劉 明，歐陽(yáng)華生

（1.清華大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100084；2.南京審計(jì)學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，江蘇 南京 210029）

一、引言

20世紀(jì)80年代以來(lái)，一場(chǎng)以政府績(jī)效管理為基礎(chǔ)、以流程再造為特點(diǎn)的政府改革運(yùn)動(dòng)在西方國(guó)家興起。由于績(jī)效管理直指?jìng)鹘y(tǒng)公共管理的官僚主義、浪費(fèi)和腐敗三大難題，引入財(cái)政效率和績(jī)效概念，以追求卓越目標(biāo)，注重公共支出與效果的匹配性，觸動(dòng)了傳統(tǒng)政府管理中的深層問題。

績(jī)效管理是指政府依據(jù)“花錢買服務(wù)，買效果”的公共價(jià)值觀，應(yīng)用績(jī)效預(yù)算、績(jī)效評(píng)價(jià)等手段，對(duì)公共服務(wù)實(shí)行以業(yè)績(jī)和效果為導(dǎo)向的科學(xué)管理模式。績(jī)效管理是我國(guó)政府改革的方向。2003年，中共中央《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中指出，要“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”；2005年，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在《政府工作報(bào)告》中指出，要“抓緊研究建立科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估體系和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系”；2006年9月，溫家寶在國(guó)務(wù)院工作會(huì)議上指出：“績(jī)效評(píng)估是引導(dǎo)政府及其工作人員樹立正確導(dǎo)向、盡職盡責(zé)做好各項(xiàng)工作的一項(xiàng)重要制度，也是實(shí)行行政問責(zé)制的前提和基礎(chǔ)……要抓緊開展政府績(jī)效評(píng)估試點(diǎn)工作，并在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步加以推廣。”

政府績(jī)效管理也推動(dòng)了財(cái)政改革。近幾年來(lái)，在推進(jìn)公共財(cái)政建設(shè)問題上，我國(guó)進(jìn)行了一系列的改革，取得了一些成績(jī)，但就是否在我國(guó)推行績(jī)效預(yù)算的問題上，仍存在較大的爭(zhēng)議。從西方國(guó)家實(shí)行績(jī)效預(yù)算的情況來(lái)看，其發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和較高的財(cái)政公共化程度是重要的改革背景，而政府“再造”則成為績(jī)效預(yù)算的強(qiáng)大推動(dòng)力。從這一角度來(lái)看，我國(guó)總體上不具備西方國(guó)家的這些條件。因此，績(jī)效預(yù)算整體推進(jìn)沒有時(shí)間表，但圍繞績(jī)效預(yù)算改革的步伐并沒有停止過(guò)。例如，上海市、江蘇省、廣東省、浙江省、湖北省等地方政府都開展了以績(jī)效評(píng)價(jià)為突破口的績(jī)效預(yù)算改革試點(diǎn)。目前，這些改革的影響力正在逐步擴(kuò)大。雖然這些試點(diǎn)有待于進(jìn)一步完善，但也為今后深化績(jī)效預(yù)算改革積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。

二、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

政府績(jī)效預(yù)算改革始于政府部門的績(jī)效評(píng)價(jià)。從現(xiàn)有研究文獻(xiàn)來(lái)看，國(guó)外對(duì)績(jī)效預(yù)算的研究可以歸納為以下幾個(gè)方面：一是對(duì)績(jī)效、績(jī)效預(yù)算基本內(nèi)涵的探索。這形成了以英國(guó)財(cái)政部的績(jī)效定義為代表的基本認(rèn)識(shí)，即認(rèn)為“績(jī)效”應(yīng)包括對(duì)經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性的綜合判斷，以及以美國(guó)預(yù)算管理辦公室（OMB）的績(jī)效預(yù)算定義為代表的基本認(rèn)識(shí)，即績(jī)效預(yù)算是這樣一種預(yù)算，它闡述請(qǐng)示撥款是為了達(dá)到什么樣的目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而擬定的計(jì)劃需要花多少錢，以及用哪些量化的數(shù)據(jù)衡量在實(shí)施每項(xiàng)計(jì)劃的過(guò)程中取得的成績(jī)和完成工作的情況。二是對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的研究。20世紀(jì)60年代，西方國(guó)家開始嘗試對(duì)財(cái)政支出項(xiàng)目的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)。如美國(guó)的國(guó)防部實(shí)行了計(jì)劃-項(xiàng)目-預(yù)算系統(tǒng)（PPBS），1973年尼克松政府頒布了“聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測(cè)定方案”。1979年，英國(guó)撒切爾夫人推行了“雷納評(píng)審”。20世紀(jì)80年代和90年代，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)入了一個(gè)新的高潮。與此同時(shí)，西方學(xué)者也相應(yīng)進(jìn)行了大量的研究。如Berman和Wang（2000）、Julnes和Holzer（2001）、Behn（2003）、Sean（2006）等學(xué)者的研究成果。對(duì)當(dāng)前的績(jī)效預(yù)算理論和實(shí)踐具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。三是用實(shí)證研究方法研究績(jī)效預(yù)算的實(shí)踐效果，如Melkers和Willoughby（2001），Crain和Brain（2004），Teresa、Zsuzsanna和Isabelle（2007）等學(xué)者分別對(duì)實(shí)踐中的績(jī)效預(yù)算效果進(jìn)行了研究，并得出績(jī)效預(yù)算發(fā)展不樂觀的結(jié)論。[1-3]四是績(jī)效預(yù)算所面臨的制度難題。如Frank A.Schimidtlein（1999）、DongSung Kong（2005）等許多學(xué)者和機(jī)構(gòu)從不同角度分析了績(jī)效預(yù)算所面臨的制度難題。[4-5]這些制度約束基本上涵蓋了政治、預(yù)算文化和觀念、傳統(tǒng)預(yù)算制度、考評(píng)技術(shù)和方法等多個(gè)方面，從而使人們對(duì)績(jī)效預(yù)算所面臨的困境有一個(gè)更清醒的認(rèn)識(shí)，也為未來(lái)績(jī)效預(yù)算改革提供了線索。

國(guó)內(nèi)對(duì)績(jī)效預(yù)算的研究主要是圍繞介紹國(guó)外相關(guān)成果和經(jīng)驗(yàn)，包括如何構(gòu)建科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系、建立績(jī)效預(yù)算制度的必要性和可行性以及績(jī)效預(yù)算理論探討等方面。例如，馬駿（2004）、馬國(guó)賢（2005）、張維平（2005）、李燕和王宇龍（2005）、韓潔（2006）、馬蔡琛和童曉晴（2006）等來(lái)自高校的學(xué)者，[6-11]以及董大勝（2005）、賈康和白景明（2005）、孔志（2007）、羅輝（2006，2007）、王棋揚(yáng)（2006）等來(lái)自政府部門的學(xué)者都有比較突出的研究成果，這為我國(guó)深入推進(jìn)績(jī)效預(yù)算改革提供了重要參考。而政府績(jī)效預(yù)算的實(shí)踐是從績(jī)效評(píng)價(jià)開始，2001年我國(guó)開始在湖北、湖南、河北等地進(jìn)行財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作的小規(guī)模試點(diǎn)，2005年5月財(cái)政部頒布了《中央部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》，同年9月又下發(fā)了《中央級(jí)教科文部門項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)管理辦法》。與此同時(shí)，一些地區(qū)如廣東、江蘇、浙江、上海等省市財(cái)政部門還成立了專門的績(jī)效評(píng)價(jià)處，建立了相應(yīng)的組織機(jī)制。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，我國(guó)績(jī)效預(yù)算已經(jīng)取得了一些經(jīng)驗(yàn)。例如，廣東佛山市南海區(qū)的項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算改革、上海浦東新區(qū)和閔行區(qū)的全面績(jī)效預(yù)算改革等。2009年10月30日，在上海召開了“第一屆中國(guó)地方政府績(jī)效預(yù)算改革研討會(huì)”，對(duì)我國(guó)績(jī)效預(yù)算改革進(jìn)行了總結(jié)，為今后深入推進(jìn)績(jī)效預(yù)算改革建言獻(xiàn)策。

上述國(guó)內(nèi)外研究文獻(xiàn)表明，對(duì)政府績(jī)效預(yù)算的研究取得了長(zhǎng)足發(fā)展，極大地促進(jìn)了績(jī)效預(yù)算的實(shí)踐。本文正是在此基礎(chǔ)上，結(jié)合政府績(jī)效預(yù)算的實(shí)踐，通過(guò)分析當(dāng)前政府預(yù)算績(jī)效管理改革所面臨的問題，提出進(jìn)一步推動(dòng)政府績(jī)效預(yù)算改革進(jìn)的路徑。

三、當(dāng)前政府預(yù)算管理存在的問題

（一）從現(xiàn)實(shí)理財(cái)要求看，“財(cái)政悖論”現(xiàn)象仍然十分突出

財(cái)政悖論是指當(dāng)前財(cái)政存在的“財(cái)政收入越增長(zhǎng)，收支矛盾就越突出”的矛盾現(xiàn)象。在我國(guó)，部門預(yù)算來(lái)自“基數(shù)法預(yù)算”，采用基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算分開編制的辦法。雖然它對(duì)基本支出預(yù)算按各部門人員和標(biāo)準(zhǔn)編制，在一定程度上起到抑制人員經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)的作用，但是，由于部門預(yù)算未解決財(cái)政撥款與效果脫節(jié)的缺陷，因此，無(wú)法控制項(xiàng)目支出增長(zhǎng)，這突出地表現(xiàn)在財(cái)政項(xiàng)目支出的部門擴(kuò)張沖動(dòng)和“財(cái)政資金不要白不要”上。由于項(xiàng)目支出五花八門，很難形成統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，因此，這已成為當(dāng)前財(cái)政管理中的“軟肋”，即普遍存在著部門“多報(bào)項(xiàng)目，報(bào)大項(xiàng)目”的現(xiàn)象。這是造成“財(cái)政悖論”的基本原因。

為克服這種現(xiàn)象，作為變通，一些財(cái)政部門采用了事前核定各部門預(yù)算控制數(shù)的辦法。但是，這也帶來(lái)了兩個(gè)問題：一是預(yù)算控制數(shù)實(shí)際上成為了部門的“支出基數(shù)”。這就違背了部門預(yù)算試圖通過(guò)取消基數(shù)，引入公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)優(yōu)選項(xiàng)目，借以提高項(xiàng)目支出效率的本意。二是在項(xiàng)目支出上，既然賦予了部門預(yù)算控制數(shù)，它們就不會(huì)關(guān)心基數(shù)部分的支出效果，精心設(shè)計(jì)項(xiàng)目，而是將重點(diǎn)放在基數(shù)以外資金的爭(zhēng)取上，這就陷入了新的“爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)資金”之中。總之，這將使公共財(cái)政改革陷入兩難境地。

（二）從理財(cái)效果看，財(cái)政支出效率亟待提高

總體說(shuō)，一些地區(qū)財(cái)政支出效率不高的表現(xiàn)為：一是隨著財(cái)政收入的增長(zhǎng)，單位花錢大手大腳，建設(shè)上追求奢侈豪華，不切實(shí)際的“政績(jī)工程”時(shí)有發(fā)生。二是雖然某些政府部門的行政機(jī)構(gòu)改革比較成功，但由于各部門仍沿用“過(guò)程管理”模式，導(dǎo)致工作量并未減少，并派生出一批行政事業(yè)單位。它們不僅抵消了行政機(jī)構(gòu)改革的成果，而且增加了管理層次，提高了公務(wù)成本，使行政性經(jīng)費(fèi)支出年年增加。三是事業(yè)單位超編問題比較突出，人事改革十分困難。這一問題在某些部門更加嚴(yán)重。四是部分項(xiàng)目的效果“說(shuō)不清”。盡管政府對(duì)一些財(cái)政支出項(xiàng)目實(shí)施了績(jī)效評(píng)價(jià)，但從實(shí)際情況看，由于績(jī)效評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)不足，評(píng)價(jià)結(jié)果的公信力有待于提高。例如，在某地區(qū)2006年確定的21個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)項(xiàng)目中，有60%的項(xiàng)目沒有績(jī)效目標(biāo)或績(jī)效目標(biāo)不可測(cè)量。這些連實(shí)施者都說(shuō)不清效果的項(xiàng)目，又何談公共支出效率呢？

（三）現(xiàn)行的預(yù)算辦法不符合建立績(jī)效預(yù)算要求

主要表現(xiàn)在：一是財(cái)政資金分配不規(guī)范，尤其是項(xiàng)目預(yù)算仍然沿襲“基數(shù)法”，分配主觀意識(shí)較強(qiáng)。在預(yù)算控制數(shù)制度下，存在著前景好的項(xiàng)目得不到財(cái)政資金，而前景差的項(xiàng)目又不得不承認(rèn)的“苦樂不均”現(xiàn)象。二是項(xiàng)目預(yù)算資金分配與部門的戰(zhàn)略目標(biāo)相脫節(jié)，導(dǎo)致項(xiàng)目支出預(yù)算缺乏計(jì)劃性、嚴(yán)肅性，“拍腦袋”現(xiàn)象比較突出。三是項(xiàng)目預(yù)算管理不規(guī)范。這主要包括：第一，專項(xiàng)資金的項(xiàng)目名稱不規(guī)范，往往可以向多個(gè)部門申請(qǐng)撥款。第二，缺乏評(píng)價(jià)程序。由于在預(yù)算控制數(shù)制度下缺乏科學(xué)的立項(xiàng)程序，導(dǎo)致不少項(xiàng)目缺乏精心設(shè)計(jì)和科學(xué)論證，通常是草率立項(xiàng)，公共支出的效果較差。四是項(xiàng)目支出的業(yè)績(jī)目標(biāo)不明確。部門往往關(guān)心的是定額標(biāo)準(zhǔn)，至于為什么要做，錢花出去將會(huì)達(dá)到什么效果，無(wú)從談起。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制有待于進(jìn)一步完善

一些地方政府在以績(jī)效評(píng)價(jià)為突破口的績(jī)效預(yù)算改革中努力探索，取得了一定的進(jìn)展。但是，必須清醒地看到，績(jī)效預(yù)算改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。除了思想上需要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)、加強(qiáng)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)外，完善績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制應(yīng)成為今后績(jī)效預(yù)算改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。當(dāng)前，在評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作中還存在一些問題和困難，主要有：一是項(xiàng)目前期論證有待加強(qiáng)。由于大部分項(xiàng)目前期基礎(chǔ)工作較為薄弱，導(dǎo)致目標(biāo)不夠明確，定性目標(biāo)較多，定量目標(biāo)較少，致使評(píng)價(jià)困難。二是評(píng)價(jià)結(jié)果的公信力有待提高。實(shí)踐證明，評(píng)價(jià)結(jié)果的公信力取決于兩個(gè)方面：第一，績(jī)效指標(biāo)和績(jī)效評(píng)價(jià)方法的科學(xué)性和合理性。第二，評(píng)價(jià)程序上的合規(guī)性。對(duì)于項(xiàng)目性支出，必須有前期評(píng)價(jià)和后評(píng)價(jià)兩個(gè)環(huán)節(jié)。前期評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)結(jié)合立項(xiàng)進(jìn)行，而后評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目完成，投入使用后進(jìn)行。此外，雖然建立了第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，但這是單位出錢請(qǐng)人來(lái)評(píng)價(jià)，無(wú)論從評(píng)價(jià)指標(biāo)，還是從程序的合法性看，都影響了績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)和評(píng)價(jià)結(jié)果的公信力。三是評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用有待強(qiáng)化。例如，建立績(jī)效評(píng)價(jià)的跟蹤制度；對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果不合格的項(xiàng)目，建立行政問責(zé)和在三年內(nèi)不得申報(bào)項(xiàng)目的制度等。四是績(jī)效評(píng)價(jià)信息數(shù)據(jù)庫(kù)有待完善。如專家?guī)?、指?biāo)庫(kù)、績(jī)效評(píng)價(jià)的各項(xiàng)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)的信息庫(kù)等以上工作，需要從制度、機(jī)制上加以完善。

（五）績(jī)效評(píng)價(jià)與人事考核、行風(fēng)評(píng)議、審計(jì)的資源整合有待于加強(qiáng)

隨著績(jī)效預(yù)算改革工作的逐步推進(jìn)，一些地方政府由財(cái)政部門牽頭，探索建立各種工作的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)多部門協(xié)調(diào)，共同推進(jìn)績(jī)效預(yù)算改革。如對(duì)政府財(cái)力投資項(xiàng)目，要建立財(cái)政、發(fā)改委之間的聯(lián)合評(píng)價(jià)機(jī)制，建立財(cái)政部門的績(jī)效評(píng)價(jià)與審計(jì)部門的績(jī)效審計(jì)聯(lián)動(dòng)。此外，財(cái)政部門的績(jī)效評(píng)價(jià)還需要與人事部門的年度目標(biāo)管理考核、行風(fēng)評(píng)議聯(lián)動(dòng)，以整合資源，提高效率。但從實(shí)際情況看，由于缺乏強(qiáng)有力的組織機(jī)構(gòu)，聯(lián)動(dòng)并沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，導(dǎo)致一些地區(qū)成立的績(jī)效評(píng)價(jià)預(yù)算改革聯(lián)席會(huì)議只是一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，難以真正促進(jìn)財(cái)政與其他政府部門之間的聯(lián)動(dòng)。

總之，上述問題在我國(guó)各地區(qū)都帶有普遍性，需要加以改革。實(shí)踐表明，績(jī)效預(yù)算改革不僅是財(cái)政問題，更是政府改革的重要突破口。

四、完善政府預(yù)算績(jī)效管理改革的政策建議

（一）完善政府預(yù)算績(jī)效管理改革的思路

績(jī)效預(yù)算是政府績(jī)效管理的核心制度，也是公共管理制度創(chuàng)新的核心。其政策性和科學(xué)性強(qiáng)，操作難度大。本文認(rèn)為，搞好這項(xiàng)改革，必須堅(jiān)持“流程再造，整體設(shè)計(jì)，積極試點(diǎn)，分步實(shí)施”的思路進(jìn)行。

“流程再造”指按績(jī)效預(yù)算的要求，對(duì)部門預(yù)算支出進(jìn)行重新分類，并在此基礎(chǔ)上，重新設(shè)計(jì)財(cái)政資金管理的環(huán)節(jié)和部門預(yù)算的編制、審議和審查流程。將專家前期評(píng)審、立項(xiàng)、撥款、運(yùn)行和管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)，納入財(cái)政流程。分為經(jīng)常性支出和績(jī)效項(xiàng)目支出。

“整體設(shè)計(jì)”就是要將全部公共資金按績(jī)效預(yù)算要求全部納入績(jī)效管理，并分類設(shè)計(jì)出績(jī)效管理的辦法。在方法上，應(yīng)當(dāng)將當(dāng)前政府推行的行風(fēng)評(píng)議進(jìn)行改造，并納入績(jī)效評(píng)價(jià)體系，從而形成績(jī)效項(xiàng)目評(píng)價(jià)、經(jīng)常性支出績(jī)效評(píng)價(jià)和行風(fēng)評(píng)價(jià)三種績(jī)效管理方式。

“積極試點(diǎn)”是指按規(guī)劃的要求和“先易后難、逐步推廣”的工作原則，對(duì)那些易于實(shí)施的支出先進(jìn)行試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后逐步擴(kuò)大范圍，最終實(shí)現(xiàn)全面覆蓋。

“分步實(shí)施”就是要按資金管理的輕重緩急和難易程度進(jìn)行排隊(duì)，建立改革時(shí)間表，漸進(jìn)地完成部門績(jī)效預(yù)算改革。

與此同時(shí)，一些有條件的地方政府可以遵循以下思路，繼續(xù)推進(jìn)績(jī)效預(yù)算改革：一是全面規(guī)劃績(jī)效預(yù)算，構(gòu)建績(jī)效預(yù)算改革的總體框架，進(jìn)行適應(yīng)部門預(yù)算的政府流程再造。二是以項(xiàng)目支出預(yù)算為突破口，作為績(jī)效預(yù)算改革的第一步，建立項(xiàng)目支出的績(jī)效預(yù)算體系，并將績(jī)效評(píng)價(jià)覆蓋到所有項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算。三是搞好績(jī)效評(píng)價(jià)。將它延伸到經(jīng)常性支出上，為績(jī)效預(yù)算的下一步擴(kuò)大創(chuàng)造條件。

（二）完善政府預(yù)算績(jī)效管理改革的政策建議

我國(guó)的績(jī)效預(yù)算改革尚處于探索階段，且各地區(qū)的這項(xiàng)工作的起步差異較大，沒有較為成熟的改革模式。為了深入有效地推進(jìn)這項(xiàng)改革，本文提出如下的政策建議。

1.進(jìn)一步做好預(yù)算資金編制環(huán)節(jié)的績(jī)效管理工作

主要包括：一是強(qiáng)化在預(yù)算編制環(huán)節(jié)的績(jī)效理念，要求預(yù)算單位在編制預(yù)算時(shí)訂立績(jī)效目標(biāo)，制定績(jī)效目標(biāo)實(shí)施計(jì)劃，做實(shí)前期基礎(chǔ)工作。二是根據(jù)績(jī)效預(yù)算改革的需要，完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，指導(dǎo)資金預(yù)算單位科學(xué)地設(shè)立績(jī)效目標(biāo)。三是制定用于項(xiàng)目資金申報(bào)的操作范本，建立項(xiàng)目資金申報(bào)的績(jī)效管理流程。

2.對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行流程再造

政府流程再造就是要按績(jī)效管理要求，重新構(gòu)造政府行政的流程。一是將傳統(tǒng)的公共管理“開放型流程”變成以公共委托代理為基礎(chǔ)，以管理環(huán)節(jié)為特征的“環(huán)節(jié)型流程”，從而形成決策、實(shí)施和評(píng)估監(jiān)督的責(zé)任機(jī)制。二是將傳統(tǒng)的“供給型財(cái)政流程”變成績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效撥款、績(jī)效監(jiān)督為基本環(huán)節(jié)的“績(jī)效預(yù)算流程”。在財(cái)政支出中存在的“財(cái)政悖論”和效率不高等問題，也反映出政府行政和預(yù)算管理流程上的缺陷。為此，要引進(jìn)績(jī)效預(yù)算，就必須進(jìn)行財(cái)政支出的流程再造。

（1）按績(jī)效預(yù)算要求重新對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行分類

將現(xiàn)有的部門預(yù)算的基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算進(jìn)行分類，改造成適合績(jī)效管理的“績(jī)效項(xiàng)目支出”和“經(jīng)常性政府支出”兩類（如圖1）。

圖1 政府管理和財(cái)政支出流程再造

（2）制定戰(zhàn)略目標(biāo)

戰(zhàn)略目標(biāo)是指經(jīng)政府批準(zhǔn)的、部門在今后若干年內(nèi)所應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)。通常分為一次性戰(zhàn)略目標(biāo)（如五年規(guī)劃）和滾動(dòng)性戰(zhàn)略目標(biāo)兩類。滾動(dòng)性戰(zhàn)略目標(biāo)通常每年或每?jī)赡晷抻喴淮巍?/p>

戰(zhàn)略目標(biāo)要求各部門從長(zhǎng)期戰(zhàn)略要求出發(fā)，規(guī)劃本部門工作，以避免“面多了加水，水多了加面”的被動(dòng)和浪費(fèi)。戰(zhàn)略目標(biāo)既是部門年度工作依據(jù)，也是建立績(jī)效預(yù)算的依據(jù)。這就是說(shuō)，只有列入戰(zhàn)略目標(biāo)的項(xiàng)目，財(cái)政才能予以保證。而且，戰(zhàn)略目標(biāo)一旦確定，并經(jīng)政府批準(zhǔn)，就必須保證實(shí)施。原則上，對(duì)那些未列入戰(zhàn)略目標(biāo)的支出，財(cái)政不予撥款。在目前啟動(dòng)階段，建議部門在“十一五”規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行修訂，形成各部門的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（3）確立財(cái)政支出績(jī)效管理流程

績(jī)效管理流程就是要明確績(jī)效預(yù)算與其他預(yù)算制度之間的關(guān)系。必須指出，績(jī)效預(yù)算是部門預(yù)算的深化，政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中收付、審計(jì)、財(cái)政監(jiān)察等制度仍然有效，但需要重新整合。整合后的流程見圖2。

圖2 財(cái)政支出績(jī)效管理過(guò)程

3.建立績(jī)效預(yù)算總體框架，全面規(guī)劃財(cái)政資金的績(jī)效管理

要使部門預(yù)算轉(zhuǎn)為績(jī)效預(yù)算，就必須建立一個(gè)全面的績(jī)效預(yù)算框架，將各類預(yù)算資金納入該框架，在此基礎(chǔ)上分步實(shí)施。績(jī)效預(yù)算框架如圖3所示。

圖3 績(jī)效預(yù)算框架

按這一框架的要求，應(yīng)做好兩個(gè)方面的工作：

（1）對(duì)績(jī)效項(xiàng)目支出按績(jī)效目標(biāo)撥款，并按項(xiàng)目申報(bào)時(shí)的績(jī)效目標(biāo)對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施結(jié)果進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

（2）對(duì)部門的經(jīng)常性支出，分兩種情況處理：凡是可以進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的部門，應(yīng)當(dāng)建立按績(jī)效目標(biāo)撥款的指標(biāo)體系，并對(duì)其結(jié)果進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。然后，按評(píng)價(jià)結(jié)果，即績(jī)效的改善狀況來(lái)計(jì)算年度獎(jiǎng)金。凡是一時(shí)無(wú)法進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的部門，可以作為過(guò)渡，對(duì)行風(fēng)評(píng)議進(jìn)行績(jī)效化改造，形成“以行風(fēng)為基礎(chǔ)的績(jī)效預(yù)算”，并納入績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

4.以重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算為突破口，建立規(guī)范的項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算

項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效化管理除了要進(jìn)行支出的科學(xué)分類外，還必須建立合理的績(jī)效評(píng)價(jià)程序，要借助競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促使業(yè)務(wù)部門精心設(shè)計(jì)項(xiàng)目，主動(dòng)列出各自的業(yè)績(jī)目標(biāo)。由于項(xiàng)目支出占各級(jí)財(cái)政支出中的比重較大，且易發(fā)生浪費(fèi)和腐敗等問題，因此，無(wú)論從哪個(gè)方面講，它都應(yīng)當(dāng)作為績(jī)效預(yù)算改革的重點(diǎn)。

項(xiàng)目支出預(yù)算管理的關(guān)鍵是建立申報(bào)、審議和評(píng)價(jià)程序，即“分類申報(bào)→綜合部門初審→專家審議和聽證（前期評(píng)價(jià)）→立項(xiàng)→撥款和實(shí)施→績(jī)效項(xiàng)目評(píng)價(jià)（后評(píng)價(jià)）”。建議在編制預(yù)算時(shí)，各地方政府應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際規(guī)定列入專家評(píng)審程序的項(xiàng)目性支出標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于確實(shí)需要，但專家評(píng)審卻未通過(guò)的，可以啟用行政救急程序。

5.切實(shí)整合政府資源，提高評(píng)價(jià)結(jié)果的公信力

主要包括：一是加強(qiáng)財(cái)政部門與人事、發(fā)改委、監(jiān)察、審計(jì)部門的溝通與協(xié)作，建立聯(lián)合評(píng)價(jià)機(jī)制和委托評(píng)價(jià)機(jī)制。對(duì)本級(jí)層面重點(diǎn)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)，邀請(qǐng)本級(jí)人大、政協(xié)參與；對(duì)于街道層面貼近民生民計(jì)、實(shí)事工程及社區(qū)管理服務(wù)項(xiàng)目，讓老百姓參與評(píng)價(jià)。二是加強(qiáng)各部門協(xié)調(diào)，加大改革力度，減少改革阻力。例如，對(duì)項(xiàng)目的初審工作可以由發(fā)改委和財(cái)政進(jìn)行；在專家評(píng)審中，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮監(jiān)察等部門的作用；將一部分項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)工作委托審計(jì)部門進(jìn)行。三是建議一些地方政府在已組建的績(jī)效預(yù)算聯(lián)席會(huì)議的基礎(chǔ)上，成立政府層面的績(jī)效評(píng)價(jià)委員會(huì)，并將行風(fēng)評(píng)議等納入其中，全面部署績(jī)效管理各項(xiàng)工作。

6.改革和完善與公共財(cái)政建設(shè)相配套的其他制度

一是進(jìn)一步界定、理順各級(jí)部門職責(zé)，明確事權(quán)。明晰各部門職能是設(shè)計(jì)科學(xué)的績(jī)效指標(biāo)的依據(jù)。只有職責(zé)分明，部門才能知道哪些事該自己辦，才能知道辦得怎樣。為此，建議進(jìn)一步理順各層面之間的職責(zé)，強(qiáng)化各政府部門的公共管理責(zé)任。二是強(qiáng)化部門規(guī)劃，使之成為績(jī)效預(yù)算的編制依據(jù)和評(píng)價(jià)依據(jù)。規(guī)劃是評(píng)價(jià)政府管理科學(xué)性、預(yù)見性和執(zhí)政能力的重要依據(jù)。各部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，及時(shí)修改規(guī)劃并報(bào)經(jīng)政府批準(zhǔn)，防止“面多了加水，水多了加面”所造成的管理混亂和財(cái)政資金浪費(fèi)。三是按績(jī)效預(yù)算要求完善財(cái)政支出制度，包括國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)制度等。同時(shí)，要推進(jìn)單一賬戶改革。

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