李 勇

（中國人民銀行懷化市中心支行，湖南 418000）

關(guān)于推進湖南“省直管縣”財政改革若干問題的思考

李 勇

（中國人民銀行懷化市中心支行，湖南 418000）

湖南“省直管縣”財政改革包括實行省以下分稅制財政體制和省級財政直接管理縣級財政。本文通過對懷化轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)、工業(yè)大縣和民族自治縣的典型調(diào)查發(fā)現(xiàn)，要順利推進湖南“省直管縣”財政改革，特別需要關(guān)注新舊財政體制如何轉(zhuǎn)軌，如何科學(xué)確定收入基數(shù)，財權(quán)、財力與事權(quán)如何匹配等五大問題，并提出了建立省級集權(quán)適度、市縣分權(quán)相輔的新財政體制、科學(xué)合理確定收入基數(shù)、根據(jù)事權(quán)合理劃分財權(quán)、財力等政策建議。

省直管縣 財政改革 政策建議

2010年，湖南省正式實行“省直管縣”財政改革。一是實行省以下分稅制財政體制，將地方收入劃分為共享收入和固定收入，其中增值稅、營業(yè)稅、資源稅實行省、縣市25∶75分享，（中煙公司、華菱集團增值稅，高速公路、鐵路建安營業(yè)稅為省固定收入）；所得稅仍實行省、縣市30∶70分享；其余地方收入全為地方固定收入。二是實行縣市財政體制直接與省財政聯(lián)系，省直接核定收入計劃，下達財政資金，進行資金調(diào)度，辦理財政結(jié)算，縣市的收入劃解和債務(wù)還貸也直接和省里辦理。根據(jù)改革的內(nèi)容和要求，通過對懷化轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)、工業(yè)大縣和民族自治縣的典型調(diào)查發(fā)現(xiàn)，要順利推進湖南“省直管縣”財政改革，特別需要關(guān)注以下幾個問題。

一、新舊財政體制如何轉(zhuǎn)軌的問題

省以下分稅制財政體制改革，就是為了實現(xiàn)省級政府能集中統(tǒng)一配置轄內(nèi)財政資源，實現(xiàn)縣域之間公共產(chǎn)品分配均等化。以某縣為例，如運行新的財政體制，以2009年推算數(shù)的相關(guān)收入數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，該縣上劃省增值稅等收入2325萬元，省下劃該縣金融保險營業(yè)稅等收入1026萬元，凈上劃省級收入1299萬元，占該縣當(dāng)年地方一般預(yù)算收入的5%；如運行舊的財政體制，該縣級財政2009年上劃省財政原體制上解、稅務(wù)經(jīng)費上解等10個項目共計1262萬元，上劃市財政城建稅、農(nóng)業(yè)稅價差上解等14個項目共計690萬元，共占該縣當(dāng)年地方一般預(yù)算收入的8%；如新舊體制同時運行，該縣需要上劃收入3251萬元，占該縣當(dāng)年地方一般預(yù)算收入的13%。實行“雙軌制”財政體制，會加重縣級財政的上繳任務(wù)，并沒有實現(xiàn)省以下具有實質(zhì)意義的分稅制改革。

根據(jù)我國分稅制改革的實踐，借鑒國外先進的集權(quán)經(jīng)驗，省以下分稅制財政體制改革，應(yīng)實行省級集權(quán)適度、市縣分權(quán)相輔的模式。省級高度集權(quán)，市縣沒有自主權(quán)，不能調(diào)動市縣的積極性，經(jīng)濟效率不高，阻礙了市縣經(jīng)濟的發(fā)展；過度分權(quán)，省級不能集中財力，導(dǎo)致省級調(diào)控能力削弱，加劇縣域發(fā)展不平衡。一是要清理原體制中縣級財政上繳項目，取消縣級財政對省財政的體制固定上解、專項上解等項目。二是要根據(jù)行政管理權(quán)的變化情況，規(guī)范縣級財政對市級財政的專項上解項目，要與市對縣管理的事權(quán)相匹配，或省級轉(zhuǎn)移與市級事權(quán)相匹配的財力，全面取消縣級上解。三是對省、市縣共享稅的稅種、比例要通過準立法的程序規(guī)范，并保持相對穩(wěn)定，變更共享比例，要經(jīng)法定程序授權(quán)，以確?？h市財權(quán)不受侵蝕。

二、如何科學(xué)確定收入基數(shù)的問題

根據(jù)湖南省的改革方案，將以2009年1至10月的實際完成數(shù)為基礎(chǔ)，推算全年完成數(shù)作為基數(shù)，縣級財政上劃省財政的收入大于省財政下劃收入的差額，作為基數(shù)返還縣市，反之，就要作為基數(shù)上劃省級。收入基數(shù)成為了影響縣級財權(quán)的一個重要因素，主要有以下幾個問題：一是重點稅源企業(yè)因突發(fā)事件影響收入基數(shù)，如某縣重點稅源企業(yè)受金融危機影響，2007年實現(xiàn)增值稅4820萬元，2009年只實現(xiàn)1600萬元，減少3220萬元，如果按正常經(jīng)濟環(huán)境，理論上減少增值稅達9053萬元，也導(dǎo)致該縣增值稅2009年減收1200萬元，對收入基數(shù)的影響較大；二是異地征收的本級收入影響收入基數(shù)，如水力發(fā)電企業(yè)，稅收收入涉及到多個縣市，只在一個縣市入庫，其余縣市實行結(jié)算返還的辦法，就不能體現(xiàn)收入，該縣2009年應(yīng)入庫水電企業(yè)增值稅252萬元，由市財政結(jié)算返還，影響了收入基數(shù)；三是市級集中入庫影響縣級收入基數(shù)，距離市區(qū)較近、市級垂直管理的企業(yè)，實行市級集中入庫，如2009年該縣煙草公司所得稅，移通、聯(lián)通企業(yè)營業(yè)稅，都是由市公司直接入庫，影響該縣收入基數(shù)471萬元。

湖南“省直管縣”改革的基本原則也是實行存量不動，增量調(diào)整，即“基數(shù)+增長”的模式?；鶖?shù)越大，存量越大，省對縣市的返還越多，同時，基數(shù)越大，省對縣市的收入任務(wù)越重，扣減財力的風(fēng)險也越大。一是要科學(xué)合理、事實求是地確定基數(shù)，對于重點稅源企業(yè)因受突發(fā)事件的影響，在基數(shù)期間嚴重偏離了正常收入，由縣級政府提出申請、有關(guān)部門進行基數(shù)評估，再確定基數(shù)。二是要根據(jù)《營業(yè)稅暫行條例》等現(xiàn)行的稅收征管規(guī)定，準確確定納稅地點，如納稅人提供應(yīng)稅勞務(wù)應(yīng)當(dāng)向其機構(gòu)所在地或者居住地的主管稅務(wù)機關(guān)申報納稅。未能實行的，應(yīng)由其機構(gòu)所在地或者居住地的主管稅務(wù)機關(guān)提供基期應(yīng)納稅額，作為確定基數(shù)的依據(jù)。三是鑒于財政體制設(shè)計的“基數(shù)+增長”激勵措施在達到臨界點之后就喪失了帕累托改進的效應(yīng)，隨著時間的推移會弱化的情況，必須弱化存量的理念，分類確定不同的基數(shù)比例，防止為基數(shù)而不擇“增收”的現(xiàn)象，盡早謀略逐步退出及科學(xué)的替代辦法，防止縣級財政陷入“基數(shù)+增長”的體制怪圈。

三、財權(quán)、財力與事權(quán)如何匹配的問題

“省直管縣”財政改革，沒有對省、市、縣三級政府的事權(quán)進行界定，省級政府除了財政事務(wù)和管理范圍擴大外，沒有隨著財權(quán)、財力的擴大明確應(yīng)該增加對全省公共事務(wù)的管理責(zé)任。首先，地市級政府的財權(quán)、財力被限制，但對縣級的行政權(quán)、審批權(quán)、人事權(quán)和其他行政管理權(quán)沒有變化，仍然是覆蓋全市的事權(quán)，財權(quán)、財力與事權(quán)的不匹配。某縣2009年從市財政獲得新型農(nóng)村合作醫(yī)療、小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)等29項1196萬元配套資金，市級財政如不再承擔(dān)配套資金，縣級財力將受到較大的影響。其次，“省直管縣”財政體制改革，縣級財政與市級財政相對省財政賦予的財權(quán)、財力，變成了“平等”的主體關(guān)系，形成了縣級與縣級、縣級與市級、縣級與省級三類對等的利益關(guān)系，原來由市級解決的縣級與縣級、縣級與市級的收入范圍劃分、結(jié)算辦法，需要重新確定，如果不能有效解決，按改革方案，2009年該縣將減少財力471萬元。

“省直管縣”財政改革，從數(shù)量關(guān)系上看近似“零和博弈”，省級財力增加，是市縣財力減少的結(jié)果；從質(zhì)的關(guān)系上看，體現(xiàn)出財權(quán)、財力與事權(quán)相匹配。“事大財小”，財力不足，降低公共產(chǎn)品供給；“事小財大”，財力過剩，浪費稀缺財政資源；只有財權(quán)、財力與事權(quán)基本匹配，才不會造成財政效率的損失。一是要明確劃分省、市、縣財權(quán)，即各級政府的資產(chǎn)所有權(quán)、大型項目審批和投資權(quán)、財政稅收等權(quán)力。目前需要明確省、市、縣政府在取得財政收入、安排財政支出等方面的權(quán)力，在收入范圍劃分上，嚴格執(zhí)行現(xiàn)行的稅收征收管理法規(guī)，如納稅人提供應(yīng)稅勞務(wù)應(yīng)當(dāng)向其機構(gòu)所在地或者居住地的主管稅務(wù)機關(guān)申報納稅，屬于異地繳庫的，按照《待繳庫稅款收繳管理辦法》（銀發(fā)（2005）387號）的規(guī)定，在各級國庫設(shè)立“待繳庫稅款專戶”，通過專戶收繳入庫，不再實行財政結(jié)算的方式。二是要明確劃分省、市、縣事權(quán)，做到職能與職權(quán)、財力與事權(quán)統(tǒng)一。準確界定省、市、縣政府的職能，在目前對市、縣事權(quán)幾乎沒有作出調(diào)整的前提下，要確保市、縣已有財力，省級財政要確保中央下達的保民生項目所需要的配套資金，防止“小馬拉大車”現(xiàn)象發(fā)生。在市級財權(quán)、財力被限制，事權(quán)沒有調(diào)整的情況下，省級財政要著重考慮市級政府職能及對縣域經(jīng)濟的帶動作用，防止市縣對財權(quán)、財力相互爭利，對需要承擔(dān)的責(zé)任、事務(wù)相互推諉。三是要建立財權(quán)、事權(quán)約束機制，通過立法明確市縣政府事權(quán)與財權(quán)、財力的劃分，按照公共產(chǎn)品需求層次理論，科學(xué)劃分市縣的事權(quán)范圍，明確界定市縣支出責(zé)任。

四、轉(zhuǎn)移支付如何兼顧公平與效率的問題

分稅制改革后，中央對地方實施了轉(zhuǎn)移支付辦法以彌補地方財力的不足，省以下分稅制改革，可以彌補中央轉(zhuǎn)移支付制度的不足，實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)財政資源分配的效率與公平。2009年懷化市級、縣級財政平衡率分別為0.28和0.24，分別得到了14.7億元和68.34億元的轉(zhuǎn)移支付資金，但仍然不能夠滿足日益增長的公共支出需要，需要省級財政轉(zhuǎn)移支付予以彌補。當(dāng)前和今后一個時期，應(yīng)重點解決以下方面：一是需要增加工資性轉(zhuǎn)移支付，如某縣2009年基本工資實際支出9386萬元，轉(zhuǎn)移支付只有5371萬元，資金缺口4015萬元；二是需要增加化解政府債務(wù)性轉(zhuǎn)移支付，縣市政府債務(wù)負擔(dān)繁重，如某縣歷年累計顯性債務(wù)3億多元，每年結(jié)算扣款500萬元，嚴重制約了財政及社會經(jīng)濟發(fā)展；三是需要增加扶持少數(shù)民族轉(zhuǎn)移支付，懷化有5個少數(shù)民族縣，有的縣民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付達不到全省平均水平；四是需要增加專項轉(zhuǎn)移支付，如提高軍事軍禁區(qū)補助標(biāo)準、將國防林納入專項補助范圍、增加林權(quán)制度改革專項補助等。

“公平正義比太陽更有光輝”，“省直管縣”財政改革，就是要通過轉(zhuǎn)移支付制度，讓公平正義的陽光普照全省。目前，轉(zhuǎn)移支付規(guī)定了三種類型，即稅收返還、專項補助和其他補助，也可以進一步細分成一般性轉(zhuǎn)移支付、稅費改革轉(zhuǎn)移支付、增加工資轉(zhuǎn)移支付等。湖南改革方案明確稅收返還省財政不再集中0.1的系數(shù)，該縣每年可以增加財力200萬元左右。此外，根據(jù)財權(quán)、財力與事權(quán)統(tǒng)一原則，可以設(shè)置二類轉(zhuǎn)移支付方式，一類是一般性轉(zhuǎn)移支付，根據(jù)各縣市的財政收支差額，由省級財政補足“缺口”，用來平衡市縣財政預(yù)算，滿足市縣政府履行職能所需的財力；另一類是輔助性轉(zhuǎn)移支付，根據(jù)國家經(jīng)濟政策，需要各市縣承擔(dān)的全局性公共服務(wù)或項目，由省級財政指明用途給予滿足。在確定一般性轉(zhuǎn)移支付時，要采用國際上通用的“因素法”，選取能客觀反映各縣市財權(quán)、事權(quán)的因素，如人均GDP、人均財政收入、人口數(shù)量、區(qū)域條件等，建立科學(xué)的財力轉(zhuǎn)移標(biāo)準公式。在確定輔助性轉(zhuǎn)移支付時，要對現(xiàn)有的專項補助政策進行清理、合并、歸類，確定補助依據(jù)、補助項目和補助標(biāo)準。同時，要提高轉(zhuǎn)移支付的透明度、可控性和公正度，向社會公布轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)、公式、算法和轉(zhuǎn)移結(jié)果，實現(xiàn)縣市基本公共服務(wù)均等化。

五、國庫資金如何直達的問題

“省直管縣”財政改革，將實行省以下分稅制財政體制，并對財政職能實行“扁平化”管理，作為預(yù)算執(zhí)行的國庫部門必然要作出相應(yīng)的調(diào)整。當(dāng)前，要特別關(guān)注以下問題：首先，根據(jù)“一級政府、一級財政、一級國庫”的原則，財政資金的運行是逐級進行的，“直達”如何符合現(xiàn)行的制度規(guī)定。其次，目前湖南市轄縣沒有推行數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)，實行的是“內(nèi)部往來”方式結(jié)算，“直達”如何適應(yīng)現(xiàn)行全國統(tǒng)一的國庫會計核算、統(tǒng)計分析系統(tǒng)。第三，如何按照滿足“省直管縣”改革需求，不違背現(xiàn)行法規(guī)制度，不需要重新修訂會計核算、統(tǒng)計分析系統(tǒng)，本著簡便、經(jīng)濟、具有可操作性的原則，實現(xiàn)國庫資金的直達。

實行“省縣往來”實現(xiàn)收入直達難度較大?！秶医饚鞐l例》、《財政總預(yù)算會計制度》規(guī)定預(yù)算收入以本年度繳入基層國庫的數(shù)額為準，現(xiàn)行的國庫會計核算，不僅核算了本級收納的收入，還核算了全轄區(qū)收納的上級收入。如果實行“省縣往來”實現(xiàn)直達，由縣支庫直接上解省庫收入，市級國庫就沒有了全轄區(qū)的中央、省級收入，而現(xiàn)行的國庫統(tǒng)計分析系統(tǒng)，又只能統(tǒng)計匯總縣本級收入，無法統(tǒng)計出市級財政總收入的數(shù)據(jù)，與現(xiàn)行的制度不符，還需要修訂國庫統(tǒng)計分析系統(tǒng)?？h支庫直接加入支付系統(tǒng)實現(xiàn)省下劃直達，需要增加支付系統(tǒng)負荷，增加縣支庫結(jié)算操作方式，與將要推廣應(yīng)用的數(shù)據(jù)集中、信息管理系統(tǒng)建設(shè)重復(fù)，不符合經(jīng)濟和便于操作的原則。

逐級報解、下劃的“內(nèi)部往來”結(jié)算方式可以滿足國庫資金直達的要求。實行“內(nèi)部往來”結(jié)算，雖然增加了環(huán)節(jié)，但由于是內(nèi)部的網(wǎng)絡(luò)化核算，不會增加結(jié)算時間，不改變現(xiàn)行的結(jié)算模式，符合現(xiàn)行的制度規(guī)定，也不需要修改會計核算、統(tǒng)計分析程序，經(jīng)濟、方便地實現(xiàn)了直達。需要解決的是省級國庫如何得到縣級財政收、支、存信息，便于省級全面、真實、及時地了解縣級財政狀況。借鑒其他省份經(jīng)驗，可以在縣支庫完成會計日終業(yè)務(wù)后，除向中心支庫上劃資金外，增加從核算系統(tǒng)導(dǎo)出當(dāng)日收入數(shù)據(jù)，通過電子郵件同步報送中心支庫，中心支庫除匯總上劃資金到省分庫外，還要同步匯總生成國庫縱向報表，通過郵件向省庫報送數(shù)據(jù)。也可以考慮由中心支庫每日或定期通過國庫統(tǒng)計分析系統(tǒng)導(dǎo)出各縣收、支、存報表，編制匯總報表或?qū)С鑫谋緜浞輬笫?，省庫建立?shù)據(jù)庫，編制分縣的收、支、存報表，獲得全省分縣的財政收、支、存信息。

F812.2

A

1672-9544（2010）12-0043-03

【責(zé)任編輯 張 季】