李作峰

摘要：現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度己成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營的主要障礙，亟需改革。土地私有制的改革方案不適合我國政治經(jīng)濟與社會的生態(tài)環(huán)境。因此，農(nóng)地永包制已成為具有中國特色推動農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營，并進而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的可行路徑選擇。為此，需要按照農(nóng)地永包制的創(chuàng)設原則，采取漸進式的兩步走戰(zhàn)略：第一步，實現(xiàn)農(nóng)地長包制；第二步，實現(xiàn)農(nóng)地永包制，并對相關法律制度進行創(chuàng)新與完善。

關鍵詞：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度；永包制；農(nóng)地流轉(zhuǎn)

中圖分類號：F321.1文獻標識碼：A文章編號：1002-7408(2010)01-0013-04

推動農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營是實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，這已基本成為理論界的共識。但對如何有效實現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，研究者尚存不同的觀點。筆者認為，其在現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的框架下無法實現(xiàn)，而土地私有制又不適合我國政治經(jīng)濟與社會的生態(tài)環(huán)境。因此，農(nóng)地永包制不失為一種具有中國特色的推動農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營，并進而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的路徑選擇。為此，需要采取漸進式的辦法，對相應的制度進行創(chuàng)新與完善。

一、現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度已成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要障礙

總攬現(xiàn)代化國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展過程，可以發(fā)現(xiàn)如下規(guī)律：土地的積累和市場流轉(zhuǎn)一土地規(guī)模經(jīng)營一家庭農(nóng)場一農(nóng)產(chǎn)品合作社一農(nóng)產(chǎn)品深加工現(xiàn)代股份公司。從這個“路線圖，，可以看出，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的源頭是土地的積累，發(fā)展的起點和動力是土地的市場流轉(zhuǎn)。

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)從1980年代中后期已經(jīng)興起，但至今它的發(fā)展始終不暢，每年農(nóng)村通過農(nóng)戶自發(fā)的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)率僅為1％～3％。2005年農(nóng)業(yè)部在農(nóng)村固定觀察點對全國東、中、西部20842戶的抽樣調(diào)查顯示，全國土地流轉(zhuǎn)面積占總耕地面積的9.1％，其中東部為9％、中部為11.6％、西部僅為3.86％。Ⅲ主要問題表現(xiàn)為：農(nóng)地承包合同的不確定性，手中握有發(fā)包權(quán)的村級集體經(jīng)常根據(jù)自身需要變更承包合同；土地流轉(zhuǎn)的隨意性，多數(shù)流轉(zhuǎn)沒有建立穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)關系；流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范或無合同；流轉(zhuǎn)雙方主體不合法；農(nóng)戶間自發(fā)無序流轉(zhuǎn)；行政不當干預；隨意改變土地用途；流轉(zhuǎn)糾紛呈增長態(tài)勢。等等。

農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的有序推進受到了許多制約因素的影響，如土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏市場化機制、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在著一定的封閉性及農(nóng)村社會保障、金融制度的缺失等，而根本的制約因素則在于現(xiàn)行家庭承包責任制框架下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)是一種在廣度和深度上都受到許多限制的產(chǎn)權(quán)。這種不完全的產(chǎn)權(quán)制度極大影響了農(nóng)戶的長期預期，大大減少了農(nóng)戶的固定資產(chǎn)投資，嚴重挫傷了農(nóng)民的勞動及學習新知識、進行技術(shù)創(chuàng)新的積極性，削弱了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟效率，并進而導致了土地流轉(zhuǎn)的梗阻和已流轉(zhuǎn)土地的低收益、高成本現(xiàn)象。因此，要有效推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，必須改革現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。

二、農(nóng)地私有制不適合我國政治經(jīng)濟與社會的生態(tài)環(huán)境

為了解決上述問題，有學者提出農(nóng)地私有化方案，就是把現(xiàn)有的農(nóng)村土地全部分配給農(nóng)民個人所有。這種主張的出發(fā)點是要使農(nóng)民獲得最充分、最堅實的土地權(quán)利，從而為土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件。這個出發(fā)點是無可非議的。但筆者認為，農(nóng)地私有制不適合我國政治經(jīng)濟與社會的生態(tài)環(huán)境。是不可行的。

第一，從政治方面來說，我們是社會主義國家，這一根本制度決定了我們農(nóng)村的土地制度不能實行私有化。在探索農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的路徑時，不能不考慮到人們思想中的這種較為根深蒂固的認識?！八袡?quán)遠不只是一種財產(chǎn)權(quán)的形式，它具有十分豐富的經(jīng)濟內(nèi)涵和政治內(nèi)涵”。第二，從經(jīng)濟方面來說，土地所有權(quán)和使用權(quán)的直接結(jié)合，是典型的小生產(chǎn)，小生產(chǎn)與現(xiàn)代市場經(jīng)濟不相適應。如果實行農(nóng)地私有制，那么大量農(nóng)業(yè)用地就將轉(zhuǎn)為其它產(chǎn)業(yè)用地，耕地面積將更加緊張，危及農(nóng)業(yè)的基礎地位；分散的小農(nóng)占有會成為農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的主要障礙，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的凝固程度將比任何一種所有制形式都高；在實際操作中會使一系列矛盾激化，實施成本太高。第三，從社會方面來說，農(nóng)村的社會公共服務都是建立在土地集體所有制基礎之上的。教育、文化休閑、公共安全、公共物品的供給、福利共濟等等，構(gòu)成了社會公共事業(yè)的主要內(nèi)容。這些正是社會主義在農(nóng)村最有價值、最具有制度色彩的部分。土地公有的觀念已經(jīng)深入人心，如果廢除公有，會引起社會的動蕩與不安。第四，從世界經(jīng)驗來看，當前許多發(fā)達國家出現(xiàn)了去私有化的傾向，出現(xiàn)了實行土地公有化的主張和趨勢。以上表明，農(nóng)地私有化是極度不明智的，將會直接導致部分農(nóng)民的生存問題和一系列的政治經(jīng)濟與社會問題。

三、農(nóng)地永包制是農(nóng)地流轉(zhuǎn)路徑的必然選擇

現(xiàn)行家庭承包責任制框架下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度已不適應農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的需要，而農(nóng)地私有化改革方案又不適合我國政治經(jīng)濟與社會的生態(tài)環(huán)境，因此，只有另外探索應對之策。黨的十七屆三中全會把土地承包期由“長期不變”改為“長久不變”，此舉為實行農(nóng)地永包制奠定了政策基礎。筆者認為，農(nóng)地永包制不失為一種具有中國特色的推動農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營，并進而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的路徑選擇。

1必要性分析。永包制使農(nóng)地經(jīng)營模式有了比較準確的發(fā)展方向，是對家庭承包責任制的創(chuàng)新，適應了農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，比較徹底地解決了農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)問題，提高了農(nóng)民對土地的預期。農(nóng)地經(jīng)營模式從家庭承包責任制向家庭永包制過渡對完善農(nóng)村土地立法，推動農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營具有重大作用。(1)永包制突破了家庭承包責任制的局限。永包制繼承了家庭承包制的合理“內(nèi)核”，即以家庭為單位，具有家庭承包責任制的某些特點。但是又突破了家庭承包制的范疇，農(nóng)民的承包權(quán)不是暫時性的、短期性的，而是永久占有，是對家庭承包權(quán)承包期的無限延伸。同時，也符合我國漸進式增量改革的方略，農(nóng)地市場逐步放開，避免了將農(nóng)地私有化和一些人失去就業(yè)生存保障，影響社會穩(wěn)定發(fā)展的憂慮。當然，任何一種改革的決策，都有利有弊、有得有失。由承包制發(fā)展到永包制，是利大弊小，改革成本低、經(jīng)濟效益好的良策，是解決“三農(nóng)”問題建設社會主義新農(nóng)村的一項法制保障。(2)永包制為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了必要條件。在家庭承包制的框架下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)有一個難題，就是承包農(nóng)戶既不是土地的所有者，也不具有一定的物權(quán)，解決不了有償流轉(zhuǎn)的難題。而在永包制的框架下，農(nóng)民直接擁有對承包地的財產(chǎn)權(quán)，消除了家庭承包責任制對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度性障礙。鄉(xiāng)村集體與農(nóng)戶之間在土地上的行政關系變成了契約關系，定期契約變成了一次性契約，節(jié)約了談判成本和契約成本，縮小了經(jīng)營邊界，減少了階段性分配費用和集體的管理費用，這些都為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了必要條件。(3)永包制為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供了保障。由于農(nóng)地使用權(quán)的永久性，農(nóng)民不再擔心對土地進行長期投資后，不能及時收回土地收益。這就為

農(nóng)民進行長期投資提供了動力機制和收益保障機制。實現(xiàn)了土地的收益內(nèi)部化。因此，永包制解決了農(nóng)民不敢投資和土地投資不足，肥力日趨遞減的問題。另外，在永包制的框架下，農(nóng)地變成了真正的生產(chǎn)要素，具有保值、增值功能。許多存款和投資于股票、債券的資金會轉(zhuǎn)向投資于土地，這既解決了農(nóng)村投資長期不足的問題，也擴大了土地流動的范圍、頻率和速度，促進了農(nóng)村地產(chǎn)市場的完善，從而為農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供了保障。

2可行性分析。實行永包制不僅是必要的，而且具有可行性。(1)封建社會的永佃制是永包制的歷史淵源。永佃制是作為土地使用者的佃農(nóng)，依約向土地所有者的地主交納地租，從而擁有永久使用其土地經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一種租佃形式。永佃制的基本特征是土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離，地主享有土地所有權(quán)，負責繳納稅賦，有權(quán)收取地租，但對土地使用權(quán)不得干涉，不能隨便增加地租和收回耕地。農(nóng)民租種土地享有永久使用權(quán)，并且可以將使用權(quán)買賣、典押、繼承或出租，土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移不影響永佃權(quán)。永佃制與永包制之間的區(qū)別，在于土地所有者與使用者之間權(quán)利義務有些不同。永包制下土地使用者不必向所有者繳納絕對地租，而是按要求交納一定的稅收。而作為土地所有者的集體經(jīng)濟組織和作為終極所有者的國家，負有為農(nóng)民提供社會化服務的義務。然而，永佃制仍然不失為今天把承包制引向永包制可資借鑒的經(jīng)驗。為永包制作了歷史的鋪墊。(2)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展為永包制奠定了經(jīng)濟基礎。馬克思主義認為，土地產(chǎn)權(quán)的歸屬既決定于歷史進程和社會制度，又與生產(chǎn)力發(fā)展息息相關。隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的逐步深入，有力地促進了資源的有效配置，推動了農(nóng)村生產(chǎn)力的蓬勃發(fā)展，農(nóng)村生產(chǎn)力的水平躍上了一個新臺階。物流、人流、資金流日益頻繁，農(nóng)村市場的交易行為大大豐富，復雜的利益關系逐漸理清，產(chǎn)權(quán)制度在走向明晰。農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展既為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革提出了更高要求，也為永包制奠定了堅實的經(jīng)濟基礎。(3)家庭承包責任制為永包制奠定了制度基礎。我國農(nóng)民自己選擇了家庭承包責任制的土地制度，他們對承包制懷有深厚的感情。兩輪承包的親身經(jīng)歷，特別是我國已實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和免征農(nóng)業(yè)稅、種糧直補等一系列惠農(nóng)政策，把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，使他們深信改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，并不一定要實行私有制，而是要使現(xiàn)有農(nóng)地制度不斷得到完善。因此，采取由承包制到永包制的變革，符合農(nóng)民對體制機制創(chuàng)新的內(nèi)生需求，符合農(nóng)民穩(wěn)中求變的心理，必將受到他們的歡迎和擁護。

四、農(nóng)地永包制的創(chuàng)設思路

農(nóng)地永包制的創(chuàng)設思路是：堅持農(nóng)地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的原則，通過給農(nóng)民完整永久而有保障的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)即使用權(quán)的途徑，使農(nóng)地具備市場流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)條件，推動農(nóng)地的市場流轉(zhuǎn)，從而形成農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的形成機制。這個思路體現(xiàn)了以農(nóng)民為本和淡化所有權(quán)，強化使用權(quán)，“不求所有，但問所用”的現(xiàn)代土地使用理念，符合國際上市場越成熟，土地使用權(quán)越處于主導地位的發(fā)展變化趨勢，符合黨的十七屆三中全會提出的走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的精神。

1界定農(nóng)地永包制的概念及特點。農(nóng)地永包制是指在家庭承包責任制的基礎上，以農(nóng)戶為基本單位，以一定時點的人口為依據(jù)，延長農(nóng)地使用權(quán)的期限為無限期，擴展深化農(nóng)地使用權(quán)的權(quán)能，強化使用權(quán)的財產(chǎn)權(quán)和分配權(quán)，同時國家對使用權(quán)人提出一定責任要求的一種農(nóng)地使用經(jīng)營模式。

由上述概念可以看出，農(nóng)地永包制具有如下特點：(1)主體的多元化。永包制的主體不再如承包制那樣把主體限制為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，而是取消了承包制主體的身份、地域等資格限制?？梢砸罁?jù)不同的標準對永包制的主體進行若干分類，如初始主體與傳來主體、物權(quán)性主體與債權(quán)性主體、既得性主體與期待性主體、成員主體與單位主體、個人主體等。永包制主體的多元化打通了大量資本流向農(nóng)村的通道，使作為一種珍貴稀缺資源的土地能夠通過市場實現(xiàn)最優(yōu)化配置和利用。(2)權(quán)利的物權(quán)化。永包制的最大特點就是農(nóng)地使用權(quán)被使用權(quán)人永久性享有。使用權(quán)與承包權(quán)既可以統(tǒng)一于主體，也可以單獨存在。使用權(quán)人對土地具有更大范圍的更靈活的處置權(quán)，即除土地所有權(quán)、土地非農(nóng)化及拋荒處置權(quán)以外的所有處置權(quán)。永包權(quán)的物權(quán)化，可以使“權(quán)利人享有永久、穩(wěn)定的財產(chǎn)權(quán)利，獲得物權(quán)法的保護，能夠有效排斥來自第三人的干涉和侵害，并且能夠使該項權(quán)利進入交易過程，形成交換價值。”(3)義務的法制化。農(nóng)地使用權(quán)人必須遵守國家法律和產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)定，按照規(guī)定的用途使用土地。不得轉(zhuǎn)為工業(yè)用地和房產(chǎn)開發(fā)等非農(nóng)用地，永久性耕地絕對禁止改變使用方向。為了防止土地任意拋荒，農(nóng)地使用權(quán)人要承擔生產(chǎn)責任，每年要有一定的生產(chǎn)成果基數(shù)，而且要隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而逐步遞增。永包的土地必須按規(guī)定交納土地增值稅等稅收。如違反了法律的上述規(guī)定，土地的所有者要依法通過回購的方式收回土地，終止永包關系。

2農(nóng)地永包制的創(chuàng)設原則。(1)強化土地使用權(quán)原則。市場經(jīng)濟越發(fā)達，越成熟，使用權(quán)就越重要，使用權(quán)的相對獨立性就越強，這是現(xiàn)代物權(quán)變化的基本趨勢。我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展也應適應這一發(fā)展趨勢，農(nóng)地永包制的創(chuàng)設要體現(xiàn)這一原則。在永包制下，土地所有權(quán)屬于鄉(xiāng)村集體和國家(筆者主張農(nóng)地所有權(quán)應逐步由集體所有制向國家所有制轉(zhuǎn)變，下文論及)，使用權(quán)永久承包給農(nóng)戶，所有權(quán)與使用權(quán)相分離，但這種分離不同于現(xiàn)行家庭承包責任制，而是要強化土地使用權(quán)，淡化土地所有權(quán)。當然，淡化土地所有權(quán)并不是否認、貶低所有權(quán)，只是為了更加突出使用權(quán)的作用。(2)強化土地資本的自然屬性原則。土地具有資本的二重性：自然屬性和社會屬性?，F(xiàn)行家庭承包責任制強化的是土地資本的社會屬性，即突出農(nóng)地作為農(nóng)民就業(yè)和社會保障的功能。永包制的創(chuàng)設要強化土地資本作為一種有用物、一種財富的自然屬性，強化土地資本對于利潤的追求。土地對于所有者而言是資本。那么所有者把土地投資(永包)給使用者后，就有權(quán)依法收取各種土地之稅。農(nóng)地對使用者而言也是資本，那么使用者就有流轉(zhuǎn)、盤活土地的處置權(quán)。從而形成土地所有者與使用者之間以及使用者相互之間的市場關系創(chuàng)新機制，使土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)制度障礙得以解決。(3)強化社會保障機制原則。如果沒有配套的社會保障機制的確立，任何一項制度的推行都難以實現(xiàn)。農(nóng)地永包制作為建國以來第三次農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的深刻變革，更有賴相關配套制度來作為保障。主要是，現(xiàn)行土地承包制度在相當程度上被賦予了農(nóng)村社會保障的功能，要推行農(nóng)地永包制，就必須弱化以至完全消除承包土地的社會保障功能，建立健全農(nóng)村土地保障的替代機制。因此，永包制的創(chuàng)設要有破有立，一方面破除現(xiàn)行土地承包制度。另一方面要同步推進農(nóng)村各項社會保障制度的建立。(4)避開土地私有化原則。一些批評者認為農(nóng)地永包制就是私有制。這是一種誤解。農(nóng)地永包制與私有制有本質(zhì)區(qū)別：一是所