李延均

（上海立信會計學院 財稅學院,上海201620）

公共服務領域公私合作關系的契約治理

李延均

（上海立信會計學院 財稅學院,上海201620）

改革開放以來，我國公共服務供給呈現(xiàn)出政府、NGO和企業(yè)共同參與的局面，但囿于“市場–政府”范式，在彼此合作關系的制度安排中，尚未處理好逐利動機與公益目標的關系，也影響了我國事業(yè)單位改革路徑的正確選擇。本文在理論和實踐兩方面分析出現(xiàn)于上世紀90年代的公私伙伴關系（PPP）的基礎上，探討了我國公私合作關系中存在的主要問題，提出了基于契約治理公私合作關系的重點與基本設想。

公共服務；公私伙伴關系；契約治理

一、公共服務領域公私伙伴關系的理論分析

1.公私伙伴關系的緣起與界定。在“市場–政府”范式和“市場教義”下，20世紀80年代興起于西方發(fā)達國家的公共部門改革的基本趨向是市場化和民營化。但是，過度依賴市場，其逐利動機必然會對公共服務的公益性消解殆盡。20世紀90年代發(fā)源于英國的公私伙伴關系（Public-Private-Partnerships簡稱PPP）在實踐上開啟了修正“市場教義”的新思路?！芭c民營化將服務或企業(yè)的所有權轉交給私人部門不同,公私伙伴關系的目標是在將投資與效率引入系統(tǒng)的同時保持政府的所有權”。從本質上來說,公私伙伴關系是對曾經(jīng)在一段時間里狂飆突進的民營化改革浪潮的一種修正、折中和均衡，是民營化在某些領域遭遇阻力后產(chǎn)生的替代方案。

關于公私伙伴關系，至今并沒有公認的定義，民營化大師薩瓦斯認為其所指有三種意義：首先是指公私部門共同參與生產(chǎn)和提供物品與服務的任何安排；其次，它指一些復雜的、多方參與并被民營化了的基礎設施項目；再次，它指企業(yè)、社會賢達和地方政府官員為改善城市狀況而進行的一種正式合作。從上述所指中可以看出，公私伙伴關系有寬窄之分。第一種含義是最廣義的，包括政府和企業(yè)、NGO的各種合作方式；最狹義的是指基礎設施項目中政府與私人部門采取的合作關系，諸如BOT等方式。

從發(fā)展過程看，最初是政府與私人企業(yè)之間圍繞基礎設施項目建立的狹義的公私伙伴關系，隨后，那些更廣泛的民營化以及由新興的NGO參與的公益性領域，也需要建立與政府共同參與的合作關系。所以，本文試圖從廣義上界定公共服務領域中政府、NGO和企業(yè)之間的公私合作關系，這種合作關系比一般意義的公私伙伴關系廣泛，其中，由于NGO的非營利性，公私合作的核心是政府與企業(yè)的伙伴關系。

2.公私伙伴關系理論。關于為什么選擇公私伙伴關系這樣一種制度安排，這種制度安排的關鍵是什么？現(xiàn)有理論從交易成本、產(chǎn)權、博弈關系和關系性合約等角度進行了解釋。

Michael Essig和Alexander Batran(2005)認為政府采用何種方式提供公共服務,要考慮資產(chǎn)專用性和戰(zhàn)略重要性及由此導致的交易成本的高低,若某項公共服務的資產(chǎn)專用性和戰(zhàn)略重要性都較低時,交易成本低,政府采用購買方式效率較高；反之在兩者都較高時,交易成本較高,宜采用政府直接提供的方式；而在資產(chǎn)專用性和戰(zhàn)略重要性介于上述二者之間時,采用PPP方式比較可取。產(chǎn)權分析主要著眼于事前的產(chǎn)權分配以實現(xiàn)高能激勵。Oliver Hart(2003)提出一個初步的解釋PPP的模型,并以監(jiān)獄的建設和運營管理為例說明PPP的關鍵要訣是將公共服務設施的建設和運營捆綁在一起,否則，建設者既沒有內(nèi)化社會收益也沒有內(nèi)化運營成本,會導致盡可能少的生產(chǎn)性投資，而在捆綁情況下建設者雖然沒有內(nèi)化社會收益,但卻內(nèi)化運營成本,生產(chǎn)性投資和非生產(chǎn)性投資都增加了。Timothy Besley和Maitreesh Ghatak(2001)分析了私人部門參與政府提供公共產(chǎn)品中何種產(chǎn)權安排可以實現(xiàn)聯(lián)合剩余最大。認為由于存在合約的不完全性,產(chǎn)權應該賦予產(chǎn)權產(chǎn)生的收益更高的一方,而不管投資或生產(chǎn)技術的其它方面有怎樣的相對重要性。博弈分析認為PPP是公共部門和私人部門決策互動的結果,Petr Scharle(2002)把PPP看作一個社會博弈,認為存在治理PPP過程的規(guī)則、角色、結果、策略和支付,從博弈論視角可以更好地理解PPP中的失敗和困難。Michael Essig(2005)從區(qū)分交易合約和關系合約出發(fā)，認為公私部門雙方共享技能和資產(chǎn),共同承擔風險,分享提供公共服務的潛在收益，因而PPP具有關系合約的特點。Darrin Grimsey(2004)認為PPP是長期合同,不可能包括環(huán)境中的任何變化,這要求合同管理應有特定的技術。Tony Bovaird(2004)認為PPP是新型的合作伙伴關系及聯(lián)盟,其相應的治理方式應吸收關系契約的治理原則。

上述理論解釋了公私伙伴關系在何種情況下配置資源是有效率的，公私部門博弈的策略行為以及產(chǎn)權安排和契約治理的重要性，為不同的制度設計提供了理論參考。

二、西方發(fā)達國家公私伙伴關系的實踐

公私伙伴關系在發(fā)達國家與發(fā)展中國家的應用有較大差異。發(fā)達國家公私伙伴關系的理論與實踐發(fā)展得非?？?涉及當代政府和公共部門活動的各領域，被運用到科學研究、基礎設施項目、合同承包、特許經(jīng)營、補助、學校、城區(qū)再開發(fā)、社會公益事業(yè)等領域。而在發(fā)展中國家,公私伙伴關系通常只局限于基礎設施建設和小部分的公共服務,而且效果不彰。

自20世紀80年代英國首先建立公私伙伴關系后，美國、加拿大、法國、德國、澳大利亞、新西蘭等主要西方國家積極響應，并日益成為西方各國政府實現(xiàn)經(jīng)濟與公共政策目標，提升公共服務水平的核心理念和措施。而選擇私人伙伴的客觀原因在于政府部門特別是國有公用事業(yè)部門缺乏提供高服務質量的激勵，對公眾需求缺乏回應性，①投資決策的低效以及財政不堪重負，因此，在市場教義下，借用市場提高公共部門效率就成為必然選擇，其主要模式有：服務外包、用者付費、特許經(jīng)營和各種補貼等，這些模式在以下方面改善了公共服務領域的資源配置效率。

1.彌補了公共資金的不足。為滿足社會不斷增長的對公共服務的需求，公共部門必須持續(xù)不斷地增加投資，特別是現(xiàn)代社會對基礎設施與公共設施具有不可或缺的剛性需求,需要大規(guī)模的投資，通過PPP引入民營資本緩解了公共部門的財政投資壓力。

2.提高了服務水平。PPP可以憑借規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢，通過公共服務的組織運行機制創(chuàng)新和引入新的技術來提升服務水平。而民營資本為保住提供公共服務的特許權，實現(xiàn)穩(wěn)定收益，也有內(nèi)在動力提高服務質量。

3.有效降低了成本。PPP使內(nèi)部責任清晰明確，同時，與公共部門比較，民營資本有著降低成本的內(nèi)在激勵，在方案制訂、技術創(chuàng)新、規(guī)模經(jīng)濟、采購靈活性等方面存在降低費用和提高效率的優(yōu)勢。

4.合理分配風險。在公私伙伴關系中風險的分配原則是將特定的風險交給最善于控制和管理該風險的部門來承擔，例如決策的公共風險由公共部門控制要優(yōu)于私人部門，而民營資本在商業(yè)經(jīng)營當中的風險管理更為有效。

雖然公私伙伴關系確實減輕了政府財政的壓力，提高了經(jīng)濟效益，但也出現(xiàn)了私人部門為逐利而擯棄公共責任和公共利益的現(xiàn)象，而政府因已經(jīng)把公共服務的職能轉包出去，往往會推卸責任，從而導致公共服務責任難以落實。哈特(Hart，1997)等人就舉例說明了監(jiān)獄民營化雖然可以降低成本，但會引起監(jiān)獄暴力上升，私營養(yǎng)育院孩童遭受虐待則是政府“外包”失敗的另一佐證。而按付費能力提供的差別服務出現(xiàn)了公共服務的等級化，導致了公共服務的不公正問題。

三、我國公私合作關系的體制性缺陷與存在問題

我國構建公共財政體制起因于解決財政在市場經(jīng)濟中的“缺位”與“越位”和財政負擔過重問題，重點是對原公共服務“越位”領域的收縮，基本思路是“推向市場”、“創(chuàng)收”和財政“斷奶”三部曲，將一些原事業(yè)單位納入企業(yè)化“改制”，忽視了其提供的產(chǎn)品和服務的公共產(chǎn)品性質，從而不是以公私合作關系對待參與公共服務提供或生產(chǎn)的非政府主體，或者因其企業(yè)性質而放任在公共服務領域進行營利活動，或者因其社團性質而加以行政化控制，從而在某種意義上出現(xiàn)了公私合作關系的體制性缺位。而在當前，在決策層明確提出政府的基本職能是“實現(xiàn)基本公共服務均等化”后，又要防止“政府轉變職能后，可以提供社會需要的全部公共服務”這一偏頗的觀點（丁元竹2005）。必須看到，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟環(huán)境下，公共財政的體制圖景應該是將公私伙伴關系納入其中，就我國轉軌期而言這一圖景如下表：

?

目前我國官方尚未見“公私伙伴關系”或“公司合作關系”的用語，但是，憲法秩序與現(xiàn)存制度安排已經(jīng)為在公共服務領域引入私人伙伴提供了制度通道，2001年12月11日,國家計委發(fā)出 《關于印發(fā)促進和引導民間投資的若干意見的通知》,提出“鼓勵和引導民間投資以獨資、合作、聯(lián)營、參股、特許經(jīng)營等方式,參與經(jīng)營性的基礎設施和公益事業(yè)項目建設。”2002年12月建設部《關于加快市政公用事業(yè)市場化進程的意見》中對公用事業(yè)改革進一步具體化,規(guī)定“采取公開向社會招標的形式選擇供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等市政公用企業(yè)的經(jīng)營單位,由政府授權特許經(jīng)營”。2004年7月25日,國務院發(fā)布了《關于投資體制改革的決定》，允許社會資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎設施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領域。而資本市場的建立和發(fā)展以及私人資本的積累為私人部門突破大型公用事業(yè)的資本規(guī)模門檻創(chuàng)造了條件，同時，公用領域的弱競爭性與消費的弱選擇性，以及政府的特許為在該領域獲得穩(wěn)定而長期的收益提供了保證，因此，在我國引入公私伙伴關系具備了可行性。

實際上，近幾年我國也開始嘗試在公共服務領域建立公私伙伴關系，根據(jù)常修澤教授的研究，目前主要的幾種模式有：

1.公私合資合作。是指政府和私人共同出資、互相合作的一種制度安排。即在政府主導的同時發(fā)揮私人部門的作用。這是從“供給”方面來建立的公私伙伴關系。可以將“共建型”的醫(yī)療衛(wèi)生模式、農(nóng)村合作醫(yī)療等歸入這一類模式。

2.托管制。是指在公有財產(chǎn)所有權不變的情況下，將公共服務的一部分經(jīng)營權通過招投標方式委托給非公共部門經(jīng)營管理。如目前一部分城市（如南京市）正在試行公立醫(yī)院的“藥房托管”改革實驗。通過托管有利于幫助被托管醫(yī)院提高藥房管理水平，降低醫(yī)院藥品價格，在一定程度上緩解民眾“看病貴”的問題。

3.特許經(jīng)營。即由私人部門和政府部門簽訂合同，在合同期限內(nèi)，私人部門經(jīng)營和管理公共服務項目并獲得收益，承擔商業(yè)風險以及相應的維護性投資責任。該模式在我國也開始逐步推廣。如深圳市從2002年起采用了BOT、TOT等特許經(jīng)營的模式，對水務、能源、燃氣和公交等公用事業(yè)進行國際招標，出臺了《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》，準許社會資本參與過去由政府壟斷領域的投資建設。

4.政府采購（服務外包）。是指政府將公共服務以“合同”的形式，交由非公共部門生產(chǎn)和經(jīng)營，再由政府通過招投標采購（也稱外包）。這種模式目前在我國廣泛運用于各種公共服務項目，如城市垃圾處理等。

目前，公私伙伴關系在我國尚處于探索階段，比較多地集中于基礎設施和公用事業(yè)領域，應該說，近些年來我國的城市公用設施、交通、通訊等的迅猛發(fā)展很大程度上得益于公私伙伴關系的引入，而目前對醫(yī)療、教育領域的公私伙伴關系的引入正在受到越來越多的關注。

但是，在發(fā)展中出現(xiàn)的一些問題必須引起我們的高度重視。

一是存在公私共謀（Collusion）現(xiàn)象，即公共部門與私人部門勾結起來損害公共利益。由于轉型期制度環(huán)境的不完善，公私伙伴關系還存在制度性缺失，政府的行政自由裁量權較大，在選擇私人伙伴和公私協(xié)商過程中，尋租設租、內(nèi)部交易和政府被俘虜現(xiàn)象嚴重，導致腐敗、公共投資浪費嚴重、豆腐渣工程等問題出現(xiàn)。

二是消費者的權利和利益受到侵害。在公共服務領域，因公共資源的公共讓渡和公共財政的支持，公益消費者擁有參與決策、監(jiān)督和維護公益性的權利。但是，在目前我國處于自然壟斷行業(yè)的公用事業(yè)和醫(yī)療衛(wèi)生、教育等領域，公益消費者在各種各樣的收費面前通常是無條件接受供給者單方面制定的霸王條款，某些行業(yè)至今仍屬高盈利行業(yè)，一些聽證會也因公益消費者難以有實質性的參與而走過場。

三是傳統(tǒng)的行政管制增加了公私伙伴關系中的不確定性和機會主義行為。放松政府管制是世界潮流，但前提是必須建立新的公共治理制度，我國目前以行政審批權為核心的政府管制，以及以政府考核為主的績效評價體系，由于政府自由裁量權較大，導致公私伙伴關系在準入、經(jīng)營和權限劃分上存在較多的不確定性和來自公私雙方的機會主義行為，由此增加了公私伙伴關系的交易成本。

四、契約治理：契約關系與治理的基本結構

公私伙伴關系中出現(xiàn)的問題，在某種意義上具有普遍性，我國出現(xiàn)的問題不過是特定體制環(huán)境下的特殊表現(xiàn)，解決上述問題既不能寄托于向行政管制復歸，也不能企及充分的市場化競爭，而是要改變治理之道。

在公共服務領域引入公私伙伴關系使傳統(tǒng)的縱向一體化的行政命令關系轉變?yōu)檎?、企業(yè)、民眾三者之間契約關系。而契約治理是新公共管理的基本點，萊恩就把新公共管理概括為契約主義,指出新公共管理的研究重點是“契約的管理,如何有效地制定、實施契約,如何實行有效的監(jiān)控等”,新公共管理意味著“合同制國家(the contracting state)”的誕生。②基于這一關系的變化和關系合約理論，對公共服務領域的公私伙伴關系應進行契約治理。

1.公私伙伴關系中的基本契約關系。在公共服務領域引入公私伙伴關系后，政府的角色發(fā)生了轉變,而居民則以公民-公益消費者的雙重身份間接地參與公共服務決策，并獲得公益性消費?？偟膩砜?在政府、企業(yè)和公民-消費者之間存在三種契約關系。

在政府與企業(yè)之間是特許經(jīng)營的行政契約。政府首先建立事前競爭的市場準入制度,將特許經(jīng)營權授予在競爭中勝出的企業(yè)，然后以合約明確政府與企業(yè)的權利和義務及公共服務的相關事宜。

在公益消費者與企業(yè)之間是民事契約。因特許經(jīng)營的壟斷性、信息不對稱以及消費者的分散和組織程度低等因素,消費者在討價還價中處于弱勢地位，與自由市場的民事契約條件不同,為維護公共利益,政府需對企業(yè)進行適當管制。

在政府與公民-消費者之間是基于稅收國家委托代理的社會契約。在公共服務契約關系中，社會契約使公民以委托人身份要求作為代理人的政府以保障公益性為目標，通過與公共服務提供者建立行政契約以實現(xiàn)公共利益的最大化。但是，這種契約關系僅是一種社會化存在，契約作為法律存在的意義，不如作為道德和理性評判的意義更重要。

2.契約治理的基本結構。上述三種契約關系形成了三角形的契約結構，契約治理就是以這一基本的契約結構為基礎，建立三方授權和相互制約的契約治理結構，其基本結構如圖所示。

鑒于公民-消費者的弱勢，構建三方契約治理結構須在三方契約關系結構的基礎上加進以公民-消費者為主體的公共能量場，公共能量場的建立是最重要的，因為沒有公共能量場，公民-消費者在治理結構中就會始終處于虛位狀態(tài)，就無法在政府與公用企業(yè)之間形成有效的對話和監(jiān)督，政府和公用企業(yè)也就不會對公民－消費者的需求做出有效的回應，三方契約必然被弱化。在政府與公用企業(yè)的關系上，政府的職能也由一般的行政管制轉為“能促”，即不是簡單地將公共服務民營化，然后施以行政管制，而是承擔間接提供所必須履行的責任，通過制度優(yōu)化和行政效能的提高，降低公共服務中的交易成本。圖式中，公私伙伴關系、市場機制與政府機制的耦合治理位于底部，表示其作為治理對象的基礎性地位與重要性。無疑，在公私伙伴關系和市場機制與政府機制的耦合中，有基于經(jīng)濟人理性驅動下的耦合，由此耦合導致的是腐敗和利益集團與政府合謀對公共利益與社會福利的侵蝕。而耦合的治理就是為了減少其負熵，在這一治理中公共能量場同樣發(fā)揮著至關重要的作用。

在契約基礎上的治理結構還需要互動治理機制，包括：（1）合作機制，即公私伙伴關系的利益共贏機制。（2）對話協(xié)商機制，這是互動治理的核心機制，包括公民與政府之間的民主對話和公共服務消費者與公共服務提供者之間的協(xié)商機制。（3）行政管制機制，管制機制在直接作用上是行政管理的指令機制，但也不能因此而忽視規(guī)制制定本身的商談過程。（4）回應機制，回應要求無論是政府還是公用企業(yè)，都必須對公民-消費者的需求做出反應，其前提是建立雙向的信息傳遞和反饋渠道。

注 釋：

①一個典型事例發(fā)生在阿根廷，在國家電信公司引入民營資本以前，裝一部電話平均要等待十七年的時間（見《基礎設施運營新路徑》巴曙松 任杰，《新財經(jīng)》，2007-08-06）.

②博登海默認為，康德承認社會契約，不是作為一種歷史事實,而是作為一種理性規(guī)定和“一種評價國家合法性的標準”來承認。參見潘云華“社會契約論”的歷史演變[N].南京師大學報(社會科學版)，2003,(1).

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F812

A

1002-7408（2010）01-0021-03

2006年度上海市教育委會科研項目《我國公共服務領域政、企、NGO的合作與治理（06QS013》的階段性研究成果。

李延均（1960-），男，內(nèi)蒙古赤峰市人，博士，教授，主要從事公共財政理論與政策研究。

[責任編輯：王潤秋]