陳誠,徐迪

(1.浙江大學光華法學院,浙江杭州 310008;2.東北師范大學政法學院,吉林長春 130024)

單一制與—聯(lián)—對邦傳制統(tǒng)認下識的偏行差的政兩監(jiān)點察修正效能比較

陳誠1,徐迪2

(1.浙江大學光華法學院,浙江杭州 310008;2.東北師范大學政法學院,吉林長春 130024)

行政監(jiān)察系行政權力系統(tǒng)內部上級對下級行使權力過程和結果的察看與督促,因其明顯的行政系統(tǒng)內部性特征而遭遇傳統(tǒng)權力監(jiān)控理論視域的不信任偏見,同時傳統(tǒng)觀念對單一制政府與聯(lián)邦制政府下的權力監(jiān)控效能優(yōu)劣也存在某些認識偏差。從行政監(jiān)察效能的角度切入考察,可以對這兩種既有認識偏差做出適當?shù)男拚?/p>

行政監(jiān)察效能;單一制;聯(lián)邦制

一、比較標本述要——對行政監(jiān)察效能認識偏差的修正

行政監(jiān)察,系行政權力系統(tǒng)內部上級對下級行使權力過程和結果的察看與督促。與民主立法監(jiān)督和權力制約等源自受監(jiān)控權力系統(tǒng)外部的外力型監(jiān)督制約模式根本不同之處在于,其是源自受監(jiān)控對象和受監(jiān)控權力系統(tǒng)內部的監(jiān)督制約,屬于自覺型的監(jiān)控模式。行政監(jiān)察制度的機理乃基于行政權力體系內部的管理原則,根據(jù)該原則,行政系統(tǒng)內部上下級之間是命令與服從的關系,上級享有對下級無條件監(jiān)督、察看、糾處的絕對權威。而與外力型監(jiān)控模式一致之處在于,作為自覺型監(jiān)控的行政監(jiān)察的直接目的是為了保證 (行政)權力行使的正當性與合法性,以及 (行政)權力體系運作的效率性和效果性,而根本目的則是為了保證人民的權利不受(行政)權力的非法侵害和推進民主法治的實現(xiàn)。

不過在傳統(tǒng)理論看來,一種權力系統(tǒng)的自我約束和監(jiān)督往往是不值得信任的,不能指望僅依賴權力的自我約束便能夠實現(xiàn)上述直接目的和根本目的。如果把希望寄托于權力的自我克制,終究會導致權力的異化,因為權力具有天生的侵略性和擴張性,其只有在遇到邊界和限制的地方才會休止。特別是直接執(zhí)掌了國家暴力機器的行政權,具有極強的擴張性,不能完全寄希望于其自我規(guī)范和克制,因此行政監(jiān)察的效能往往被認為是不理想的,作為權力監(jiān)控手段之一的行政監(jiān)察受到的觀照也遠不及其他權力監(jiān)控手段。但是,正因為行政權的強大,立法權、司法權等外部力量能否在任何時候都有效地對行政權加以控制和制約?即使在民主法治程度較高的國家也無法做出絕對肯定的回答和保證。在近現(xiàn)代民主社會,行政權就像馬戲團里被馴服的獅子,許多時候都是循規(guī)蹈矩,溫順地聽命于馴獸師 (人民)的,但是其潛在的侵略性釋放出來的時候,就會失去控制而傷害到馴獸師 (人民)。近現(xiàn)代史上德國、意大利、日本等國政府為了戰(zhàn)爭需要宣布國家進入緊急狀態(tài),并動用國家暴力壓制人民的民主權利,就是行政權過度擴張而失控的典型例子。好在獅子畢竟是無理性的低等動物,而行政系統(tǒng)則是一套集合了較為理性的政治精英、具有一定自我控制機制的高級組織,并且歷史上行政權力肆意擴張導致的惡果也會給后來的行政權掌握者留下深刻的經(jīng)驗教訓,他們會進行理性反思并注意自我克制,加之在現(xiàn)代社會,行政權的運行在很大程度上必須依賴于立法權與司法權的協(xié)助,以獲得民意的支持及正當性依據(jù),所以它必須控制其自身系統(tǒng)內部的權力膨脹,尊重人民的民主權利,尊重立法機構和司法機關的權威,否則將可能引致民意的徹底喪失而被推翻,這就決定了行政權內部的自我控制和約束的必要性。而且在某種意義上,行政權內部的自我規(guī)范在行政權控制上產(chǎn)生的效能要高于立法權或司法權對行政權的監(jiān)控效能,因為立法權與司法權對行政權的監(jiān)控將消耗更大的制度資源和對抗成本。因此,對行政權的監(jiān)控可以也應該在一定程度上寄望于行政權的自覺規(guī)范,行政監(jiān)察的重要性由此可見,其不應遭遇傳統(tǒng)理論視域的不信任偏見和冷落。

二、單一制與聯(lián)邦制行政監(jiān)察效能比較——對兩種體制下權力監(jiān)控效能認識偏差的修正

對行政監(jiān)察效能的評價應從國家行政系統(tǒng)的整體性格局切入。聯(lián)邦制與單一制是兩種最典型和常見的行政體制安排,其各自基于不同理念所衍生的中央與地方行政權力關系格局為比較和考察不同體制下行政監(jiān)察的效能提供了一個比較理想的切入點,一方面排除了意識形態(tài)差異可能帶來的偏見,另一方面也突出了功能主義和結構主義的科學考察視角。

(一)單一制下的行政監(jiān)察效能

單一制政府系統(tǒng)以中央集權為典型特征,中央政府掌握了大部分關鍵性的、具有決定意義的權力,它不僅控制著中央行政系統(tǒng)的各個分支機構,而且控制著本國內的非中央行政系統(tǒng),特別是具有潛在競爭力的地方政府。當然這并非說地方政府沒有絲毫的自主性權力,在任何現(xiàn)代民主國家,中央與地方之間某種程度的分權都是必不可少的[1](P133),只是單一制下二者的權力劃分呈現(xiàn)高度一邊倒的局面。地方政府所擁有的權力大部分來源于中央政府的授權或委托,后者對前者行使被授權或被委托權力的行為可以無條件地予以撤銷或變更,也可以直接要求前者執(zhí)行特定的命令和履行特定的職責。地方政府只在極有限的范圍內擁有理論上不受中央行政機關干預的自治權和最終決定權,但是實踐中這種自治權和決定權并非總是絕對的,在某些特定情況下,比如地方行政機關的自治行為損害了中央政府的利益時,或者地方?jīng)Q策與中央的全國性政策不符時,或者出于應對緊急情況的需要,中央政府仍然可以憑借其掌握全國性資源和力量的權威與優(yōu)勢對地方進行顯性或隱性地壓制和干預,迫使地方政府變更自治行為或最終決定。因此,在中央集權的單一體制下,如果地方政府濫用權力,中央政府有能力憑借其權力中心的權威對地方進行有效的糾處與懲治,以確保地方規(guī)范地運作權力,而地方對中央的高度依賴性和附屬性也保證了中央政府監(jiān)察的實效性。所以,單一制下中央政府對地方政府的權力監(jiān)察是比較高效和理想的。

另一方面,單一制下,行政監(jiān)察的責任形式可以稱為“集體機構、共擔責任”?！凹w機構”是單一制的典型行政結構安排,地方政府附屬于中央政府,前者的權力來源于后者的委托與授權,因此,整個行政系統(tǒng)實際上是一個單一的、整體性的組織。地方政府濫用權力、違法行政的責任雖然是由其本身直接承擔,但是中央政府與地方政府在結構上的一體性決定了前者也必然要間接地承受負面影響,因為公眾對地方政府違法的第一反應也許是中央政府的領導與監(jiān)察不力,中央政府會被認為應該承擔相應的領導和監(jiān)察過失責任,這就是所謂的“共擔責任”。這種責任形式在一定程度上也促使中央為了避免連帶承擔由地方引起的責任,同時令整個行政系統(tǒng)在大多數(shù)公眾面前保持良好形象和威信,而對地方政府進行公開和徹底的監(jiān)察,如此將使得單一制的行政監(jiān)察所應有的高效能正向增強。

值得說明的是,上述論斷成立的隱含前提是,中央政府是在憲法和法律的框架下規(guī)范、理性地行使行政監(jiān)察權力的,而該前提的可證成性又基于兩個因素:(1)通常來說,越高層級的權力系統(tǒng)受到的關注度越高,受到的監(jiān)控也越嚴格,所以越高層級的權力系統(tǒng)濫權的可能性相對越小。中央政府受到來自于行政權力系統(tǒng)外部的權力分支、全體公民以及各種利益集團的廣泛關注,不敢任意干預地方政府有利于地方發(fā)展、符合地方人民利益、合法合理卻與中央在全國或其他某些地方的利益相沖突的決策。(2)另一個可能被解讀為包含人治觀念,但確實對權力運作發(fā)揮著不可忽視影響的重要因素是,高層級的權力系統(tǒng)往往會吸引諸多具有較高理性、較強自我克制意識、較好道德品質與修養(yǎng)的政治精英和高級人才,在這些高素質精英的共同作用下,中央行政系統(tǒng)的運作相對會更加規(guī)范和理性。這兩個因素決定了中央政府依法行政的更高可能性和違法濫權的更小可能性,因此中央政府對地方政府權力行為的監(jiān)察與糾處更容易獲得民意信任與支持,更具有規(guī)范性基礎。

(二)聯(lián)邦制下的行政監(jiān)察效能

聯(lián)邦制采取中央與地方高度分權的制度設計,中央政府與地方政府之間的權力分野程度遠遠高于單一制下的中央地方分權程度。聯(lián)邦制下的中央政府與地方政府各自擁有獨立的、專屬的權限范圍,并且專屬于地方的行政權力涵蓋了相當大的領域。常態(tài)下,每一級地方政府在專屬的權限范圍內都享有不受中央政府干涉的最終決定權,[2]但是有些國家的憲法和法律規(guī)定,在某些特殊情況下,比如為了應對重大的緊急事件,中央政府有權解散作為聯(lián)邦成員的地方政府并代之以中央的直接統(tǒng)治,[3]這說明了即使在中央與地方高度分權的聯(lián)邦制下,中央行政機關對地方行政機關專屬性權力的干預 (包括極端激烈的干預)也是存在的。不過無論如何,聯(lián)邦制下的地方政府所擁有的專屬性決策權和自治權遠非單一制下的地方政府可比,前者的地方政府在政治實踐中行使著相當大的權力,發(fā)揮著較強的能動性,甚至可以對中央產(chǎn)生不可忽視的影響力。對于地方牽制和監(jiān)督中央權力濫用而言,這是一個好消息,然而反過來,對于中央監(jiān)察地方而言則不是。中央政府對地方政府不依法履職或濫用權力所實施的監(jiān)察可能遭到地方政府擁有的廣泛而強大的專屬性權力的抵抗,特別是在兩黨或多黨制下,當控制中央行政權的政黨與控制地方行政權的政黨不一致時,地方政府將憑借其足以與中央抗衡的政黨背景來提高專屬性權力的力量,并增強那些本附屬于中央行政權的非專屬性權力的離心力,從而進一步削弱中央行政機關的控制力。

對此,如果在常態(tài)下,為了提高監(jiān)察效能,中央政府可以借助立法權、司法權以及民意壓力等外在監(jiān)督力量,迫使地方政府回歸規(guī)范的軌道,不過如此意味著行政系統(tǒng)內部的權力監(jiān)察已經(jīng)失靈,不得不依靠外部的監(jiān)控手段。如果在非常態(tài)下,中央行政機關也可以采取比較極端的方式,如對地方政府的解散權,或者其他更加激烈的暴力手段 (甚至包括動用武裝力量),雖然這仍然可以看做是行政系統(tǒng)內部的監(jiān)察行為,但是其明顯已不是現(xiàn)代民主法治國家所應有的規(guī)范意義上的行政監(jiān)察,而成為一種“異化”的行政監(jiān)察。因此在某種意義上,聯(lián)邦制下的行政監(jiān)察可能消耗更高的行政成本。總之,聯(lián)邦分權制模式下的行政監(jiān)察并不比單一集權制模式下的行政監(jiān)察更富效率和效果。

另外,聯(lián)邦制下行政監(jiān)察的責任形式采用“分散機構、分擔責任”的設計。中央與地方的高度分權,保證地方政府在相當大范圍事務內享有獨立和專有的權力,對中央政府沒有特別大的附屬性和依賴性。在這種“分散機構”的體制下,地方政府將為其在自身權限范圍內的權力運作負完全責任,其失職或違法會使其在全國范圍內受到中央的監(jiān)控和糾處,在自身管轄的行政區(qū)劃內受到當?shù)毓姾屠婕瘓F的批評與不信任。至于中央政府,一般不會為地方政府在其權限范圍內的失職或違法承擔過重的間接責任或遭致嚴重的負面評價,因為在聯(lián)邦制下,公眾在心理上已經(jīng)將中央與地方劃分開來,而不認為它們是具有強烈責權主從色彩的一個整體,這就是“分擔責任”。這種責任形式使得中央政府不會因為忌憚責任一體性而被迫極力對地方政府進行監(jiān)察,從而在一定程度上令原本并不十分理想的聯(lián)邦制行政監(jiān)察的效能銳減。

(三 )考察結論

通過上述比較,我們發(fā)現(xiàn),在行政監(jiān)察方面,以集權為特征的單一制政府能夠獲得比以分權為特征的聯(lián)邦制政府更理想的效能,這與行政權力運行追求快速與高效、命令與服從的理念是緊密相關的,集權為行政系統(tǒng)內部帶來了快速高效的監(jiān)察效能,分權反而會削弱其效能。這一考察結果與對聯(lián)邦制在權力監(jiān)控領域優(yōu)勢地位的傳統(tǒng)認識剛好相反。在傳統(tǒng)觀念里,聯(lián)邦制中央與地方高度分權的格局促成相對獨立的權力間的有力牽制,而單一制下的高度集權削弱了權力制衡監(jiān)督的效能,因此聯(lián)邦制的權力監(jiān)控效能優(yōu)于單一制的權力監(jiān)控。但是這一觀念顯然不能涵射全部的權力監(jiān)控領域,至少從行政監(jiān)察制度出發(fā)所進行的考察可以得出與上述觀念相反的結論。因此,本論的比較考察或許可以權且作為對上述傳統(tǒng)認識存在的偏差的一種修正。

[1][美 ]阿倫·利普哈特.民主的模式:36個國家的政府形式和政府績效[M].陳崎譯,北京:北京大學出版社,2006.

[2]W illiam H.Riker,Federalis m,in Fred I.Greenstein and Nelson W.Polsby,eds.,Handbook of Political Science:Governmental Institutions and Processes,Vol.5(1975),Reading,Mass:Addison-Wesley,p.101.

[3]Krishna K.Tummala,The India Union and Emergency Powers,International Political Science Review,1996,17(4):378-382

Comparison of adm inistrative supervision efficacy under unitary system and federalis m

CHEN Cheng1,XU Di2
(1.Guanghua Law School of ZhejiangUniversity,Hangzhou 310008,China;2.Politic and Law School ofNortheastNor malUniversity,Changchun 130024,China)

Administrative supervision is the observation and supervision of the process and resultsof the superior execution of power on the inferiorwithin the administrative system.Because of its obvious internal features,administrative supervision has encountered somemistrust.Simultaneously,traditional views have bias about the superiority and inferiority of administrative supervision efficacy under the unitary government and the federal government.From the aspect of administrative supervision efficacy,we can amend the deviation to some extent.

administrative supervision efficacy;unitary system;federalis m

D908

A

1673-9477(2010)01-0096-03

2009-12-16

陳誠 (1984-),男,福建仙游人,博士生,研究方向:憲法學與行政法學。

[責任編輯:陶愛新 ]