán)法》的本質(zhì)看，還是從社區(qū)矛盾產(chǎn)生的深層次原因看，都應(yīng)該是社區(qū)自治的基本組織載體。只有基于這個(gè)載體構(gòu)建外部社會(huì)條件和完善該組織的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制，社區(qū)自治才能有更加科學(xué)和堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

[1]陳麗安.關(guān)于上地西里社區(qū)居委會(huì)選舉的思考[J].現(xiàn)代物業(yè)，2004（4）.

[2]中華人民共和國物權(quán)法[S].2007.

[3]郭衛(wèi)建.城市社區(qū)自治的困境、實(shí)踐、方向和對(duì)策[J].現(xiàn)代物業(yè)，2007（9）.

[4]建設(shè)部.業(yè)主大會(huì)規(guī)程[S].2003.

[5]陳相明.論我國業(yè)主委員會(huì)制度的缺陷及其完善[J].企業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008（7）.

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D638

A

1673-1999（2010）15-0018-02

馬向遠(yuǎn)（1970-），男，河南葉縣人，碩士，河南司法警官職業(yè)學(xué)院（河南鄭州450001）助教，研究方向?yàn)轳R克思主義理論與思想政治教育。

2010-04-30