李普亮

（惠州學(xué)院經(jīng)濟管理系，廣東 516007）

財政支農(nóng)專項資金的“公地悲劇”及化解機制
——廣東的啟示

李普亮

（惠州學(xué)院經(jīng)濟管理系，廣東 516007）

資金分配過度分散是制約我國財政支農(nóng)專項資金運作績效的重要因素。本文基于“公地悲劇”理論的分析架構(gòu)，揭示了財政支農(nóng)專項資金配置效率低下的制度性癥結(jié)，結(jié)合廣東省“雙轉(zhuǎn)移”專項扶持資金和部分財政支農(nóng)專項資金的分配實踐，提出競爭性分配機制是破解財政支農(nóng)專項資金“公地悲劇”難題、提高支農(nóng)資金配置和使用效率的有效制度安排。

財政支農(nóng) 專項資金 公地悲劇 競爭性分配機制

一、引言

由于農(nóng)業(yè)自身特性及其在國民經(jīng)濟中的特殊地位，加強政府對農(nóng)業(yè)投入成為國際上的通行做法。發(fā)達國家的經(jīng)驗證明，巨額財政投入對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生了明顯效果。在美國、加拿大、英國、澳大利亞等農(nóng)業(yè)發(fā)達國家，政府對農(nóng)業(yè)提供的財政支持相當于農(nóng)業(yè)本身GDP的25%以上，日本、以色列等國農(nóng)業(yè)財政支出相當于農(nóng)業(yè)GDP的45%-95%。即便印度這類發(fā)展中國家，國家財政支農(nóng)支出也相當于農(nóng)業(yè)GDP的10%[1]。從國內(nèi)實際看，在經(jīng)歷多年的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)后，客觀上需要工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、財政反哺農(nóng)民。自2003年“三農(nóng)”被作為“全黨工作的重中之重”以來，2004年-2009年中共中央和國務(wù)院連續(xù)出臺的六個“一號文件”無一例外鎖定了“三農(nóng)”，各項財政支農(nóng)專項資金的投入相應(yīng)不斷增加。特別是為應(yīng)對全球金融危機、拉動內(nèi)需增長，政府推出了大規(guī)模投資計劃，農(nóng)業(yè)成為投資的重點領(lǐng)域之一。然而，在財政支農(nóng)專項資金總量增長的同時，資金分配過度分散一直是制約財政支農(nóng)績效的“頑癥”。2006年5月財政部發(fā)布《關(guān)于進一步推進支農(nóng)資金整合工作的指導(dǎo)意見》，在全國展開財政支農(nóng)資金整合試點，但資金過度分散的現(xiàn)象并未得到根治。2009年審計署發(fā)布的第1號和第4號審計公告明確要求，應(yīng)加大財政支農(nóng)專項資金的整合力度，突出重點地區(qū)和重點項目。但問題在于，財政支農(nóng)資金分散緣何成為財政支農(nóng)資金管理中的難以逾越的障礙？如果蘊藏于其后的制度性形成機理不能充分發(fā)掘，再多的舉措也極有可能是“隔靴搔癢”，難以實現(xiàn)“標本兼治”。

二、資金過度分散成為財政支農(nóng)的“軟肋”：現(xiàn)象描述及文獻回顧

財政支農(nóng)專項資金過度分散的現(xiàn)象在各地區(qū)呈現(xiàn)出較強的普遍性和延續(xù)性。2004年審計署公布的“50個縣財政支農(nóng)資金審計調(diào)查結(jié)果”表明，財政支農(nóng)資金分散的現(xiàn)象十分嚴重。以黑龍江省賓縣為例，2002年上級撥入支農(nóng)資金32項，這些項目中投資額小于10萬元的有22項，最少的一項僅1千元①見審計署2004年第2號公告：“50個縣財政支農(nóng)資金審計調(diào)查結(jié)果”。。近些年來，從中央到地方陸續(xù)出臺了一系列整合財政支農(nóng)資金的意見和辦法，各地根據(jù)本地條件和特點，采取不同方式，以縣為主推進支農(nóng)專項資金整合，取得了一定成效，但資金過度分散的局面并未有實質(zhì)性觸動。2008年審計署公布的“50個縣中央支農(nóng)專項資金審計調(diào)查結(jié)果”顯示，2006年，中央支農(nóng)專款總量雖然不少，但經(jīng)多個部門按項目逐級分解后，項目點多面廣，資金嚴重分散。在抽查的50個縣中，中央投入的按項目管理的支農(nóng)專項資金總額為23.87億元，分散投向了4.55萬個實施項目。以黑龍江省樺川縣為例，該縣作為水稻大縣，亟需解決水利設(shè)施落后、灌溉能力不足的問題，概算總投資8646萬元的悅來灌區(qū)渠首項目，立項后8年一直未能投入。2006年該縣得到中央支農(nóng)專項資金1.02億元，如果將?？羁茖W(xué)整合，灌溉問題就會迎刃而解，但實際上中央支農(nóng)專項資金用于該縣灌溉區(qū)的僅為815萬元，其余按項目管理的資金分散到2148個具體項目，每個項目平均1.97萬元，最少的僅1200元②見審計署2008第6號：“50個縣財政支農(nóng)資金審計調(diào)查結(jié)果”。。資金過度分散使得有限的財力難以發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，弱化了財政資源的配置和使用效率。

現(xiàn)階段，我國財政支農(nóng)專項資金分配和使用過度分散的現(xiàn)象已經(jīng)引起學(xué)界的關(guān)注。許多學(xué)者認為，由于財政支農(nóng)資金多部門分散管理的體制，每個部門所掌管的支農(nóng)資金較少，加之支農(nóng)項目多，造成單個項目的資金量較小，“撒胡椒面”問題突出，影響了財政支農(nóng)資金的使用效果（姜長云，2004；趙珊，2006；彭克強，2008）[2-4]。范存會（2008）基于博弈論的視角指出，在現(xiàn)行財政體制和政府結(jié)構(gòu)體制下，基層個體決策者的理性選擇是爭取盡可能多的財政支持，這種個體決策者的理性選擇導(dǎo)致了集體選擇的非理性，即財政支農(nóng)資金投入分散，支持效果受到約束[5]。為此，理論界普遍認為，必須加強對財政支農(nóng)資金的整合。李嘉曉（2005）認為，財政對農(nóng)業(yè)投資應(yīng)該保證重點項目，壓縮一般項目，取消無效項目，集中財力辦大事，充分發(fā)揮財政資金的合力，徹底改變過去那種“撒胡椒面”、“抹萬金油”的做法[6]。王奎泉（2009）基于對浙江資金整合的調(diào)研，指出應(yīng)當改革現(xiàn)行“九龍治水”的農(nóng)業(yè)行政管理體制，變“部門分割”為“功能覆蓋”，同時創(chuàng)新財政支農(nóng)資金分配使用機制，比如，下放資金審批權(quán)限，改革和完善項目立項管理，普遍推行項目招投標、公告公示、專家評審等制度[7]。理論界和決策層往往將財政支農(nóng)資金分配過度分散的現(xiàn)象歸咎于財政支農(nóng)資金的“多頭管理”體制。事實上，“多頭管理”的制度缺陷主要是導(dǎo)致了財政資金在部門之間的分散，由于傳統(tǒng)財政分配決策機制的局限性，同一部門內(nèi)部的財政資金分配也難以避免過度分散。

雖然改變傳統(tǒng)的“多頭管理”體制、實現(xiàn)支農(nóng)資金的“歸一化”管理十分重要，但如果不進一步完善部門支農(nóng)專項資金的分配機制，即便實現(xiàn)了支農(nóng)資金的“歸一化”管理，仍然難以避免財政資金的過度分散，而這一點尚未引起理論界和決策層的足夠重視。而且，學(xué)術(shù)界對于財政支農(nóng)專項資金分配和使用過度分散的形成機理缺乏一個系統(tǒng)的理論分析框架，一些學(xué)者對于財政支農(nóng)專項資金分配機制的設(shè)計僅是原則性的，缺乏具體的指導(dǎo)性和可操作性。本文基于“公地悲劇”的理論框架，為詮釋我國財政支農(nóng)專項資金過度分散的形成機理提供了一個新視角，并借鑒廣東省“雙轉(zhuǎn)移”專項扶持資金和部分財政支農(nóng)資金的分配實踐，提出競爭性分配機制是破解財政支農(nóng)領(lǐng)域的“公地悲劇”難題、提高支農(nóng)專項資金配置和使用效率的有效制度安排。本文認為，廣東省的實踐對于全國其他地區(qū)具有較強的啟示意義。

三、財政支農(nóng)專項資金分散的一個理論假說：“公地悲劇”

“公地悲劇”理論最先由英國加勒特·哈丁于1968年提出，該理論設(shè)想了一個向一切人開放的牧場，每個人都有權(quán)在這里免費牧羊，牧場屬于公有財產(chǎn)，由于是免費的，人們就往往會過量使用這塊牧場，使其地質(zhì)迅速惡化，從而扭曲了資源配置效率?！肮乇瘎　笔遣┺恼撝嘘U釋個體理性導(dǎo)致集體非理性的經(jīng)典理論。財政資源也是一種公有財產(chǎn)，因此，財政資源具有陷入“公地悲劇”困境的邏輯可能。Brubaker是較早研究公共預(yù)算領(lǐng)域“公地悲劇”的學(xué)者之一。他認為，在公共預(yù)算的決策方面存在三類參與主體：公眾—議會—官僚。預(yù)算決策源于所有這些角色之間連續(xù)的、復(fù)雜的交互作用，反映了他們在制度環(huán)境約束下的基本行為取向。由于可耗竭的財政資源私人產(chǎn)權(quán)的缺乏，潛在的使用者（potential users）具有過度攫取財政資源的激勵，因為每個攫取者（exploiter）知道，如果他不攫取這些資源，其他人也會攫取。這樣一來，通過把私人財產(chǎn)轉(zhuǎn)化為公共財產(chǎn)，公共預(yù)算造就了自身的悲劇形式。而且，Brubaker（1997）指出，預(yù)算過程還因創(chuàng)造了尋租機會而導(dǎo)致無效率，它鼓勵了資源從生產(chǎn)性轉(zhuǎn)向非生產(chǎn)性[8]。

財政支農(nóng)專項資金是財政資源的重要組成部分，就其屬性而言也是一種公共財產(chǎn)，在被具體分配到各個單位之前，其產(chǎn)權(quán)歸屬并不明晰，理論上每個單位均享有爭取財政資金的權(quán)利和自由。因此，“公地悲劇”理論為闡釋財政支農(nóng)專項資金過度分散的形成機理提供了一個可以借鑒的分析框架。為簡化分析，假定在每個預(yù)算年度內(nèi)某個部門控制的財政支農(nóng)專項資金限定為M，這些資金可用于P個項目的建設(shè)，每個項目帶來的收益設(shè)為V（P）。由于資金數(shù)量有限，各個單位申報的項目數(shù)量越多，則平均分配到每個項目的資金就越少，由此會影響到每個項目的建設(shè)進程和質(zhì)量，進而每個項目可能帶來的收益也會相應(yīng)減少，當項目數(shù)量多到一定程度時，再增加一個項目會導(dǎo)致其余項目收益更大程度的減少。因此，可以相應(yīng)設(shè)定V′（P）<0，V″（P）<0。在申報財政支農(nóng)專項資金時，假定每個單位自主決定申報的項目數(shù)量為P，設(shè)第i個單位申報的項目數(shù)量為Pi，每個項目的成本為C（其中既包括項目建設(shè)的成本，也包括各個單位為使項目能夠得到順利審批而可能發(fā)生的賄賂成本及其他成本）。在其他各個單位申報的數(shù)量分別為（P1，P2，…，Pi-1，Pi+1，…，Pn）時，第i個單位申報Pi個項目的凈收益可表示為：

通過比較（c）式和（d）式可知，P*>P**[9]。也就是說，各個單位申報的項目數(shù)量總和超過了社會最優(yōu)數(shù)量。

如果財政支農(nóng)專項資金的分配主體是理性的，并以實現(xiàn)社會資源配置效率最大化為己任，則他們可以通過限制項目的審批數(shù)量而避免資金的過度分散。但傳統(tǒng)的財政資金分配機制為“公地悲劇”的產(chǎn)生創(chuàng)造了可乘之機?！皢挝簧陥箜椖俊斦块T審核調(diào)整→政府部門審批→財政下?lián)苜Y金”，這是傳統(tǒng)體制下的財政資金分配流程。上述流程的各個環(huán)節(jié)中，充斥著各地方政府、各部門之間的博弈，使得財政分配猶如一場沒有硝煙的戰(zhàn)爭。一方面，每個項目的申報單位想方設(shè)法強調(diào)甚至夸大其項目的價值，由于信息不對稱，資金分配者很難準確、全面地把握各個項目的真實信息，容易導(dǎo)致項目甄選過程中的“有限理性”，再加上傳統(tǒng)的分配機制往往滲透著“不患寡而患不均”的“平均主義”理念，部分外表華麗而無實質(zhì)價值的劣質(zhì)項目可能因此被保留下來。另一方面，傳統(tǒng)的財政資金分配機制通常沿襲的是“一對一”審批制，分配決策權(quán)往往集中在少數(shù)核心部門和人員手中，權(quán)力的過度集中為“設(shè)租”和“尋租”提供了“溫床”，項目申報者為了獲得財政資金支持可能不惜花費大量精力和財力去進行各種“公關(guān)”，“請客送禮”、“跑部錢進”的現(xiàn)象并不鮮見，使得原本應(yīng)當淘汰的項目被不合理地保留下來。如此以來，有限的財政支農(nóng)專項資金被分散到了過多的項目，劣質(zhì)項目以犧牲優(yōu)質(zhì)項目的效益為代價，不合理地占用了部分有限的財政資源，許多項目由于缺乏足夠的資金保障淪落為“豆腐渣”、“半拉子”工程，導(dǎo)致了財政資源的浪費，難以取得預(yù)期經(jīng)濟社會效益，“公地悲劇”由此而成。

四、破解財政支農(nóng)專項資金“公地悲劇”的制度安排：競爭性分配機制

迄今為止，社會化生產(chǎn)中資源配置方式主要有兩種：一是計劃，二是市場。兩種配置方式具有各自的運行特點和特殊功能，前者的運用狀況體現(xiàn)了政府對資源配置的干預(yù)程度，后者的運用狀況則體現(xiàn)出市場機制對資源配置的調(diào)節(jié)水平。經(jīng)濟學(xué)理論和實踐表明，在社會主義市場經(jīng)濟體制下，一方面應(yīng)當重視市場機制對資源配置的基礎(chǔ)性作用，另一方面也要注重發(fā)揮政府的調(diào)節(jié)功能，以政府干預(yù)之長彌補市場調(diào)節(jié)之短，同時又以市場調(diào)節(jié)之長來克服政府干預(yù)之短，彼此之間形成良性互動。政府與市場的一般關(guān)系原理同樣適用于財政支農(nóng)專項資金。由于農(nóng)業(yè)自身的特殊性，財政支農(nóng)資金的配置不能脫離政府的干預(yù)，需要政府發(fā)揮“計劃”手段的內(nèi)在功能，但政府干預(yù)并不必然排斥市場機制的運用，如何實現(xiàn)兩者的有機結(jié)合、相得益彰是優(yōu)化財政支農(nóng)資金配置的關(guān)鍵所在。

在我國財力并不寬裕的背景下，面對農(nóng)業(yè)對資金的巨大需求，財政支農(nóng)專項資金始終是一種稀缺資源。如前所述，傳統(tǒng)的財政支農(nóng)資金分配容易陷入“公地悲劇”的困境，雖然其具體成因有多種，但從根本上可以歸結(jié)為一點：“有限理性”的政府對支農(nóng)資金分配權(quán)的壟斷致使市場機制有效配置資源的潛力沒有得到應(yīng)有的釋放，也即財政支農(nóng)專項資金的分配“計劃性有余而市場化不足”。筆者認為，這也正是財政支農(nóng)資金陷入“公地悲劇”的癥結(jié)所在。那么，如何才能更好地發(fā)揮市場機制在支農(nóng)資金配置中的作用？經(jīng)濟學(xué)理論表明，競爭是市場機制的內(nèi)在要求，它賦予市場主體外在壓力和內(nèi)在動力，激發(fā)他們的潛能，促使其在競爭中脫穎而出。在支農(nóng)資金供給有限而需求過旺的條件下，通過引入競爭機制，構(gòu)建一個競爭性市場，借助各方主體的有序競爭可以實現(xiàn)“多中選好，好中選優(yōu)”，這種“優(yōu)勝劣汰”的制度安排有利于支農(nóng)專項資金“適得其所”，提升運作績效。因此，破解“公地悲劇”的關(guān)鍵在于充分發(fā)掘競爭機制在財政支農(nóng)資金分配中的巨大潛力。當然，競爭性分配機制的運作需要具備開展公開、公正、公平競爭的市場經(jīng)濟運行機制與環(huán)境，而這種機制與環(huán)境的塑造需要政府“有所為，有所不為”。為此，應(yīng)當按照“政府引導(dǎo)市場、市場公開交易、交易規(guī)范運作、運作統(tǒng)一監(jiān)管”的思路[10]，建立健全財政支農(nóng)專項資金的競爭性分配制度。

需要明確一點，競爭性分配機制旨在增進資源配置效率，同時也可實現(xiàn)經(jīng)濟公平，增強分配過程的透明度，但它難以有效解決社會公平問題，容易形成“馬太效應(yīng)”。因此，對于以兼顧社會公平或調(diào)劑性再分配為主要目的的支農(nóng)專項資金，不宜采用競爭性的分配方式，政府應(yīng)當注重發(fā)揮“計劃”手段的主導(dǎo)作用。

五、競爭性分配機制與“公地悲劇”的化解：廣東的實踐

（一）財政專項資金的分配首次引入競爭機制

2008年5月，廣東省頒布了《中共廣東省委廣東省人民政府關(guān)于推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和勞動力轉(zhuǎn)移的決定》，正式啟動了“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略①“雙轉(zhuǎn)移”是廣東提出的“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”和“勞動力轉(zhuǎn)移”兩大戰(zhàn)略的統(tǒng)稱，具體是指珠三角勞動密集型產(chǎn)業(yè)向東西兩翼、粵北山區(qū)轉(zhuǎn)移；而東西兩翼、粵北山區(qū)的勞動力，一方面向當?shù)囟?、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，另一方面，其中的一些較高素質(zhì)勞動力向發(fā)達的珠三角地區(qū)轉(zhuǎn)移。。而實施“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略的一個核心環(huán)節(jié)是將過去財政資金平均分配的模式轉(zhuǎn)為競爭性的扶持方式。為此，該省專門出臺了《廣東省關(guān)于省級財政專項資金試行競爭性分配改革的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟返幕驹瓌t主要包括②參見《廣東省關(guān)于省級財政專項資金試行競爭性分配改革的意見》。：（1）分類處理，突出重點。在分析現(xiàn)有省級財政專項資金的基礎(chǔ)上，科學(xué)劃分實行競爭性分配改革的專項資金類別，并區(qū)分類別實行不同方式的競爭性分配改革：對于分配對象主要為企業(yè)、市場化程度較高的專項資金，改革的重點是深入推廣招投標方式，由市場競爭決定資金分配歸屬；對于分配對象主要為政府部門或下級財政的專項資金，改革的重點是由部門和單位申報績效目標，引入專家評審、集體研究等競爭性決策機制；對于由國家立項、省級配套的項目，在國家有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上推行競爭性分配改革。（2）總體規(guī)劃，分步實施。按照循序漸進、試點先行的思路，針對省級財政專項資金管理實際，首先選取部分省級財政專項資金進行改革試點，根據(jù)試點情況不斷調(diào)整完善，并逐步擴大改革范圍和向全省市縣財政推廣。（3）兩權(quán)不變，穩(wěn)中求進。對省級財政專項資金實行競爭性分配改革，不改變現(xiàn)行專項資金的分配格局，不改變省級主管部門對財政專項資金分配權(quán)、管理權(quán)，不影響省級主管部門的行政管理職能和管理責(zé)任，確保改革平穩(wěn)順利推進。（4）績效優(yōu)先，提高效益。將績效目標作為財政專項資金分配和項目遴選的重要判斷標準，把績效管理要求貫穿于財政專項資金分配和使用的全過程。結(jié)合專項資金績效評價工作，依托績效評價指標體系，對配套資金的落實、技術(shù)力量的安排、服務(wù)質(zhì)量、工程質(zhì)量以及社會效益、資金效益等各項指標進行綜合評定，確保專項資金有效分配和高效使用。

根據(jù)“雙轉(zhuǎn)移”的發(fā)展戰(zhàn)略，廣東省委、省政府決定從2008年到2012年，設(shè)立省財政產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移競爭性扶持資金，每年安排15億元，分成三個標的，每個標的5億元，采用招投標的競爭性方式，擇優(yōu)扶持。截至目前，該省在明確扶持范圍及預(yù)期績效目標的基礎(chǔ)上，通過招投標或?qū)＜以u審等方法，已分五批將75億產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移競爭性扶持資金全部分配完畢。這一舉措打破了傳統(tǒng)的“平均式”、“一對一”審批制的分配方式，開拓了省級以上財政資金分配機制改革的先河，受到了理論界與決策層的廣泛關(guān)注。

該省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移競爭性扶持資金競爭性分配工作按要件準入、專家評審、政府批準等三個階段分步實施。每次競標首先通過投票產(chǎn)生了6個候選示范園區(qū)，按照競標規(guī)則，最后勝出的3個市（園區(qū)）將各獲得5億元的扶持性資金。專家評審會上，各個代表團分別進行投影演示、公開演講、現(xiàn)場答辯、總結(jié)陳述四個環(huán)節(jié)比拼，15人或17人組成的專家組進行現(xiàn)場評審。在演示、演講和答辯環(huán)節(jié)，未出場的參評市演講人員必須回避。并且，各市的出場順序和專家組成員均通過搖珠和抽簽方式確定，評審專家產(chǎn)生后即與廣東省推進“雙轉(zhuǎn)移”工作領(lǐng)導(dǎo)小組簽署“公平、公正、公開、絕不徇私”承諾書，每個人的通訊工具必須上繳封存，住在相對獨立的住房，并接受經(jīng)專門挑選審核的人員實行“一對一”貼身服務(wù)。項目評審過程中有一套完整的評價指標體系，共分為6大類指標，包括競爭性扶持資金評審指標設(shè)立要件（園區(qū)）具備程度；推動形成經(jīng)濟增長極的潛力；對區(qū)域發(fā)展帶動能力；當?shù)卣茖W(xué)發(fā)展的思路；環(huán)境和生態(tài)保護的措施；各申報單位申報材料及現(xiàn)場演講答辯情況。而且，這6大類指標還進一步細化為二級指標和三級指標，內(nèi)容具體而又全面，每個指標被賦予了合理的權(quán)重。專家組成員根據(jù)各申請單位各個環(huán)節(jié)的表現(xiàn)進行現(xiàn)場評分，最后根據(jù)各單位的得分情況確定中標結(jié)果，并當場公布。財政資金分配的全程接受媒體采訪和監(jiān)督。而且，按照《意見》精神，已經(jīng)中標的地市仍可繼續(xù)參加后續(xù)的競爭，為打破平均主義分配模式塑造了良好的制度環(huán)境。

（二）競爭性分配機制有效緩解了財政專項資金的“公地悲劇”困境

綜觀上述操作流程不難發(fā)現(xiàn)，競爭性分配機制的引入使得“公地悲劇”發(fā)生的前提條件得到了有效校正。首先，嚴格的初審條件提高了進入壁壘，入圍的申報單位數(shù)量得到了有效控制，也即財政資金分配中的“分母”趨于合理化。其次，各單位在進行投影演示、公開演講、現(xiàn)場答辯以及總結(jié)陳述的過程中，信息的對稱程度顯著提高，而且專家組的成員來自于不同領(lǐng)域，能夠嚴格把握“質(zhì)量關(guān)”，可以確?！皟?yōu)勝劣汰”。再者，通過這種公開競爭的方式，財政專項資金分配的決策權(quán)不再集中于少數(shù)部門或個人，而是分散到評審會上各位專家手中，而專家又是隨機確定，這種“一對多”的評審模式大大增加了申報單位“尋租”的難度和交易成本。最后，通過將財政專項資金“打包”整體分配，避免了多頭管理引發(fā)的各種負面效應(yīng)，同時嚴格限制了中標單位數(shù)量，有利于整合財力發(fā)揮更大的使用效益，而且這些資金還可以進一步發(fā)揮“四兩撥千斤”的杠桿效應(yīng)，引導(dǎo)地方更多的政府投資和社會投資，有利于拉動內(nèi)需，推動經(jīng)濟增長。因此，競爭性機制打破了傳統(tǒng)的“平均式”、“一對一”審批制分配模式，實現(xiàn)了資金的整合，有利于發(fā)揮資金的規(guī)模效應(yīng)，有效緩解了資金分配的“公地悲劇”難題。

財政支農(nóng)專項資金雖然與廣東省“雙轉(zhuǎn)移”專項扶持資金不盡相同，但兩者均屬于財政專項資金，顯然又都具有專項資金的某些共性。因此，競爭性分配的制度安排對于完善財政支農(nóng)專項資金分配機制具有積極的借鑒意義。事實上，廣東省在將競爭性分配機制引入財政支農(nóng)資金配置方面已經(jīng)邁出了第一步。繼2008年8月廣東省15億產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移競爭扶持資金評審會之后，當年12月份該省財政廳又首次組織了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目競爭立項評審會，由12個縣（市、區(qū)）競爭2008年新增的省級農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目，經(jīng)過抽簽決定申報單位出場次序和評審組成員后，評審會按照專家獨立評審、申報單位演講和答辯、評審組公開評分、公布評審結(jié)果的程序進行。各申報縣（市、區(qū)）均由副書記、副縣（市、區(qū)）長登臺演講，財政局、農(nóng)業(yè)局代表參與答辯，最終由龍門縣等9個縣區(qū)勝出。9個縣區(qū)通過上級批準立項后，每項最高可獲得省級財政資金400萬元扶持。另有10個縣競爭2009年國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目省級示范區(qū)，通過激烈競爭，最終由高州市等4個縣區(qū)獲得。每個縣區(qū)將在2009年獲得中央和省級財政資金810萬元，并將得到2至3年的連續(xù)扶持，涉及的財政資金超過億元[11]。可見，競爭性分配機制突出了投入重點，有利于集中財力發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。這樣，一方面財力的集中可以加快農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目的進度，縮短投資回收周期，同時避免各種“半拉子”工程，另一方面由于勝出的項目均經(jīng)過了以績效為導(dǎo)向的嚴格考核，并在后期接受追蹤監(jiān)督，有利于提升資金運作績效。

在廣東省省級財政專項資金分配引入競爭機制后，該省部分地市也逐步在不同領(lǐng)域?qū)嵭辛耸屑壺斦Y金的競爭性分配。以湛江市為例，該市2009年在市級水利資金中安排500萬元投入建設(shè)農(nóng)村飲水安全工程示范項目，并對財政專項資金實行競爭性分配。根據(jù)《湛江市農(nóng)村飲水安全工程示范項目財政資金競爭性分配方案》，該市湛江市財政局與水利局于2009年8月3日至5日開展湛江市農(nóng)村飲水安全工程示范項目財政資金競爭性分配評審工作。全市申報農(nóng)村飲水安全工程示范鎮(zhèn)項目3個，示范點項目5個。經(jīng)過資格審查、專家初審、演講答辯、綜合評審等環(huán)節(jié)，從符合申報條件的項目中選出農(nóng)村飲水安全工程示范鎮(zhèn)項目1個，農(nóng)村飲水安全工程示范點項目3個。示范鎮(zhèn)獲得200萬元的鼓勵資金，每個示范點獲得100萬元的鼓勵資金，專項用于農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)和管理。競爭性分配機制有利于強化市級水利資金分配的公平性和有效性，突出了支持重點，對于加快推進農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)具有重要意義。

實際上，早在1994年，財政部出臺的《關(guān)于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的若干政策》就已經(jīng)提出在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)方面“堅持擇優(yōu)立項，集中投入，連片開發(fā)”、“建立競爭機制，實行獎優(yōu)罰劣”。因此，財政專項資金的競爭性分配機制并非一種全新的制度安排，不過由于理論界的相關(guān)研究滯后，系統(tǒng)的、完善的操作規(guī)程和辦法比較缺乏，各地也并沒有進行有效的探索和實踐，致使這種制度安排被束之高閣，內(nèi)在的潛能沒有得到有效釋放。近一兩年來，財政資金的競爭性分配機制逐步受到重視，除廣東省外，我國有些其他地區(qū)（如重慶、大連等）也已經(jīng)開始嘗試在財政支農(nóng)資金的分配領(lǐng)域引入競爭機制，并且取得了一定成效。而且有些學(xué)者還借鑒廣東省財政專項資金的競爭性分配實踐探討這種制度安排在其他領(lǐng)域的適用性。例如，楊繼瑞（2009）提出汶川災(zāi)后重建專項資金的分配應(yīng)該與重建項目有機契合，部分災(zāi)后重建資金可以探索招投標競爭方式分配運作，并具體分析了以招投標競爭方式分配運作災(zāi)后重建專項資金的適用條件和相應(yīng)的對策[10]?？梢灶A(yù)見，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，競爭性分配機制在財政專項資金的分配方面將會大有可為。

六、廣東經(jīng)驗的啟示與推廣

如前所述，我國傳統(tǒng)的財政支農(nóng)專項資金滲透著濃厚的平均主義色彩，同時分配權(quán)力過分集中，各方主體的利益博弈使得社會資源的配置出現(xiàn)了效率扭曲，而且，傳統(tǒng)的分配體制下支農(nóng)專項資金的分配主體存在著“重分配，輕管理”的傾向，財政資金的預(yù)期績效難以實現(xiàn)。廣東省的“雙轉(zhuǎn)移”專項扶持資金以及部分支農(nóng)資金的分配實踐表明，競爭性分配機制的優(yōu)勢恰好可以彌補傳統(tǒng)分配制度的內(nèi)在缺陷，一方面，它有效破除了支農(nóng)專項資金“公地悲劇”的生存土壤，提高了財政資源的配置效率，另一方面，它最大限度地減少了權(quán)力腐敗的空間，為相關(guān)參與主體提供了機會均等、過程公平的競爭環(huán)境，有利于打造“廉潔財政”，增強政府公信力。此外，該項制度安排明確將績效目標作為財政專項資金分配和項目遴選的重要判斷標準，把績效管理要求貫穿于財政專項資金分配和使用的全過程，這對于加強財政支農(nóng)專項資金管理、提高財政資金使用效益提供了有力保障。

在總結(jié)廣東省財政專項資金競爭性分配實踐的基礎(chǔ)上，國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當在實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合財政支農(nóng)專項資金的特點，盡快制定相關(guān)法規(guī)政策，力求將競爭性分配機制在全國推廣。實踐操作過程中應(yīng)重點做好四個層面的工作：一是區(qū)別對待，分類處理。由于財政支農(nóng)專項資金可能有著不同的用途，而不同用途的資金追求的目標客觀上存在著一定差異，因此，并非所有支農(nóng)專項資金的分配都要引入競爭機制。一般情況下，對于生產(chǎn)性強、市場化程度較高的項目原則上必須引入競爭機制，在申報項目過多、財政資金有限的情況下?lián)駜?yōu)扶持。如果專項資金用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生產(chǎn)生活所需的最基本的公共產(chǎn)品或服務(wù)，競爭機制通常并不適宜。二是重視發(fā)揮專家作用，建立健全評價指標體系。各級政府應(yīng)建立“專家?guī)臁?，?yōu)化專家隊伍結(jié)構(gòu)，著力構(gòu)建“一對多”的專家決策機制，評價指標體系的設(shè)計應(yīng)當內(nèi)容全面、權(quán)重合理，決策過程力求公開、公平、公正，確保支農(nóng)專項資金有效供給與有效需求的對接。三是強化對支農(nóng)專項資金使用的后續(xù)監(jiān)督和反饋，建立和完善問責(zé)制度，盡可能減少資金使用者可能發(fā)生的“道德風(fēng)險”，并將預(yù)期績效的實現(xiàn)程度作為今后支農(nóng)專項資金分配的重要依據(jù)①目前，我國部分項目的支農(nóng)資金使用效益較差，缺乏科學(xué)的績效評價體制。2009年審計署第4號公告公布的“10省區(qū)市財政支農(nóng)資金管理使用情況審計調(diào)查結(jié)果”表明，抽查的10省區(qū)市應(yīng)于2007年底完成的86個財政支農(nóng)項目中，有32個未達到設(shè)計要求和預(yù)期目標，占抽查項目總數(shù)的37%，致使已到位的8.24億元支農(nóng)資金未能充分發(fā)揮效益。因此，進一步建立健全責(zé)任機制，切實加強對支農(nóng)專項資金和建設(shè)項目的全程跟蹤檢查與績效評估，確保財政支農(nóng)資金安全、規(guī)范、高效地使用顯得十分迫切。。四是按照“先試點，后推廣”的原則，先由國務(wù)院確定部分代表性?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）進行試點，等時機成熟后再進一步在全國推廣。由于我國地方財政具有多層次性，可以考慮以“省級”財政專項支農(nóng)資金的分配為突破口，然后循序漸進地向基層財政延伸。

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1672-9544（2010）12-0004-07

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