摘 要:改革開放以來,我國各級(jí)財(cái)政逐年加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入,但是財(cái)政支農(nóng)效率不高卻是不爭(zhēng)的事實(shí),如何提高財(cái)政支農(nóng)效率一直是學(xué)術(shù)界及各級(jí)政府開展研究的熱點(diǎn)問題,這些研究更多的是從實(shí)證方面分析財(cái)政支農(nóng)的效率。本文試圖從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角分析制約財(cái)政支農(nóng)效率提高的各種因素,并提出解決的對(duì)策和建議。
關(guān)鍵詞:財(cái)政支農(nóng);效率;新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)
中圖分類號(hào):F810.45 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1000-176X(2010)09-0078-05
一、我國財(cái)政支農(nóng)效率不高原因的既有研究述評(píng)
1.我國財(cái)政支農(nóng)現(xiàn)狀
社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府執(zhí)行資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)職能,政府活動(dòng)應(yīng)該限制在市場(chǎng)失靈領(lǐng)域的宏觀經(jīng)濟(jì)層面,提供公共產(chǎn)品,致力于社會(huì)公平。因此,政府以較高效率增加和使用財(cái)政支農(nóng)資金,這不僅是由農(nóng)業(yè)的生態(tài)和環(huán)境作用以及我國農(nóng)村土地兼具生產(chǎn)資料和社會(huì)保障資料屬性的公共產(chǎn)品性質(zhì)決定的,也是解決我國長(zhǎng)期積累的二元城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展的必然要求。
改革開放以來,我國財(cái)政逐年加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入?!傲濉钡健熬盼濉睍r(shí)期,我國財(cái)政支農(nóng)支出分別為658.48、l167.77、2271.95和4938.88億元,分別占同期國家財(cái)政收入的8.69%、9.38%、9.75%和9.29%。截至2010年,我國連續(xù)7年中央一號(hào)文件都鎖定“三農(nóng)”,加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度、加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保障農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收成為主題,這是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新歷史階段的戰(zhàn)略考量。2001—2005年,我國財(cái)政支農(nóng)支出為10392.94億元,約占同期國家財(cái)政收入的9%左右,2001--2007年,我國財(cái)政用于支農(nóng)資金支出年均增幅超過20%,2008年我國財(cái)政用于支農(nóng)資金支出達(dá)到5955.5億元,增長(zhǎng)37.9%,其中對(duì)農(nóng)民的糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼達(dá)到1027.7億元,增長(zhǎng)107.7%。2009年,我國財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出合計(jì)7253.1億元,增長(zhǎng)21.8%。其中,支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出2679.2億元,對(duì)農(nóng)民糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼支出1274.5億元,促進(jìn)農(nóng)村教育、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出2723.2億元,農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備費(fèi)用和利息等支出576.2億元。
在我國財(cái)政支農(nóng)支出規(guī)模不斷增加的同時(shí),應(yīng)注意到我國財(cái)政支農(nóng)效率不高的客觀現(xiàn)實(shí)。國家審計(jì)署2009年第4號(hào)公告顯示,2006—2007年河南、甘肅、山西、黑龍江、江蘇、湖南、福建、陜西、內(nèi)蒙古和重慶10省區(qū)市財(cái)政支農(nóng)資金管理使用和相關(guān)涉農(nóng)政策執(zhí)行中存在很多影響財(cái)政支農(nóng)效率的問題。其一,部分地區(qū)財(cái)政支農(nóng)投入政策未完全落實(shí)到位,財(cái)政支農(nóng)投入未達(dá)到法定要求,農(nóng)業(yè)總投入增長(zhǎng)幅度未達(dá)到財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)幅度的省市縣個(gè)數(shù)占總數(shù)的33%,財(cái)政支農(nóng)投入增量未達(dá)到上年增長(zhǎng)水平的省市縣占總數(shù)的18%,未按規(guī)定對(duì)固定資產(chǎn)投資用于農(nóng)村的增量、土地出讓收入用于農(nóng)村建設(shè)的增量和建設(shè)用地稅費(fèi)提高后新增收入主要用于“三農(nóng)”的部分三項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和考核的地區(qū),分別占80%、75%和87%。其二,農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入仍然不足,農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)亟待加強(qiáng),防汛抗旱監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)滯后,部分地方農(nóng)村飲水安全項(xiàng)目實(shí)施緩慢,部分省市耕地面積減少。其三,我國財(cái)政支農(nóng)資金分配、使用和管理不夠規(guī)范,部分地方存在違規(guī)使用財(cái)政支農(nóng)資金或資金管理不規(guī)范,違規(guī)使用資金、不規(guī)范管理資金、配套資金不到位等方面均不同程度存在問題,部分地區(qū)結(jié)存資金數(shù)額較大,部分項(xiàng)目資金使用效益較差。審計(jì)抽查的10省區(qū)市應(yīng)于2007年底完成的86個(gè)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目中,有32個(gè)未達(dá)到設(shè)計(jì)要求和預(yù)期目標(biāo),占抽查項(xiàng)目總數(shù)的37%。
2.我國財(cái)政支農(nóng)效率不高原因研究的代表性觀點(diǎn)
長(zhǎng)期以來,我國學(xué)術(shù)界就財(cái)政支農(nóng)效率不高原因進(jìn)行深入研究,并大體上可以概括為如下三種有代表性的觀點(diǎn)。
其一,政府財(cái)政支農(nóng)支出規(guī)模說。該種觀點(diǎn)認(rèn)為政府有財(cái)力但不愿投入農(nóng)業(yè)。《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第四十二條明確規(guī)定,“國家逐步提高農(nóng)業(yè)投入的總體水平,中央和縣級(jí)以上地方財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)當(dāng)高于其財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度”,但從實(shí)踐中看,的確有部分地方政府沒有達(dá)到法律要求的投入水平。因此,該種觀點(diǎn)主張加大財(cái)政支農(nóng)投入力度。
其二,政府財(cái)政支農(nóng)支出管理效率說。該種觀點(diǎn)認(rèn)為,政府財(cái)政支農(nóng)支出管理效率低是一個(gè)管理問題,因此,其政策建議是加強(qiáng)我國政府財(cái)政支農(nóng)支出的使用效率管理。
其三,財(cái)政支農(nóng)資金整合說。該種觀點(diǎn)認(rèn)為,我國政府財(cái)政支農(nóng)支出效率低下的主要原因在于財(cái)政支農(nóng)資金使用過于分散,無法形成合力且易滋生諸多弊端。總體而言,我國財(cái)政支農(nóng)資金主要用于改善農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件、抗災(zāi)救災(zāi)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、管理服務(wù)和農(nóng)村發(fā)展等用途,其中,國家發(fā)展改革委員會(huì)、科技部、財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部等各職能部門在每類支農(nóng)資金上都承擔(dān)支出責(zé)任,如此,各政府部門職能交叉增加了協(xié)調(diào)難度,降低我國政府財(cái)政支農(nóng)支出效率。因此,該種觀點(diǎn)主張適當(dāng)整合財(cái)政支農(nóng)資金。
上述我國財(cái)政支農(nóng)支出效率不高原因研究的代表性觀點(diǎn)對(duì)于深化和改進(jìn)我國財(cái)政支農(nóng)資金的財(cái)政政策具有重要的指導(dǎo)意義。在吸收、借鑒并綜合已有研究成果的基礎(chǔ)上,利用委托代理理論、產(chǎn)權(quán)理論和交易費(fèi)用理論,本文試圖從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析制約我國財(cái)政支農(nóng)效率提高的因素,并提出解決建議。
二、我國財(cái)政支農(nóng)效率不高的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析
1.基于委托代理理論的分析
委托代理理論的核心觀點(diǎn)是,作為一種契約關(guān)系,委托代理關(guān)系可以抽象眾多經(jīng)濟(jì)主體參與的大量經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。在契約安排下,委托人授權(quán)代理人出于委托人的利益而從事某些經(jīng)濟(jì)活動(dòng),甚至包括授予代理人某些特定決策權(quán)。經(jīng)濟(jì)學(xué)的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)意味著,作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體,委托人和代理人因?yàn)榫哂胁煌睦婧瘮?shù)因而二者存在不同的利益取向,信息經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理表明,由于委托人和代理人就契約規(guī)定的委托事項(xiàng)所掌握的信息是不對(duì)稱的,因而在代理過程中必然會(huì)產(chǎn)生“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”等代理成本問題。
就我國財(cái)政支農(nóng)過程中發(fā)生的支出決策、執(zhí)行以及支出后監(jiān)督和評(píng)價(jià)關(guān)系而言,其是一種具有復(fù)雜多層次特征的委托代理關(guān)系。社會(huì)公眾將國家財(cái)政支農(nóng)預(yù)算資金的支配、使用和分配決策權(quán)委托給各級(jí)人民代表大會(huì),各級(jí)人民代表大會(huì)按照職權(quán)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要將財(cái)政支農(nóng)預(yù)算資金具體使用、分配的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)委托給各層級(jí)政府,政府再委托給財(cái)政、農(nóng)業(yè)、發(fā)展改革委員會(huì)等涉農(nóng)部門來執(zhí)行。由此,我國財(cái)政支農(nóng)過程中形成各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)政府,政府對(duì)財(cái)政、農(nóng)業(yè)、發(fā)展改革委員會(huì)等涉農(nóng)部門,涉農(nóng)部門對(duì)所屬機(jī)構(gòu),所屬機(jī)構(gòu)對(duì)及項(xiàng)目實(shí)施單位和官員的多層級(jí)委托代理關(guān)系。理論上,我國財(cái)政支農(nóng)支出的較高層級(jí)委托人可以通過任免代理人,監(jiān)督支農(nóng)支出決策、執(zhí)行過程和財(cái)政支農(nóng)支出效果等手段約束代理人行為,但是多層級(jí)的長(zhǎng)代理鏈條放大了委托人和代理人的信息不對(duì)稱性、目標(biāo)不一致性及權(quán)利的不匹配性,弱化委托人對(duì)代理人行為的約束力,最終導(dǎo)致代理成本較高,使得財(cái)政支農(nóng)支出效果偏離預(yù)期政策設(shè)計(jì)。
理論和實(shí)踐表明,為克服委托代理關(guān)系導(dǎo)致的問題,大體上有如下四種方法:其一,篩選代理人,建立經(jīng)理人市場(chǎng)的信譽(yù)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制;其二,嚴(yán)格縝密設(shè)計(jì)委托人和代理人之間的合約內(nèi)容,約束代理人行為使其最大化所有者權(quán)益;其三,匯報(bào)和監(jiān)督。代理人定期就所委托事項(xiàng)的進(jìn)展情況進(jìn)行匯報(bào),披露有關(guān)信息;委托人定期、不定期進(jìn)行監(jiān)督檢查,減少道德風(fēng)險(xiǎn)的可能性。其四,機(jī)構(gòu)檢查。
就我國財(cái)政支農(nóng)過程所涉及的委托代理關(guān)系而言,因?yàn)楝F(xiàn)行行政關(guān)系體制下不存在代理人市場(chǎng),因而無法篩選代理人;委托人對(duì)代理人的機(jī)構(gòu)檢查在我國缺乏有力的制度設(shè)計(jì)也很難實(shí)現(xiàn)。因此,我國財(cái)政支農(nóng)過程中所涉及的委托代理關(guān)系只能主要依賴合約設(shè)計(jì)以及匯報(bào)和監(jiān)督機(jī)制,來減少代理成本,最大化所有者權(quán)益。就財(cái)政支農(nóng)支出和合約設(shè)計(jì)而言,由于財(cái)政支農(nóng)存在“所有者權(quán)益缺位”,故合約設(shè)計(jì)缺乏效益最大化的原動(dòng)力,而且,財(cái)政支農(nóng)支出具有很強(qiáng)的實(shí)踐操作性特點(diǎn),這也決定了合約設(shè)計(jì)只能進(jìn)行原則性規(guī)定,無法囊括可以消除逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的全部合約細(xì)節(jié)。因此,加強(qiáng)和完善我國財(cái)政支農(nóng)支出決策、執(zhí)行和支出后效果的匯報(bào)和監(jiān)督機(jī)制,是有效規(guī)避部門預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)、減少代理成本的主要選擇。
2.基于產(chǎn)權(quán)理論的分析
作為一種規(guī)定人們相互行為關(guān)系的社會(huì)基礎(chǔ)性規(guī)則,產(chǎn)權(quán)是一個(gè)社會(huì)所強(qiáng)制實(shí)施的選擇使用一種經(jīng)濟(jì)物品的權(quán)利。產(chǎn)權(quán)的一個(gè)基本功能是影響和激勵(lì)行為,并建立一套激勵(lì)與約束機(jī)制。產(chǎn)權(quán)功能的發(fā)揮取決于產(chǎn)權(quán)安排對(duì)個(gè)人行為所提供的激勵(lì),產(chǎn)權(quán)安排能夠直接影響資源配置效率和社會(huì)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。
目前的現(xiàn)實(shí)社會(huì)中,除產(chǎn)權(quán)可以決定資源配置效率外,因政府職能存在而產(chǎn)生的行政權(quán)也對(duì)資源配置產(chǎn)生重要影響,尤其是20世紀(jì)30年代以來,伴隨著政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的理論和實(shí)踐的不斷發(fā)展,政府規(guī)模在不斷擴(kuò)大,政府掌控的國民收入和經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源越來越多,這為政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)提供了重要的理論和物質(zhì)準(zhǔn)備。應(yīng)注意到,產(chǎn)權(quán)安排基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下所有權(quán)邏輯,而政府行政權(quán)資源配置安排基于政府職能邏輯,因此,前者容易形成基于所有權(quán)的使用、收益要素的“尋利”行為,后者容易形成公共部門和個(gè)人的“尋租”行為。
在我國,政府財(cái)政支農(nóng)支出過程具有典型的政府以行政權(quán)取得支農(nóng)預(yù)算資金并由政府進(jìn)行資金再配置的特征。處于我國財(cái)政支農(nóng)支出過程中形成的委托代理關(guān)系中的各層級(jí)政府官員都是有限理性的經(jīng)濟(jì)人,客觀上關(guān)于財(cái)政支農(nóng)支出各環(huán)節(jié)的認(rèn)知有限,主觀上個(gè)人利益函數(shù)與國家財(cái)政支農(nóng)支出最終目標(biāo)存在差異,由此,很可能出現(xiàn)支農(nóng)支出決策、執(zhí)行行為扭曲,這樣雖然不能提高我國財(cái)政支農(nóng)支出效率,但可以在完成本職工作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)某些個(gè)人利益,如在職消費(fèi)或獲得所屬涉農(nóng)部門為爭(zhēng)取預(yù)算資金所支付的灰色利益,即產(chǎn)生“尋租”行為。因此,“尋租”行為對(duì)于提高我國財(cái)政支農(nóng)效率至關(guān)重要。
3.基于交易費(fèi)用理論的分析
據(jù)科斯第二定理,在交易費(fèi)用為正盼情況下,不同的權(quán)利界定會(huì)帶來不同效率的資源配置??扑拐J(rèn)為,交易成本的高低是衡量不同產(chǎn)權(quán)制度效率優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn),即一個(gè)有效率的產(chǎn)權(quán)制度能有效降低交易成本,而交易成本很高的產(chǎn)權(quán)制度必然是低效率的。因此,研究我國政府財(cái)政支農(nóng)效率,必須抓住交易費(fèi)用這個(gè)本質(zhì),即以交易費(fèi)用視角觀察和判斷我國政府財(cái)政支農(nóng)效率的現(xiàn)狀、未來改革取向。威廉姆森認(rèn)為,交易費(fèi)用分為兩個(gè)部分:一是事先的交易費(fèi)用,即為簽訂契約、規(guī)定交易雙方的權(quán)利、責(zé)任等所花費(fèi)的費(fèi)用;二是簽訂契約后,為解決契約本身所存在的問題,從改變條款到退出契約所花費(fèi)的費(fèi)用。在此基礎(chǔ)上,威廉姆森進(jìn)而提出,交易費(fèi)用的存在取決于有限理性、機(jī)會(huì)主義以及資產(chǎn)專用性三個(gè)因素。
由于交易費(fèi)用的存在,我國政府財(cái)政支農(nóng)資金預(yù)算決策、使用和支出后績(jī)效監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)滲透著的交易行為產(chǎn)生的交易費(fèi)用,將帶來政府公共財(cái)政資金的巨大損耗和浪費(fèi)。具體分析我國政府財(cái)政支農(nóng)支出過程中產(chǎn)生交易費(fèi)用的原因,可以概括為如下四個(gè)主要方面。
(1)涉農(nóng)相關(guān)部門局部利益驅(qū)動(dòng)。政府財(cái)政支農(nóng)資金是公共性質(zhì)的,因而存在“所有者虛位”問題。政府財(cái)政支農(nóng)資金分配過程中,相關(guān)接受農(nóng)業(yè)財(cái)政投入部門受本部門利益最大化的驅(qū)動(dòng),在編報(bào)支農(nóng)預(yù)算時(shí)為獲得更多財(cái)政資金,往往盡可能多編多報(bào)預(yù)算,造成所謂的“海報(bào)現(xiàn)象”。而財(cái)政支農(nóng)支出預(yù)算編制內(nèi)容粗糙,缺乏科學(xué)性和嚴(yán)密性。甚至個(gè)別預(yù)算執(zhí)行部門會(huì)為了獲得一筆資金,采取“灰色行為”,造成公共資金流失。
(2)預(yù)算審核參與者是有限理性的。負(fù)責(zé)審核實(shí)施預(yù)算的參與部門和個(gè)人的行為效果受到自身知識(shí)(信息)的有限性、洞察力、技巧和時(shí)間的限制。由于信息不對(duì)稱而很難把握所報(bào)預(yù)算的真實(shí)性和有效性,對(duì)部門編報(bào)預(yù)算資金數(shù)量眾多、專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)含量高的項(xiàng)目,負(fù)責(zé)審核實(shí)施預(yù)算的參與部門和個(gè)人很難在很短的時(shí)間準(zhǔn)確地以項(xiàng)目的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益為依據(jù)做出是否批復(fù)的決定,難以準(zhǔn)確甄別預(yù)算的恰當(dāng)性,故實(shí)踐中往往分析上一財(cái)年與本財(cái)年預(yù)算建議數(shù)之間差異的“可接受度”,從收入和支出的總數(shù)上、結(jié)構(gòu)上進(jìn)行控制,采用基數(shù)加成辦法核定預(yù)算資金數(shù)量。由此,難以確保每筆政府財(cái)政支農(nóng)資金都被分配到最恰當(dāng)、最有效率的用途上去。
(3)財(cái)政支農(nóng)參與者具有機(jī)會(huì)主義傾向。作為理性經(jīng)濟(jì)人,機(jī)會(huì)主義傾向不可避免,也即在可能的情況下甚至任何情況下都要利用所有可能的手段獲取自己的特殊利益傾向。以農(nóng)口預(yù)算部門對(duì)項(xiàng)目預(yù)算單位這一級(jí)委托代理關(guān)系為例,農(nóng)口部門的利益是支農(nóng)資金本部門最大化,項(xiàng)目預(yù)算單位的利益是預(yù)算資金本單位效益的最大化,由于財(cái)政支出管理制度的不完善,財(cái)政支農(nóng)資金下?lián)苓^程中及使用中容易被層層截留挪做它用,嚴(yán)重耗費(fèi)了財(cái)政支農(nóng)資金的效率。
,(4)政府財(cái)政支農(nóng)資金預(yù)算慣性的存在。預(yù)算慣性的主要原因是部分財(cái)政支農(nóng)資金被鎖定專用。通常情況下,政府已對(duì)某支出項(xiàng)目投入大量資金,則會(huì)在下一個(gè)財(cái)政年度繼續(xù)對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政投入支持。事實(shí)上,很可能該項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行已不合時(shí)宜,或有更科學(xué)合理的財(cái)政支出項(xiàng)目。因此,政府財(cái)政支農(nóng)支出預(yù)算慣性的存在,抑制了人們?cè)谛滦蝿?shì)下對(duì)類似或延續(xù)用途資金的實(shí)際審核,導(dǎo)致了交易費(fèi)用的發(fā)生,降低政府財(cái)政支農(nóng)支出效率。
三、提高我國政府財(cái)政支農(nóng)效率的制度創(chuàng)新視角探討
新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中,“制度”一詞的最通常含義是制度安排,制度安排創(chuàng)新機(jī)制、制度安排變遷機(jī)制以及制度安排功能和績(jī)效是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究制度變遷的重點(diǎn)。一項(xiàng)新的制度安排可以為制度內(nèi)部成員提供一種在制度安排外部不可獲得的利益,防止制度外部成員對(duì)制度安排內(nèi)部成員的侵害,并協(xié)調(diào)社會(huì)組織之間的利益沖突,防止組織內(nèi)部成員的機(jī)會(huì)主義行為或“搭便車”行為,為使內(nèi)部成員形成穩(wěn)定的制度預(yù)期和提供一個(gè)持續(xù)的激勵(lì)機(jī)制創(chuàng)造條件。在此基礎(chǔ)上,制度安排可以降低組織內(nèi)部及組織之間的交易費(fèi)用。為提高我國政府財(cái)政支農(nóng)支出效率,應(yīng)著力就我國現(xiàn)行政府財(cái)政支農(nóng)資金管理機(jī)制進(jìn)行制度創(chuàng)新。
1.完善人民代表大會(huì)制度,解決財(cái)政支農(nóng)資金“所有者虛位”問題
產(chǎn)權(quán)理論表明,明晰產(chǎn)權(quán)是約束行政官員行為的重要途徑。我國政府財(cái)政支農(nóng)支出目前存在的現(xiàn)實(shí)情況是,政府獲得并支配公共資產(chǎn)性質(zhì)的政府財(cái)政支農(nóng)資金,而且,如同所有公共資產(chǎn)一樣,存在亟需解決的“所有者虛位”問題。公共資產(chǎn)所有權(quán)其實(shí)質(zhì)是,通過實(shí)際使用資源所獲得的獨(dú)占權(quán),即“使用”決定“臨時(shí)產(chǎn)權(quán)”。故此,在我國政府財(cái)政支農(nóng)支出各環(huán)節(jié),應(yīng)進(jìn)一步明晰與財(cái)政支農(nóng)密切相關(guān)的各部門之間及涉農(nóng)各部門內(nèi)部所屬機(jī)構(gòu)和個(gè)人的“臨時(shí)產(chǎn)權(quán)”,即明確我國政府財(cái)政支農(nóng)支出資金在使用中受益、受損的邊界及補(bǔ)償、處罰原則,提高違反原則的機(jī)構(gòu)和個(gè)人的成本,使每一個(gè)參與者都不能通過違法損害他人利益而增加自己的利益。具體就我國政府財(cái)政支農(nóng)支出來說,首先,要進(jìn)一步細(xì)化我國政府財(cái)政支農(nóng)支出資金的使用用途(包括基本支出的具體方面,項(xiàng)目支出的具體項(xiàng)目等)、支出方式(直接支付或是授權(quán)支付),資金使用部門不得有擠占資金、改變資金用途等不合規(guī)行為,否則就承擔(dān)相應(yīng)的處罰后果。通過明晰“臨時(shí)產(chǎn)權(quán)”,讓“臨時(shí)產(chǎn)權(quán)”在財(cái)政資金配置中起主導(dǎo)作用。其次,完善人民代表大會(huì)制度。政府財(cái)政支農(nóng)支出效率取決于財(cái)政支農(nóng)支出決策是否切實(shí)符合廣大農(nóng)村居民的要求,因此,人民代表大會(huì)需要進(jìn)一步建立健全反饋農(nóng)村居民順暢表達(dá)農(nóng)村公共產(chǎn)品偏好的制度機(jī)制,而且,由人民代表大會(huì)權(quán)力機(jī)關(guān)性質(zhì)所決定,應(yīng)嚴(yán)格決策責(zé)任,加強(qiáng)人民代表大會(huì)對(duì)財(cái)政支農(nóng)支出預(yù)算方案制定、執(zhí)行和支出后效果的審查監(jiān)督力度,解決財(cái)政支農(nóng)資金“所有者虛位”問題。
2.加強(qiáng)行政部門各項(xiàng)制度建設(shè),降低財(cái)政支農(nóng)資金的“代理成本”和“交易費(fèi)用”
(1)精簡(jiǎn)涉農(nóng)行政部門設(shè)置。通過精簡(jiǎn)涉農(nóng)行政部門和機(jī)構(gòu),并調(diào)整其職能,盡量減少職能交叉,形成財(cái)政部門管資金、主管部門管項(xiàng)目的分工協(xié)調(diào)的財(cái)政支農(nóng)投資管理體制。這是因?yàn)?,?cái)政和涉農(nóng)職能機(jī)構(gòu)職能界定得越清楚,各部門之間彼此協(xié)調(diào)配合效率越高,越有利于提高政府財(cái)政支農(nóng)支出效益。
(2)將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入涉農(nóng)行政部門?,F(xiàn)代公共產(chǎn)品理論表明,公共產(chǎn)品供給過程中能夠而且可以較好地發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用,引進(jìn)第三方進(jìn)行公共產(chǎn)品供給。因此,應(yīng)打破某些涉農(nóng)行政部門對(duì)提供農(nóng)村公共產(chǎn)品服務(wù)的壟斷,或由其壟斷地位授予的對(duì)提供農(nóng)村公共產(chǎn)品服務(wù)成本信息的壟斷,通過采取財(cái)政籌資、私人經(jīng)營或生產(chǎn),財(cái)政和私人混合籌資、按公司制運(yùn)營,私人籌資、私人經(jīng)營、政府管理等競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,提高涉農(nóng)行政部門和公共工程項(xiàng)目的財(cái)政支農(nóng)資源配置效率。在涉農(nóng)行政管理體制上,推進(jìn)和完善涉農(nóng)政府官員的激勵(lì)機(jī)制,提高上崗和職務(wù)晉升的競(jìng)爭(zhēng)性,使職務(wù)與能力相稱,并制定相應(yīng)的行政獎(jiǎng)懲制度。
3.完善管理監(jiān)督制度。一是推行國庫集中支付,減少劃撥中間環(huán)節(jié),從源頭上控制財(cái)政支農(nóng)資金的規(guī)范運(yùn)行,避免基層政府和涉農(nóng)職能部門截留、擠占、挪用支農(nóng)資金的現(xiàn)象發(fā)生。二是規(guī)范涉農(nóng)政府采購行為,綜合利用行政、法律、經(jīng)濟(jì)等手段,對(duì)政府財(cái)政支農(nóng)預(yù)算支出實(shí)行全程監(jiān)管,降低涉農(nóng)政府采購成本,優(yōu)化涉農(nóng)資源配置。三是完善財(cái)政支農(nóng)支出信息披露制度,對(duì)于重要財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目資金的使用做到支出公開透明,信息披露充分,減少資金使用單位的機(jī)會(huì)主義行為。四是加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金檢查驗(yàn)收和監(jiān)督,財(cái)政部門根據(jù)驗(yàn)收狀況,決定是否支付、結(jié)算資金。完善由人民代表大會(huì)的宏觀監(jiān)督、財(cái)政部門的日常監(jiān)督和審計(jì)部門的事后監(jiān)督、以社會(huì)監(jiān)督為補(bǔ)充、以法律監(jiān)督為保障的多層次、全方位的財(cái)政支農(nóng)監(jiān)督體系。五是建立財(cái)政支農(nóng)資金專戶管理制度。為避免各級(jí)財(cái)政拆借挪用財(cái)政支農(nóng)資金,用財(cái)政支農(nóng)資金平衡預(yù)算,彌補(bǔ)赤字。六是實(shí)行項(xiàng)目目標(biāo)管理,建立個(gè)人終身責(zé)任制度。財(cái)政支農(nóng)資金管理應(yīng)建立以項(xiàng)目目標(biāo)為考核依據(jù),對(duì)項(xiàng)目的確定、資金投入、項(xiàng)目的完成和資金的使用效益落實(shí)到人,并進(jìn)行跟蹤管理的責(zé)任制。
3.創(chuàng)新制度安排、提升制度的執(zhí)行水平和效果的外部途徑
有效制度安排及其實(shí)施,可以充分發(fā)揮其激勵(lì)功能、約束人們的最大化行為,降低整個(gè)社會(huì)制度運(yùn)行的交易費(fèi)用。在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)做到客觀性、公正性、效率性和可操作性,并在制度供給決策上做到科學(xué)化、民主化和公開化,減少無效制度安排或缺乏可行性的制度安排。因此,一項(xiàng)好的制度建立后,需配套有效的實(shí)施機(jī)制,否則其效率難以充分發(fā)揮。
就我國財(cái)政支農(nóng)支出制度創(chuàng)新的配套措施而言,一是實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算法治化。以明晰的法律體系為基礎(chǔ),明確政府對(duì)農(nóng)業(yè)投入的責(zé)任以及中央政府和地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投入范圍、投人數(shù)量與比例、投入路徑與方式等。從更具體的方面看,可以考慮出臺(tái)財(cái)政支農(nóng)資金管理?xiàng)l例,依法規(guī)范資金預(yù)算安排、審批撥付、使用程序,明確各部門職責(zé),加大政府直接掌管和人大監(jiān)督的力度,使各類財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金進(jìn)入依法監(jiān)管、公開運(yùn)行的軌道。二是加強(qiáng)對(duì)職能部門執(zhí)行者資格的審查。政府財(cái)政支農(nóng)支出資金實(shí)際執(zhí)行過程中,受各種客觀條件的制約,各級(jí)政府往往授權(quán)各級(jí)財(cái)政部門、涉農(nóng)主管部門以及審計(jì)部門對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金使用單位行使監(jiān)督職能。恰當(dāng)履行財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)督職能對(duì)于提高財(cái)政支農(nóng)資金運(yùn)行效率至關(guān)重要,因此,要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政部門和農(nóng)業(yè)主管部門以及審計(jì)部門執(zhí)行者的資格認(rèn)證制度、監(jiān)督制度、錯(cuò)誤追究制度和獎(jiǎng)勵(lì)制度等相關(guān)制度建設(shè),確保他們有效地履行職責(zé)。