崔栩

（廣州美術學院教務處，廣東廣州510006）

淺析科層制與高等院校科層改革

崔栩

（廣州美術學院教務處，廣東廣州510006）

我國高等院校的組織形式是科層制?？茖又谱鳛槿祟惿鐣M織的偉大發(fā)明，以理性與效率的優(yōu)點極大地推動了社會進步與發(fā)展。隨著我國高等教育近些年的大規(guī)模擴張與發(fā)展，一方面是教育由精英化向大眾化發(fā)展，學校管理復雜性增加，必須采取高效的行政權力來決策管理。另一方面是要避免大學由學術機構(gòu)變?yōu)樾姓C構(gòu)，發(fā)揮學術權力在學校管理中的作用。當前我國提出建立創(chuàng)新型國家的目標，高校的科研水平和教育質(zhì)量與該目標的實現(xiàn)息息相關。合理的科層架構(gòu)有助于高校提高科研水平和教育質(zhì)量，因此通過對行政事務、教師管理、面向社會等幾方面的科層改革，減少行政權力的干涉，增加學術權力的發(fā)言權，引進社會力量來促進知識生產(chǎn)。

科層制高等院?？茖痈母?/p>

回顧建國后我國大學教育發(fā)展的歷史，可以看到國家的政治權力對大學的自主和自治有著重要的影響。最初的三十余年，為建立社會主義的大學制度，教育缺乏自身的獨立性，行政權力在學校管理中扮演著重要的角色。改革開放后，政府的角色逐漸轉(zhuǎn)換，由全能型政府逐漸向服務型政府轉(zhuǎn)變。在這種大環(huán)境下，社會希望約束大學的行政權力，作為大學管理重要組織形式的科層制也就成為飽受批評和爭議的目標。

本文通過解讀科層制，分析高?？茖又频膬?yōu)劣勢，探討高校科層制如何適應形勢變化進行改革，以滿足新世紀的教育發(fā)展需求。

一、科層制的發(fā)展

20世紀初，德國社會學家韋伯（MaxWeber）認為，基于法理權威的現(xiàn)代理性組織將無法擺脫科層制的結(jié)構(gòu)。［1］科層制是指一套建立在理性行為基礎上的權力結(jié)構(gòu)。理性權力在整個組織中的設計采用的是能直接控制人員的活動，并使活動達到具有高度可預測性的程度和發(fā)揮其最大的效率。因此，科層制的管理形態(tài)是效率最高的組織形態(tài)，它可以運用于現(xiàn)代復雜的組織中。韋伯界定了一套組織原則，盡管后世學者對他的理論作出了更深的研究和解讀，但是這套原則是科層制的經(jīng)典原則。

一是層級結(jié)構(gòu)，一個組織中上級有權力命令下屬，并讓其遵循指令。但是上級也要對下屬的行動和決定負責；二是專業(yè)分工，專業(yè)人員各司其職。對于個人來說，要按個體受過的訓練及技能、經(jīng)驗來指派他們各自的任務，才會有更高效的結(jié)果；三是遵循規(guī)章制度，科層組織設計了一系列的規(guī)章制度，上級和下屬的決定和行動以規(guī)章制度為依據(jù)，以此保證一致性、可預料性和穩(wěn)定性；四是非人格化的管理，在組織中去除純粹個人的、情緒的和非理性的因素，便可建立對人員和各種行動比較有效的控制。組織的人員要在上級的領導下，服從系統(tǒng)化的嚴格紀律；五是履行一定的社會功能：科層組織負有社會責任，受到公眾輿論的監(jiān)督。通常而言，科層制的目標不應瑣碎而低級；六是職業(yè)定向，科層組織為職員的錄用、升遷、工資等提供安全保障。這幾個原則是相互關聯(lián)的，科層制組織應具備上述特征，僅僅一兩條符合不能算做科層制。

盡管任何常規(guī)組織，只要完成一定的行政任務和社會目的，就是科層制的結(jié)構(gòu)形式。但是在社會大眾的眼中，許多人對科層制有誤解，認為它和自由創(chuàng)新這些詞相悖。人們把大學里的低效率和官僚化歸因為科層制，行政化一詞也帶有了貶義的意味。其實科層制僅僅是一種中性的組織形式，很多對科層制的批判常常是主觀的，有失公正。批判科層制，不是要取消它，而是要改進它。只有持這一客觀立場，才能對科層制進行系統(tǒng)的研究和分析。

二、科層制在高等院校中的現(xiàn)狀

改革開放以來，我國高等教育有了很大的發(fā)展。一方面是教育由精英化向大眾化發(fā)展，學生人數(shù)激增導致出現(xiàn)了巨型學校，管理復雜性增加。另一方面是大學的學術自治落實還遠遠不夠，過分依賴行政權力來決策管理，未充分考慮發(fā)揮學術權力的作用。雖然大學科層制的組織模式滿足了一定的公平和效率需要，但由于我國大學的行政權力是國家政治權力的延伸，帶有強制力，很容易凌駕于學術權力之上，因此科層制在實踐中表現(xiàn)出其局限性。

（一）科層制在高等院校中的優(yōu)勢

科層制具備精確性、連續(xù)性、紀律性、嚴厲性和可靠性。因此，科層制在高等院校中的優(yōu)勢表現(xiàn)為：一是效率優(yōu)勢。由于院校組織規(guī)模的增大，要開設更多的選修課程；管理更多的教室、實驗室、圖書館、學生宿舍、飯?zhí)茫唤⒏嗟膶W生社團；負擔更多的科研功能；制定更多的規(guī)章制度等。通過科層制的組織形式，可以做到既有效率，又節(jié)約成本。二是理性優(yōu)勢。高等院校依靠規(guī)章制度辦事，記錄文字檔案，傾向非人格化。這種客觀性與自然科學所提倡的精神是一致的。三是機會優(yōu)勢。由于有固定的等級制和明確的晉升標準，專業(yè)管理人員和教師都知道如何提升地位和工資。可見，職位等級的存在有助于激發(fā)員工的責任意識。四是保障優(yōu)勢。良好運轉(zhuǎn)的高等院校能帶給教職員工財產(chǎn)和地位上的保障，有利于提高專業(yè)管理人員的士氣，也能保障教師潛心做學問的心理。五是考核優(yōu)勢。通過制定嚴格的考核體系，有效地檢查教學水平和科研水平，也有利于促進教師和管理人員的良性競爭。

（二）科層制在高等院校中的劣勢

科層制基本上代表了理性和效率，作為組織內(nèi)部的控制機制，比外部環(huán)境更有效地塑造了組織的特性。但是科層制在高等院校的實踐中有其負面影響，主要表現(xiàn)為：

一是助長官本位思想。我們的社會存在一種觀念，即一個人的成功體現(xiàn)在地位和級別的升遷。一般認為處于級別越高，地位就越高，也就是越成功。這樣會造成一些優(yōu)秀的教師脫離教學崗位去謀求行政管理崗位，以被認為取得事業(yè)上的成功。但是，優(yōu)秀的教師不意味著是出色的行政管理者，取得職位后并不能很好履行職責。

二是行政制度的低效率。如其他科層制組織一樣，高等教育組織也要依靠各種規(guī)章制度來維持。但是許多規(guī)章制度只是為了推卸部門責任等目的而定的，與管理效率相悖，這就是導致了批評者所謂的行政化指責。如那些要更換專業(yè)的學生，需要在相關的部門之間不斷周旋，手續(xù)繁瑣。

三是規(guī)章制度的效力質(zhì)疑。布勞（PeterBlau）指出，科層制具有兩面性，一方面對個人和社會提供諸多益處，另一方面對自由、個人主義和自發(fā)性構(gòu)成強有力的威脅。正式組織經(jīng)常產(chǎn)生結(jié)構(gòu)上的臃滯和僵化，專業(yè)上的無能和徒有其表的權威，造成形式主義和組織目標的扭曲，帶來人性的喪失和異化，壓制不同意見并使人們機械地執(zhí)行指令。［2］

高等院校根據(jù)學校的需要和人際交往的普遍性原則制定規(guī)章制度，這往往離個人的預期很遠。由于科層制建立在等級制基礎上，可能導致極權主義，忽視民主協(xié)商過程。沒有參加制定規(guī)章的一方可能會認為規(guī)章是管理者強加于己的東西，觸犯自己的價值觀或利益，是難以接受的。

四是與教師自治要求沖突。自治是指一個組織中不受組織的其他部分或甚至不受整個組織控制的各子單元的獨立性。［3］科層制強調(diào)秩序，高等院校中會容易產(chǎn)生內(nèi)部沖突，特別是與教師的自治要求沖突，主要表現(xiàn)在教學中的幾種方式：

第一，教師普遍認為，他們掌握著專業(yè)知識，在本學科的教學內(nèi)容選擇上具有主宰權，不希望管理者干預其教學內(nèi)容。但有時管理者根據(jù)上級主管部門制定的學習范圍和要求選擇教材，不贊成教師自行選擇教材。

第二，教師一般認為，他們有權選擇令自己舒服的方式來組織教學過程。由于管理者為了評價教學效果設計了考核程序，其中課堂效果是當中的重要項目。一定程度上，教師不得不迎合考核課堂效果的細分項目組織教學過程，以便取得高分評價，這就在某種程度上影響了教學自主權。

第三，管理者往往著眼于管理正常上課，制定了嚴格的考勤制度，通過教師上課點名或者網(wǎng)絡監(jiān)控課室系統(tǒng)來實施。盡管教師一般理解考勤制度的重要性，但有時會認為考勤制度過于非人性化，對于學生有點不近人情。他們寧愿選擇有彈性的管理以輔助其教學過程。

三、科層制改革為我國高等院校改革提供著力點

如今，我國制定了“使高等學校真正成為面向社會自主辦學的法人實體”的政策，高等學校不再是脫離社會的象牙塔，而是負有滿足和促進社會發(fā)展的社會責任。因此，推進高校內(nèi)部科層制改革，引進市場競爭機制，提高學校的教育質(zhì)量和辦學效益，是當前管理制度改革的重點。

（一）面向行政事務的科層改革

一是靈活的科層架構(gòu)。大學管理的事情太多，包括教學科研、校辦企業(yè)、后勤服務等各項職能?？茖蛹軜?gòu)應該是靈活的而不是僵化的，根據(jù)不同的職能建立相應的管理模式。比如教學科研職能，可以考慮從院系并存的管理體制逐步過渡到以院系為主體，實行校院或校系的兩級管理制度。校辦企業(yè)職能，則可以考慮引入市場機制，建立股份制公司。二是精簡學校黨政管理機構(gòu)。由于高校的組織機構(gòu)按黨政機關模式設置，行政官僚色彩濃厚，應該淡化身份管理，強化崗位管理，通過采取撤銷合并、合署辦公等措施，精簡校部黨政機構(gòu)，通過改善組織流程來提高行政效率。三是強調(diào)個人自由和責任?？茖又拼髮W講求生產(chǎn)率、程序、規(guī)章、秩序和服從，而未來的大學發(fā)展方向不再是集權主義，個體自由與責任構(gòu)成創(chuàng)新型大學的價值基礎。要加強教師對學校行政事務的民主參與，鼓勵教師的個體自由，但是個體自由絕不是無政府主義，而是教師在學術制度的規(guī)范下，在強調(diào)問責制度的基礎上，進行自我管理。

（二）面向教師管理的科層改革。

高校內(nèi)部管理體制改革的成敗在于能否提高教學質(zhì)量，這就取決于一支高素質(zhì)的教師隊伍。要達到這個目標，就要實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變：一是管理模式的轉(zhuǎn)變，由單純的管理控制模式轉(zhuǎn)變?yōu)榕c市場競爭體制相適應的管理模式，通過對教師資源的開發(fā)和利用，提高教學水平。比如整合教師資源，增加開設交叉學科課程，加強對學生的通才教育。二是工資分配的轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變教師職業(yè)終身制的觀念，引進市場機制，重視服務導向和績效評估，建立起有效的激勵競爭機制，根據(jù)效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，在分配上做到待遇與水平和業(yè)績掛鉤。

（三）面向社會的科層改革。

一是推進高校后勤社會化改革。通過后勤企業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化、集約化的路子，使高校后勤機構(gòu)和高校的后勤工作逐步融入社會第三產(chǎn)業(yè)，形成“事企分開，兩權分離，市場驅(qū)動，集約管理”的運行機制。［4］二是推進高校科研成果的轉(zhuǎn)化。由于高校是知識創(chuàng)新的核心，越來越多的企業(yè)把高校作為通用技術研究的基地，因此高校要積極轉(zhuǎn)化科研成果，提高科研效益，實現(xiàn)科技產(chǎn)業(yè)化，這是產(chǎn)學研結(jié)合的根本目標。在新的形勢下，科層改革要探索如何把高校的教學科研和市場緊密聯(lián)系起來，可以借鑒西方發(fā)達國家的模式。比如設立類似美國大學的綜合性中介機構(gòu)，吸引各公司科研代理人進駐，既便于大學了解企業(yè)的需要，又便于企業(yè)了解學校的科研優(yōu)勢和進展；或者設立法律契約事務服務機構(gòu)，代表教師和企業(yè)進行對等的商業(yè)性交涉。［5］

高等院校的存在意義就是創(chuàng)造和傳播知識。當前我國大力倡導提高自主創(chuàng)新能力，建立創(chuàng)新型國家。今天的高?？茖痈母飸摮龠M知識生產(chǎn)的方向進行，知識生產(chǎn)最有利的環(huán)境是學術自由，只有學術與政治分開才能保障學術自由，因此大學中的政治權力應從知識生產(chǎn)領域撤離。學術與政治分開，就其實質(zhì)而言，就是要尊重知識生產(chǎn)自身發(fā)展的內(nèi)在規(guī)則，要求同行專家按照知識自身的標準來評價其成果，按照知識生產(chǎn)內(nèi)在的規(guī)則實行優(yōu)勝劣汰。

［1］林杰.美國院校組織理論中的科層制模型—以斯特魯普的理論為原型［J］.北京大學教育評論，2009，（2），（季刊）：144.

［2］林杰.美國院校組織理論中的科層制模型—以斯特魯普的理論為原型［J］.北京大學教育評論，2009，（2），（季刊）：155.

［3］［美］E·馬克·漢森.馮大鳴譯.教育管理與組織行為（第五版）［M］.上海：上海教育出版社，2005：116.

［4］馬陸亭.高等學校的分層與管理［M］.廣州：廣東教育出版社，2004：191.

［5］潘懋元.現(xiàn)代高等教育思想的演變—從20世紀至21世紀初期［M］.廣州：廣東高等教育出版社，2008：250.