李作峰

摘要：現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度己成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主要障礙，亟需改革。土地私有制的改革方案不適合我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的生態(tài)環(huán)境。因此，農(nóng)地永包制已成為具有中國(guó)特色推動(dòng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的可行路徑選擇。為此，需要按照農(nóng)地永包制的創(chuàng)設(shè)原則，采取漸進(jìn)式的兩步走戰(zhàn)略：第一步，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地長(zhǎng)包制；第二步，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地永包制，并對(duì)相關(guān)法律制度進(jìn)行創(chuàng)新與完善。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度；永包制；農(nóng)地流轉(zhuǎn)

中圖分類號(hào)：F321.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1002-7408(2010)01-0013-04

推動(dòng)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)是實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，這已基本成為理論界的共識(shí)。但對(duì)如何有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，研究者尚存不同的觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，其在現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的框架下無(wú)法實(shí)現(xiàn)，而土地私有制又不適合我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的生態(tài)環(huán)境。因此，農(nóng)地永包制不失為一種具有中國(guó)特色的推動(dòng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的路徑選擇。為此，需要采取漸進(jìn)式的辦法，對(duì)相應(yīng)的制度進(jìn)行創(chuàng)新與完善。

一、現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度已成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要障礙

總攬現(xiàn)代化國(guó)家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展過(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)如下規(guī)律：土地的積累和市場(chǎng)流轉(zhuǎn)一土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)一家庭農(nóng)場(chǎng)一農(nóng)產(chǎn)品合作社一農(nóng)產(chǎn)品深加工現(xiàn)代股份公司。從這個(gè)“路線圖，，可以看出，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的源頭是土地的積累，發(fā)展的起點(diǎn)和動(dòng)力是土地的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。

我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)從1980年代中后期已經(jīng)興起，但至今它的發(fā)展始終不暢，每年農(nóng)村通過(guò)農(nóng)戶自發(fā)的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)率僅為1％～3％。2005年農(nóng)業(yè)部在農(nóng)村固定觀察點(diǎn)對(duì)全國(guó)東、中、西部20842戶的抽樣調(diào)查顯示，全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積占總耕地面積的9.1％，其中東部為9％、中部為11.6％、西部?jī)H為3.86％。Ⅲ主要問(wèn)題表現(xiàn)為：農(nóng)地承包合同的不確定性，手中握有發(fā)包權(quán)的村級(jí)集體經(jīng)常根據(jù)自身需要變更承包合同；土地流轉(zhuǎn)的隨意性，多數(shù)流轉(zhuǎn)沒(méi)有建立穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)關(guān)系；流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范或無(wú)合同；流轉(zhuǎn)雙方主體不合法；農(nóng)戶間自發(fā)無(wú)序流轉(zhuǎn)；行政不當(dāng)干預(yù)；隨意改變土地用途；流轉(zhuǎn)糾紛呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。等等。

農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的有序推進(jìn)受到了許多制約因素的影響，如土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏市場(chǎng)化機(jī)制、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在著一定的封閉性及農(nóng)村社會(huì)保障、金融制度的缺失等，而根本的制約因素則在于現(xiàn)行家庭承包責(zé)任制框架下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種在廣度和深度上都受到許多限制的產(chǎn)權(quán)。這種不完全的產(chǎn)權(quán)制度極大影響了農(nóng)戶的長(zhǎng)期預(yù)期，大大減少了農(nóng)戶的固定資產(chǎn)投資，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的勞動(dòng)及學(xué)習(xí)新知識(shí)、進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的積極性，削弱了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效率，并進(jìn)而導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)的梗阻和已流轉(zhuǎn)土地的低收益、高成本現(xiàn)象。因此，要有效推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，必須改革現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。

二、農(nóng)地私有制不適合我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的生態(tài)環(huán)境

為了解決上述問(wèn)題，有學(xué)者提出農(nóng)地私有化方案，就是把現(xiàn)有的農(nóng)村土地全部分配給農(nóng)民個(gè)人所有。這種主張的出發(fā)點(diǎn)是要使農(nóng)民獲得最充分、最堅(jiān)實(shí)的土地權(quán)利，從而為土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件。這個(gè)出發(fā)點(diǎn)是無(wú)可非議的。但筆者認(rèn)為，農(nóng)地私有制不適合我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的生態(tài)環(huán)境。是不可行的。

第一，從政治方面來(lái)說(shuō)，我們是社會(huì)主義國(guó)家，這一根本制度決定了我們農(nóng)村的土地制度不能實(shí)行私有化。在探索農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的路徑時(shí)，不能不考慮到人們思想中的這種較為根深蒂固的認(rèn)識(shí)?！八袡?quán)遠(yuǎn)不只是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)的形式，它具有十分豐富的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵和政治內(nèi)涵”。第二，從經(jīng)濟(jì)方面來(lái)說(shuō)，土地所有權(quán)和使用權(quán)的直接結(jié)合，是典型的小生產(chǎn)，小生產(chǎn)與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)。如果實(shí)行農(nóng)地私有制，那么大量農(nóng)業(yè)用地就將轉(zhuǎn)為其它產(chǎn)業(yè)用地，耕地面積將更加緊張，危及農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位；分散的小農(nóng)占有會(huì)成為農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主要障礙，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的凝固程度將比任何一種所有制形式都高；在實(shí)際操作中會(huì)使一系列矛盾激化，實(shí)施成本太高。第三，從社會(huì)方面來(lái)說(shuō)，農(nóng)村的社會(huì)公共服務(wù)都是建立在土地集體所有制基礎(chǔ)之上的。教育、文化休閑、公共安全、公共物品的供給、福利共濟(jì)等等，構(gòu)成了社會(huì)公共事業(yè)的主要內(nèi)容。這些正是社會(huì)主義在農(nóng)村最有價(jià)值、最具有制度色彩的部分。土地公有的觀念已經(jīng)深入人心，如果廢除公有，會(huì)引起社會(huì)的動(dòng)蕩與不安。第四，從世界經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，當(dāng)前許多發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)了去私有化的傾向，出現(xiàn)了實(shí)行土地公有化的主張和趨勢(shì)。以上表明，農(nóng)地私有化是極度不明智的，將會(huì)直接導(dǎo)致部分農(nóng)民的生存問(wèn)題和一系列的政治經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問(wèn)題。

三、農(nóng)地永包制是農(nóng)地流轉(zhuǎn)路徑的必然選擇

現(xiàn)行家庭承包責(zé)任制框架下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度已不適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的需要，而農(nóng)地私有化改革方案又不適合我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的生態(tài)環(huán)境，因此，只有另外探索應(yīng)對(duì)之策。黨的十七屆三中全會(huì)把土地承包期由“長(zhǎng)期不變”改為“長(zhǎng)久不變”，此舉為實(shí)行農(nóng)地永包制奠定了政策基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，農(nóng)地永包制不失為一種具有中國(guó)特色的推動(dòng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的路徑選擇。

1必要性分析。永包制使農(nóng)地經(jīng)營(yíng)模式有了比較準(zhǔn)確的發(fā)展方向，是對(duì)家庭承包責(zé)任制的創(chuàng)新，適應(yīng)了農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，比較徹底地解決了農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，提高了農(nóng)民對(duì)土地的預(yù)期。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)模式從家庭承包責(zé)任制向家庭永包制過(guò)渡對(duì)完善農(nóng)村土地立法，推動(dòng)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)具有重大作用。(1)永包制突破了家庭承包責(zé)任制的局限。永包制繼承了家庭承包制的合理“內(nèi)核”，即以家庭為單位，具有家庭承包責(zé)任制的某些特點(diǎn)。但是又突破了家庭承包制的范疇，農(nóng)民的承包權(quán)不是暫時(shí)性的、短期性的，而是永久占有，是對(duì)家庭承包權(quán)承包期的無(wú)限延伸。同時(shí)，也符合我國(guó)漸進(jìn)式增量改革的方略，農(nóng)地市場(chǎng)逐步放開(kāi)，避免了將農(nóng)地私有化和一些人失去就業(yè)生存保障，影響社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的憂慮。當(dāng)然，任何一種改革的決策，都有利有弊、有得有失。由承包制發(fā)展到永包制，是利大弊小，改革成本低、經(jīng)濟(jì)效益好的良策，是解決“三農(nóng)”問(wèn)題建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的一項(xiàng)法制保障。(2)永包制為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了必要條件。在家庭承包制的框架下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)有一個(gè)難題，就是承包農(nóng)戶既不是土地的所有者，也不具有一定的物權(quán)，解決不了有償流轉(zhuǎn)的難題。而在永包制的框架下，農(nóng)民直接擁有對(duì)承包地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，消除了家庭承包責(zé)任制對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度性障礙。鄉(xiāng)村集體與農(nóng)戶之間在土地上的行政關(guān)系變成了契約關(guān)系，定期契約變成了一次性契約，節(jié)約了談判成本和契約成本，縮小了經(jīng)營(yíng)邊界，減少了階段性分配費(fèi)用和集體的管理費(fèi)用，這些都為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了必要條件。(3)永包制為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供了保障。由于農(nóng)地使用權(quán)的永久性，農(nóng)民不再擔(dān)心對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期投資后，不能及時(shí)收回土地收益。這就為

農(nóng)民進(jìn)行長(zhǎng)期投資提供了動(dòng)力機(jī)制和收益保障機(jī)制。實(shí)現(xiàn)了土地的收益內(nèi)部化。因此，永包制解決了農(nóng)民不敢投資和土地投資不足，肥力日趨遞減的問(wèn)題。另外，在永包制的框架下，農(nóng)地變成了真正的生產(chǎn)要素，具有保值、增值功能。許多存款和投資于股票、債券的資金會(huì)轉(zhuǎn)向投資于土地，這既解決了農(nóng)村投資長(zhǎng)期不足的問(wèn)題，也擴(kuò)大了土地流動(dòng)的范圍、頻率和速度，促進(jìn)了農(nóng)村地產(chǎn)市場(chǎng)的完善，從而為農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供了保障。

2可行性分析。實(shí)行永包制不僅是必要的，而且具有可行性。(1)封建社會(huì)的永佃制是永包制的歷史淵源。永佃制是作為土地使用者的佃農(nóng)，依約向土地所有者的地主交納地租，從而擁有永久使用其土地經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一種租佃形式。永佃制的基本特征是土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離，地主享有土地所有權(quán)，負(fù)責(zé)繳納稅賦，有權(quán)收取地租，但對(duì)土地使用權(quán)不得干涉，不能隨便增加地租和收回耕地。農(nóng)民租種土地享有永久使用權(quán)，并且可以將使用權(quán)買(mǎi)賣(mài)、典押、繼承或出租，土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移不影響永佃權(quán)。永佃制與永包制之間的區(qū)別，在于土地所有者與使用者之間權(quán)利義務(wù)有些不同。永包制下土地使用者不必向所有者繳納絕對(duì)地租，而是按要求交納一定的稅收。而作為土地所有者的集體經(jīng)濟(jì)組織和作為終極所有者的國(guó)家，負(fù)有為農(nóng)民提供社會(huì)化服務(wù)的義務(wù)。然而，永佃制仍然不失為今天把承包制引向永包制可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。為永包制作了歷史的鋪墊。(2)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展為永包制奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。馬克思主義認(rèn)為，土地產(chǎn)權(quán)的歸屬既決定于歷史進(jìn)程和社會(huì)制度，又與生產(chǎn)力發(fā)展息息相關(guān)。隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，有力地促進(jìn)了資源的有效配置，推動(dòng)了農(nóng)村生產(chǎn)力的蓬勃發(fā)展，農(nóng)村生產(chǎn)力的水平躍上了一個(gè)新臺(tái)階。物流、人流、資金流日益頻繁，農(nóng)村市場(chǎng)的交易行為大大豐富，復(fù)雜的利益關(guān)系逐漸理清，產(chǎn)權(quán)制度在走向明晰。農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展既為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革提出了更高要求，也為永包制奠定了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。(3)家庭承包責(zé)任制為永包制奠定了制度基礎(chǔ)。我國(guó)農(nóng)民自己選擇了家庭承包責(zé)任制的土地制度，他們對(duì)承包制懷有深厚的感情。兩輪承包的親身經(jīng)歷，特別是我國(guó)已實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和免征農(nóng)業(yè)稅、種糧直補(bǔ)等一系列惠農(nóng)政策，把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重，使他們深信改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，并不一定要實(shí)行私有制，而是要使現(xiàn)有農(nóng)地制度不斷得到完善。因此，采取由承包制到永包制的變革，符合農(nóng)民對(duì)體制機(jī)制創(chuàng)新的內(nèi)生需求，符合農(nóng)民穩(wěn)中求變的心理，必將受到他們的歡迎和擁護(hù)。

四、農(nóng)地永包制的創(chuàng)設(shè)思路

農(nóng)地永包制的創(chuàng)設(shè)思路是：堅(jiān)持農(nóng)地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的原則，通過(guò)給農(nóng)民完整永久而有保障的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)即使用權(quán)的途徑，使農(nóng)地具備市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)條件，推動(dòng)農(nóng)地的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，從而形成農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的形成機(jī)制。這個(gè)思路體現(xiàn)了以農(nóng)民為本和淡化所有權(quán)，強(qiáng)化使用權(quán)，“不求所有，但問(wèn)所用”的現(xiàn)代土地使用理念，符合國(guó)際上市場(chǎng)越成熟，土地使用權(quán)越處于主導(dǎo)地位的發(fā)展變化趨勢(shì)，符合黨的十七屆三中全會(huì)提出的走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的精神。

1界定農(nóng)地永包制的概念及特點(diǎn)。農(nóng)地永包制是指在家庭承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，以農(nóng)戶為基本單位，以一定時(shí)點(diǎn)的人口為依據(jù)，延長(zhǎng)農(nóng)地使用權(quán)的期限為無(wú)限期，擴(kuò)展深化農(nóng)地使用權(quán)的權(quán)能，強(qiáng)化使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)和分配權(quán)，同時(shí)國(guó)家對(duì)使用權(quán)人提出一定責(zé)任要求的一種農(nóng)地使用經(jīng)營(yíng)模式。

由上述概念可以看出，農(nóng)地永包制具有如下特點(diǎn)：(1)主體的多元化。永包制的主體不再如承包制那樣把主體限制為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，而是取消了承包制主體的身份、地域等資格限制。可以依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)永包制的主體進(jìn)行若干分類，如初始主體與傳來(lái)主體、物權(quán)性主體與債權(quán)性主體、既得性主體與期待性主體、成員主體與單位主體、個(gè)人主體等。永包制主體的多元化打通了大量資本流向農(nóng)村的通道，使作為一種珍貴稀缺資源的土地能夠通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化配置和利用。(2)權(quán)利的物權(quán)化。永包制的最大特點(diǎn)就是農(nóng)地使用權(quán)被使用權(quán)人永久性享有。使用權(quán)與承包權(quán)既可以統(tǒng)一于主體，也可以單獨(dú)存在。使用權(quán)人對(duì)土地具有更大范圍的更靈活的處置權(quán)，即除土地所有權(quán)、土地非農(nóng)化及拋荒處置權(quán)以外的所有處置權(quán)。永包權(quán)的物權(quán)化，可以使“權(quán)利人享有永久、穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，獲得物權(quán)法的保護(hù)，能夠有效排斥來(lái)自第三人的干涉和侵害，并且能夠使該項(xiàng)權(quán)利進(jìn)入交易過(guò)程，形成交換價(jià)值?！?3)義務(wù)的法制化。農(nóng)地使用權(quán)人必須遵守國(guó)家法律和產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)定，按照規(guī)定的用途使用土地。不得轉(zhuǎn)為工業(yè)用地和房產(chǎn)開(kāi)發(fā)等非農(nóng)用地，永久性耕地絕對(duì)禁止改變使用方向。為了防止土地任意拋荒，農(nóng)地使用權(quán)人要承擔(dān)生產(chǎn)責(zé)任，每年要有一定的生產(chǎn)成果基數(shù)，而且要隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而逐步遞增。永包的土地必須按規(guī)定交納土地增值稅等稅收。如違反了法律的上述規(guī)定，土地的所有者要依法通過(guò)回購(gòu)的方式收回土地，終止永包關(guān)系。

2農(nóng)地永包制的創(chuàng)設(shè)原則。(1)強(qiáng)化土地使用權(quán)原則。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，越成熟，使用權(quán)就越重要，使用權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性就越強(qiáng)，這是現(xiàn)代物權(quán)變化的基本趨勢(shì)。我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展也應(yīng)適應(yīng)這一發(fā)展趨勢(shì)，農(nóng)地永包制的創(chuàng)設(shè)要體現(xiàn)這一原則。在永包制下，土地所有權(quán)屬于鄉(xiāng)村集體和國(guó)家(筆者主張農(nóng)地所有權(quán)應(yīng)逐步由集體所有制向國(guó)家所有制轉(zhuǎn)變，下文論及)，使用權(quán)永久承包給農(nóng)戶，所有權(quán)與使用權(quán)相分離，但這種分離不同于現(xiàn)行家庭承包責(zé)任制，而是要強(qiáng)化土地使用權(quán)，淡化土地所有權(quán)。當(dāng)然，淡化土地所有權(quán)并不是否認(rèn)、貶低所有權(quán)，只是為了更加突出使用權(quán)的作用。(2)強(qiáng)化土地資本的自然屬性原則。土地具有資本的二重性：自然屬性和社會(huì)屬性。現(xiàn)行家庭承包責(zé)任制強(qiáng)化的是土地資本的社會(huì)屬性，即突出農(nóng)地作為農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障的功能。永包制的創(chuàng)設(shè)要強(qiáng)化土地資本作為一種有用物、一種財(cái)富的自然屬性，強(qiáng)化土地資本對(duì)于利潤(rùn)的追求。土地對(duì)于所有者而言是資本。那么所有者把土地投資(永包)給使用者后，就有權(quán)依法收取各種土地之稅。農(nóng)地對(duì)使用者而言也是資本，那么使用者就有流轉(zhuǎn)、盤(pán)活土地的處置權(quán)。從而形成土地所有者與使用者之間以及使用者相互之間的市場(chǎng)關(guān)系創(chuàng)新機(jī)制，使土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)制度障礙得以解決。(3)強(qiáng)化社會(huì)保障機(jī)制原則。如果沒(méi)有配套的社會(huì)保障機(jī)制的確立，任何一項(xiàng)制度的推行都難以實(shí)現(xiàn)。農(nóng)地永包制作為建國(guó)以來(lái)第三次農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的深刻變革，更有賴相關(guān)配套制度來(lái)作為保障。主要是，現(xiàn)行土地承包制度在相當(dāng)程度上被賦予了農(nóng)村社會(huì)保障的功能，要推行農(nóng)地永包制，就必須弱化以至完全消除承包土地的社會(huì)保障功能，建立健全農(nóng)村土地保障的替代機(jī)制。因此，永包制的創(chuàng)設(shè)要有破有立，一方面破除現(xiàn)行土地承包制度。另一方面要同步推進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)保障制度的建立。(4)避開(kāi)土地私有化原則。一些批評(píng)者認(rèn)為農(nóng)地永包制就是私有制。這是一種誤解。農(nóng)地永包制與私有制有本質(zhì)區(qū)別：一是所