唐 詠 徐永德

(深圳大學(xué)法學(xué)院,廣東深圳 518060;香港大學(xué)秀圃老年研究中心,中國香港)

香港“持續(xù)照顧”的老年福利政策及其借鑒意義

唐 詠 徐永德

(深圳大學(xué)法學(xué)院,廣東深圳 518060;香港大學(xué)秀圃老年研究中心,中國香港)

香港老年福利服務(wù)體系由政府和民間組織組成,其老年服務(wù)政策建立于“持續(xù)照顧”理念基礎(chǔ)之上,養(yǎng)老保障是關(guān)照老年人生命歷程中不同方面需求的持續(xù)照顧體系,包括居家照顧體系、社區(qū)支援體系和院舍照顧體系。我國內(nèi)地老年福利服務(wù)事業(yè)可借鑒其連續(xù)性和整合性的發(fā)展思路,大力發(fā)展第三部門中的非營利民間組織,并為此建立良好的評(píng)估機(jī)制。

香港;老年社會(huì)福利;非營利民間組織

據(jù)香港社會(huì)福利署2006統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),至2006年,香港65歲以上的老年人已達(dá)84萬人,占全港人口的12.4%,預(yù)計(jì)到2033年,這一比例將會(huì)高達(dá)27%。人口高齡化使老人長期護(hù)理服務(wù)需求大幅增長,預(yù)計(jì)2010年會(huì)有20%的老年人有不同程度的功能性缺損,其中10%的老年人需要長期照顧。①丁華:《整合與綜合化——香港養(yǎng)老服務(wù)體系改革的新趨勢(shì)及其借鑒》,《西北人口》2007年第1期。香港老年人的養(yǎng)老保障既是關(guān)照老年人在生命歷程不同方面需求的持續(xù)照顧服務(wù)體系,又是政府與非政府機(jī)構(gòu)分工合作以及社會(huì)各種力量共同參與的保障體系,更是社區(qū)與院舍照顧相互承接的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)體系。②周永新:《社會(huì)福利的觀念和制度》,中華書局1998年版,第87-90頁。香港的老年服務(wù)政策是建立于“老有所屬”和“持續(xù)照顧”的理念基礎(chǔ)上的。筆者下面將重點(diǎn)探討香港老年福利的“持續(xù)照顧”理念并討論其對(duì)我國內(nèi)地發(fā)展老年服務(wù)體系的借鑒意義。

一、香港老年福利政策的“持續(xù)照顧”理念

香港社會(huì)的老年服務(wù)體系由政府和民間組織的力量共同構(gòu)建。其中由政府獨(dú)自承擔(dān)責(zé)任的社會(huì)保障事務(wù),在運(yùn)行中表現(xiàn)出鮮明的官設(shè)、官管和官辦特色,主要包括綜合援助制度與公務(wù)員保障制度,其中綜合援助制度由香港社會(huì)福利署主管,其經(jīng)費(fèi)全部來源于政府財(cái)政撥款,是香港社會(huì)保障體系的支柱。而由慈善機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體提供的社會(huì)服務(wù)系統(tǒng),在運(yùn)行中表現(xiàn)出典型的民設(shè)、民辦和官助特色,它們提供包括老年服務(wù)在內(nèi)的各種社會(huì)服務(wù)。老人服務(wù)的綜合化體現(xiàn)了顯著的社區(qū)照顧的理念,目的在于整合社區(qū)內(nèi)的各種資源,使其相互配合、相互銜接,并共同承擔(dān)照顧老人的責(zé)任,使老人能在熟悉的環(huán)境中安享晚年。香港早在上世紀(jì)70年代就提出了福利服務(wù)綜合化的問題,在1973年和1979年的兩部社會(huì)福利白皮書中雖沒有明確提出“福利服務(wù)綜合化”概念,但是已經(jīng)體現(xiàn)了福利服務(wù)必需相互配合以達(dá)到較好的服務(wù)效果的要求。而1991年第四部社會(huì)福利白皮書則明確提出福利服務(wù)綜合化問題:“為不同服務(wù)對(duì)象提供的各項(xiàng)服務(wù)倘能集中由一個(gè)機(jī)構(gòu)單獨(dú)負(fù)責(zé),對(duì)接受和提供的各項(xiàng)服務(wù)都會(huì)有好處?！本C合化的措施可使有限的專業(yè)人手得到更充分的運(yùn)用,而接受服務(wù)者也感到方便。筆者下面將分別從老人社區(qū)照顧和資源的充分利用角度闡述香港老年社會(huì)福利服務(wù)的綜合化發(fā)展趨勢(shì)。

二、香港老人福利的“連續(xù)性”、“綜合化”發(fā)展趨勢(shì)

服務(wù)的連續(xù)性需要在社區(qū)和院舍照顧之間有一個(gè)相互承接的機(jī)制。連續(xù)化的服務(wù)模式能把各項(xiàng)服務(wù)整合在同一體系中,使老人在此體系中隨著情況的變化得到相應(yīng)且持續(xù)的照顧。連續(xù)性和綜合化服務(wù)涉及多個(gè)政府部門,為此,香港政府有效整合了居家照顧、社區(qū)支援和院舍照顧三種體系,為老人提供持續(xù)的服務(wù)。

(一)居家照顧體系。居家照顧是最具人道主義色彩的養(yǎng)老形式,只要服務(wù)提供者提供適當(dāng)?shù)姆?wù),采取措施強(qiáng)化家庭護(hù)老的功能,協(xié)助家人將老年人留在家庭中生活或?yàn)楠?dú)居的老年人提供適當(dāng)?shù)姆?wù),使其留在原來的家庭和小區(qū)生活,有利于老年人有更多機(jī)會(huì)與社會(huì)保持接觸及,繼續(xù)參與社交活動(dòng),充分融入社區(qū)生活,以此維持個(gè)人的身份、角色和地位。香港老年社會(huì)工作的基本目標(biāo)是:鼓勵(lì)并協(xié)助市民照顧他們的年長家庭成員,并提供多元化服務(wù),協(xié)助那些未能在家庭中獲得照顧的長者安享晚年,同時(shí)鼓勵(lì)長者繼續(xù)參與社區(qū)活動(dòng),發(fā)揮所長,最終實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所屬和老有所為的理想。①香港政府:《關(guān)懷與分享——社會(huì)福利署40周年》,香港特別行政區(qū)政府印務(wù)局1998年版。香港的“居家照顧”服務(wù)大致上分為三類:第一類是老人急需的服務(wù),包括老弱津貼、家務(wù)助理、膳食服務(wù)、社區(qū)護(hù)理、公共房屋、護(hù)理安老院、療養(yǎng)院以及老人科病床。第二類是個(gè)別需求服務(wù),包括廉價(jià)葬殮、探訪以及接送服務(wù)、日間護(hù)理中心、醫(yī)療服務(wù)、交通以及康樂設(shè)計(jì)、適合老人的私人居住環(huán)境、老人宿舍等。第三類需求的迫切性不如前兩類,包括輔導(dǎo)服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、庇護(hù)工場(chǎng)服務(wù)、安老院以及一些為老人的特別需要而設(shè)立的服務(wù)。1972年,香港政府成立工作小組,專門研究老人的需求問題。1973年提交的報(bào)告指出:老人服務(wù)未來的發(fā)展方向是“居家照顧”。香港政府采納了工作小組的建議。隨后,“居家照顧”服務(wù)逐漸成為香港安老服務(wù)的發(fā)展主流,“居家照顧”的優(yōu)點(diǎn)是避免老人過早地離開自己所屬的社區(qū)而依賴社會(huì)提供給老人的安老院舍。1998年初,香港政府完成了“香港長者對(duì)社區(qū)支援和住宿照顧服務(wù)的需求調(diào)查”,根據(jù)需要增加了老人綜合服務(wù)中心、老人日間護(hù)理中心和老人活動(dòng)中心,建立由專業(yè)人員組成的老人服務(wù)隊(duì),深入社區(qū)為亟需照顧的老人提供服務(wù),并試行2項(xiàng)義務(wù)工作者計(jì)劃和8項(xiàng)老人義工計(jì)劃,在社區(qū)為義務(wù)工作者和老人之間建立正式的照顧和支持網(wǎng)絡(luò)。2002年推出了“重整長者社區(qū)支援服務(wù)”,目的是為長者以及護(hù)老者提供一站式的服務(wù)和所需支援,以協(xié)助長者盡量留在家中居住。為此,香港政府規(guī)定,2萬人左右的社區(qū)都要設(shè)立一個(gè)老人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu),如老人綜合服務(wù)中心、老人活動(dòng)中心、日間護(hù)理中心等。②吳亦明:《香港的社會(huì)工作及其運(yùn)行機(jī)制》,《社會(huì)學(xué)研究》2002年第11期。截至2007年1月,香港共組建了60個(gè)長者活動(dòng)中心,40個(gè)長者地區(qū)中心,114個(gè)長者鄰舍中心,40個(gè)長者志愿服務(wù)隊(duì)。服務(wù)機(jī)構(gòu)本著持續(xù)照顧的原則,在政府的資助下,利用各類社區(qū)資源,關(guān)懷和協(xié)助老人獨(dú)立生活或者援助家庭成員照顧年長的家人。

(二)社區(qū)支援體系。社區(qū)支援服務(wù)包括長者綜合服務(wù)中心、長者地區(qū)中心、長者活動(dòng)中心、長者日間護(hù)理中心等。香港1973年社會(huì)福利白皮書中提出老人服務(wù)應(yīng)采取“社區(qū)照顧”的原則,強(qiáng)調(diào)老人應(yīng)盡量在熟悉的環(huán)境中安享晚年,為此政府為在社區(qū)里居住的老人發(fā)展出一系列服務(wù)和支援,這些支援性服務(wù)相互承接,成為老人福利服務(wù)體系的重要支柱之一。具體而言,香港自2000年11月起,實(shí)行了安老服務(wù)統(tǒng)一評(píng)估機(jī)制,以國際認(rèn)可的“長者健康及家居護(hù)理評(píng)估”為標(biāo)準(zhǔn),對(duì)老人身體狀況、自理能力、行為及認(rèn)知能力、情緒穩(wěn)定狀況和家庭狀況等各方面進(jìn)行評(píng)估,決定老人應(yīng)接受何種類型的服務(wù),確定老人對(duì)住宿和社區(qū)照顧服務(wù)的護(hù)理需求,如家務(wù)助理服務(wù)就是專為因體弱、患病或乏人照顧而引致日常生活起居需要協(xié)助的個(gè)人或家庭而設(shè)。這些服務(wù)收費(fèi)只維持在成本水平,政府資助是其主要的資金來源。為進(jìn)一步滿足老人居家養(yǎng)老的需求,香港政府于2001年4月推行一種新的“改善家居及社區(qū)照顧服務(wù)”,這種服務(wù)的優(yōu)點(diǎn)是為長者提供非住院及全面的護(hù)理服務(wù),在這種新的服務(wù)模式下,長者獲得一套符合個(gè)人需要的護(hù)理計(jì)劃,內(nèi)容包括家居照顧及24小時(shí)緊急支援,老人按需要還可獲安排日間照顧服務(wù)和院舍暫托服務(wù)。這種服務(wù)提供給輕度弱老者以初步護(hù)理服務(wù),防止老年人衰弱速度加快,延緩老年人對(duì)院舍照顧的需求,體現(xiàn)了長期護(hù)理的理念。另外,在介于家務(wù)助理服務(wù)和院舍照顧之間還有長者日間護(hù)理服務(wù),這種服務(wù)是針對(duì)日間家中少人照顧且身體狀況較為衰弱的老人。這種日間的護(hù)理服務(wù)可緩解老人家庭的日間照顧壓力,同時(shí)也減緩了對(duì)院舍照顧的壓力,在居家照顧和院舍照顧之間起到了承接作用,使老人能得到持續(xù)無間斷的照顧。③梅陳玉嬋、齊銥、徐永德:《老年社會(huì)工作》,上海人民出版社2009年版。

(三)院舍照顧體系。院舍照顧是香港老年人服務(wù)體系的另一支柱,分為非營利組織辦的院舍服務(wù)和私營老人院兩種。在非營利組織興辦的院舍服務(wù)中,根據(jù)是否接受政府資助又可以細(xì)分為:政府資助養(yǎng)老院和自負(fù)盈虧老人院。根據(jù)老年人的身體狀況差異可以分為老人宿舍、安老院、護(hù)理安老院和護(hù)養(yǎng)院。老年人在提出申請(qǐng)后,由福利署通過統(tǒng)一評(píng)估決定老年人進(jìn)入何種類型院舍,但通常需要輪候,一般老人通過評(píng)估后要等待一年左右的時(shí)間。安老院一般設(shè)有安老部和護(hù)理部,其中后者是需要簡(jiǎn)單護(hù)理和起居照顧的。護(hù)養(yǎng)院的老人則是身體狀況最為衰弱,需要護(hù)理和醫(yī)護(hù)照顧。在院舍的運(yùn)作和管理方面,社會(huì)福利署每兩三年對(duì)養(yǎng)老院舍進(jìn)行牌照審核、評(píng)估。在院舍管理中,社會(huì)工作者扮演著重要的角色,負(fù)責(zé)審核福利員與老人及其家人共同討論達(dá)成的照顧計(jì)劃并監(jiān)督實(shí)施,此外還要負(fù)責(zé)組織老人活動(dòng)。在提供安老服務(wù)方面,傳統(tǒng)的做法是非政府機(jī)構(gòu)提供政府資助的服務(wù),但自80年代開始出現(xiàn)私營安老院后,私營院舍的床位數(shù)字不斷上升,現(xiàn)已超過政府資助的一倍,目前在香港大約50%的院舍照顧服務(wù)是由營利的養(yǎng)老院提供的。以往社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)與私營安老服務(wù)機(jī)構(gòu)的合作較少,隨著安老服務(wù)以公開競(jìng)投的方式承辦,私營機(jī)構(gòu)與非政府機(jī)構(gòu)的分野已不如以前明顯。由于接受資助的院舍照顧提供的服務(wù)極其短缺、長期的平均等候時(shí)間和老年癡呆癥的增加,對(duì)私營養(yǎng)老服務(wù)的需求大大增加。為擴(kuò)大院舍照顧床位并通過資金的激勵(lì)鼓勵(lì)私營院舍提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn), 1989年“買位”計(jì)劃在彩票基金的贊助下首次試行(在1993年后由政府資助)。在這個(gè)計(jì)劃下的私營養(yǎng)老院的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)在人均最低居住面積和職員數(shù)量方面要比那些僅有營業(yè)許可的養(yǎng)老院要高?！百I位計(jì)劃”和“改善買位計(jì)劃”為私營安老院發(fā)展提供了很大的誘因,目前已有百家私營安老院參與這些計(jì)劃。

三、香港老年福利政策對(duì)我國內(nèi)地的借鑒意義

許多國家或地區(qū)的社會(huì)保障發(fā)展實(shí)踐表明,由國家或企業(yè)包辦或完全由個(gè)人負(fù)責(zé)的國民生活保障制度是注定會(huì)遭遇挫折,而香港利用發(fā)達(dá)的社團(tuán)與市場(chǎng),建立政府和民間組織相結(jié)合的保障方式,并注重兼顧公平與效率,既避免了政府包辦的種種弊端,又解決了諸多需要解決的社會(huì)問題,代表了老年福利服務(wù)未來的發(fā)展趨勢(shì)。①許飛瓊:《香港:政府、社團(tuán)與市場(chǎng)三結(jié)合》,《世界經(jīng)濟(jì)》2002年第7期。香港是華洋雜處的社會(huì),傳統(tǒng)觀念仍根深蒂固,如具有很強(qiáng)的家庭倫理觀、自力更生意識(shí)以及“老吾老以及人之老,幼吾幼以及人之幼”等思想,決定了人們更注重由血緣關(guān)系、地緣關(guān)系和業(yè)緣關(guān)系聯(lián)系在一起的非正式社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。②陳成文、胡彬彬:《香港弱勢(shì)群體的社會(huì)支持政策實(shí)施》,《中國軟科學(xué)》2008年第1期。這種強(qiáng)調(diào)家庭、朋友及其他初級(jí)群體社會(huì)責(zé)任的傳統(tǒng)在很大程度上影響著香港政府的養(yǎng)老政策,政府在養(yǎng)老方面大力提倡“家庭養(yǎng)老”,使老年人能在自己熟悉的環(huán)境中安享晚年。

長期以來,我國內(nèi)地幾乎所有福利性、服務(wù)性和公益性的活動(dòng)都是由政府負(fù)責(zé)組織,且資源都由政府提供,但近些年此局面有了很大改觀。③黃黎若蓮:《中國社會(huì)主義的社會(huì)福利》,中國社會(huì)科學(xué)出版社1995年版。目前,內(nèi)地的老年服務(wù)體系依舊處于構(gòu)建階段,社區(qū)服務(wù)或院舍服務(wù)在擴(kuò)大和發(fā)展之中,福利服務(wù)的整合程度仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。長期照料服務(wù)問題是人口老齡化過程中暴露較晚、解決難度較大的問題。長期護(hù)理服務(wù)是為患有慢性疾病、身體功能受疾病影響,逐漸失去在日常生活中獨(dú)立運(yùn)作能力而需要接受照顧的人所設(shè)立,長期照料服務(wù)可以由正規(guī)或者非正規(guī)的系統(tǒng)提供。基于中國人的傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念,多數(shù)有必要接受護(hù)養(yǎng)服務(wù)的虛弱老人不愿意入住養(yǎng)老院,因?yàn)檫@會(huì)限制老人的自由感、自主感和選擇感,令老人及他們的照顧者的生命質(zhì)量都下降。多數(shù)老人及照顧者都希望留在家中接受社區(qū)提供的長期護(hù)理服務(wù)。但是,在家庭照料功能日趨弱化的情況下,仍然沒有足夠的社會(huì)支持系統(tǒng)出現(xiàn),缺乏適合老年人日常照料所需要的社會(huì)資源供給,且社區(qū)服務(wù)即使在大城市也未占據(jù)太多的份額。因此,香港發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。首先,政府應(yīng)該在政策上給非營利機(jī)構(gòu)以更多的支持,增加福利服務(wù)來滿足老年人的需求。既要培育長期照料服務(wù)機(jī)構(gòu),建設(shè)長期照料服務(wù)設(shè)施,還要培養(yǎng)服務(wù)隊(duì)伍。建立和完善各項(xiàng)管理監(jiān)督機(jī)制,引導(dǎo)老年福利服務(wù)組織健康發(fā)展。其次,提高服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作水平和運(yùn)行質(zhì)量,為老年人提供舒適的護(hù)理服務(wù)。與香港的情況不同,內(nèi)地的非營利機(jī)構(gòu)尚處于起步階段,各方面都處于相對(duì)弱勢(shì)的地位,更需要建立良好的評(píng)估機(jī)制。第三,要結(jié)合國情建立持續(xù)照顧的服務(wù)體系。與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng),把政策目標(biāo)定位在保持社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展居家服務(wù)上,充分體現(xiàn)公平性和福利性。最后,需要構(gòu)建統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。政府應(yīng)當(dāng)及早明確相應(yīng)的機(jī)構(gòu)及其職能,為構(gòu)建符合國情的長期持續(xù)照顧服務(wù)體系提供組織保障。

隨著中國整體國力的進(jìn)一步增強(qiáng),人民生活的改善,人們對(duì)老年服務(wù)的需求會(huì)不斷提高。老年人的持續(xù)照顧服務(wù)和養(yǎng)老、醫(yī)療問題同樣重要。有效應(yīng)對(duì)收入風(fēng)險(xiǎn)、疾病風(fēng)險(xiǎn)和失能風(fēng)險(xiǎn),是保障老年人正常生活的三個(gè)基本問題,需要從制度安排上予以解決。如果解決不好養(yǎng)老、醫(yī)療問題,在家庭照料服務(wù)功能日益弱化的情況下,失能老年人的生活將難以為繼。面對(duì)人口老化的挑戰(zhàn),發(fā)展持續(xù)照顧服務(wù)尤為迫切,為此,政府應(yīng)樹立老年福利服務(wù)綜合化與持續(xù)照顧理念,大力倡導(dǎo)發(fā)展老年持續(xù)照顧福利服務(wù)。

(責(zé)任編輯:周文升wszhou66@126.com)

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1003—4145[2010]11—0158—03

2010-04-23

唐 詠,深圳大學(xué)法學(xué)院社會(huì)學(xué)講師,研究方向:社會(huì)政策與社會(huì)工作;

徐永德,香港大學(xué)社會(huì)工作系副教授、博士,香港大學(xué)秀圃老年研究中心總監(jiān),研究方向:老年社會(huì)政策研究。