包麗萍

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，大連 116025）

我國(guó)社會(huì)保障預(yù)算的現(xiàn)實(shí)定位與未來(lái)選擇

包麗萍

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，大連 116025）

1993年《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中提出要實(shí)行包括社會(huì)保障預(yù)算在內(nèi)的復(fù)式預(yù)算，但是，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)對(duì)社會(huì)保障收支沒(méi)有單獨(dú)編列預(yù)算進(jìn)行管理，而是與經(jīng)常性預(yù)算收支混收、混用、混管，這種做法無(wú)法滿(mǎn)足加強(qiáng)社會(huì)保障資金管理以及完善政府預(yù)算體系的要求。本文從分析我國(guó)社會(huì)保障預(yù)算的背景出發(fā)，對(duì)西方國(guó)家社會(huì)保障預(yù)算模式進(jìn)行比較分析，根據(jù)我國(guó)國(guó)情，提出了“板塊式”社會(huì)保障預(yù)算的近期目標(biāo)和“一攬子”社會(huì)保障預(yù)算的未來(lái)目標(biāo)。

社會(huì)保障預(yù)算 政府預(yù)算 改革目標(biāo) 方案設(shè)計(jì)

一、社會(huì)保障預(yù)算的提出

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)一直采取單式預(yù)算的編制方法，社會(huì)保障收支包含在預(yù)算總收支中。

1991年10月21日，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》，規(guī)定從1992年開(kāi)始國(guó)家預(yù)算采用復(fù)式預(yù)算的編制辦法，分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算兩部分，社會(huì)保障收支反映在經(jīng)常性預(yù)算中。

1993年11月14日，中共十四屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，指出要改進(jìn)和規(guī)范復(fù)式預(yù)算制度，建立政府公共預(yù)算和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算，并可以根據(jù)需要建立社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算，在中央文件中首次提出了社會(huì)保障預(yù)算的概念。

1994年3月22日，八屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，其中第二十六條規(guī)定，“中央預(yù)算和地方各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制”。1995年11月22日，國(guó)務(wù)院第三十七次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》，其中第二十條規(guī)定，“各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其它預(yù)算?！边@標(biāo)志著建立社會(huì)保障預(yù)算正式取得法律地位。

1996年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》明確規(guī)定，以政府信譽(yù)強(qiáng)制建立的社會(huì)保障基金在國(guó)家財(cái)政建立社會(huì)保障預(yù)算制度以前，先按預(yù)算外資金管理制度進(jìn)行管理，專(zhuān)款專(zhuān)用，實(shí)行“收支兩條線(xiàn)管理”。

上述演進(jìn)表明，我國(guó)實(shí)施復(fù)式預(yù)算制度，編制單獨(dú)的社會(huì)保障預(yù)算早已具備了必要的法律和政策依據(jù)，并進(jìn)行了“單式預(yù)算”、“雙重預(yù)算”和“多重預(yù)算”的理論探討。

黨中央、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院高度重視，多次要求盡快研究建立社會(huì)保障預(yù)算制度。胡錦濤總書(shū)記在十七屆中央政治局第十三次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，要研究建立社會(huì)保障基金預(yù)決算制度，強(qiáng)化預(yù)算約束，形成穩(wěn)定的基金來(lái)源渠道，提高保障能力和水平。

2005年3月，十屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)的全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委對(duì)中央財(cái)政2004年預(yù)算執(zhí)行情況和2005年預(yù)算草案的審查報(bào)告指出，要“研究建立社會(huì)保障預(yù)算，完善社會(huì)保障制度，健全法律法規(guī)，形成長(zhǎng)效機(jī)制”。近三年來(lái)，全國(guó)人大在預(yù)算審查報(bào)告中對(duì)建立社會(huì)保障預(yù)算也提出了一系列要求，其中，2007年提出“要將基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等社會(huì)保險(xiǎn)基金納入預(yù)算管理，研究編制社會(huì)保障預(yù)算”；2008年提出要“進(jìn)一步研究建立社會(huì)保障預(yù)算制度”；2009年進(jìn)一步明確要求“2010年試編社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算”。

2006年10月，《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要的通知》明確要求“建立健全社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)決算制度”。2009年5月，國(guó)務(wù)院在批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見(jiàn)》中指出，要“加快推進(jìn)財(cái)稅體制改革，建立有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅體制，深化預(yù)算制度改革，研究起草國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算條例，試行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算制度，實(shí)現(xiàn)政府公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算有機(jī)銜接”。由此，編制社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算工作拉開(kāi)了序幕。

與此同時(shí)，部分地區(qū)在編制社會(huì)保障預(yù)算方面也進(jìn)行了一些有益的探索。一是以湖北省枝江市等為代表的“一攬子”社會(huì)保障預(yù)算模式；二是以河北省為代表的“板塊式”社會(huì)保障預(yù)算模式；三是以廣東、福建等省為代表的社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算模式。這些地區(qū)的探索與實(shí)踐為全國(guó)社會(huì)保障預(yù)算編制提供了參考依據(jù)。此外，近幾年，為加強(qiáng)管理，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)也組織各地編制了社會(huì)保險(xiǎn)基金收支計(jì)劃，為建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算制度積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

早在1996年，財(cái)政部社會(huì)保障司著手研究和推動(dòng)社會(huì)保障預(yù)算工作，草擬了《關(guān)于建立社會(huì)保障預(yù)算的初步構(gòu)想》，提出了社會(huì)保障預(yù)算編制的兩種形式，即“板塊式”社會(huì)保障預(yù)算方案和“一攬子”社會(huì)保障預(yù)算方案。此后，又在調(diào)研的基礎(chǔ)上，對(duì)《初步設(shè)想》不斷加以完善，提出應(yīng)先行試編社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，在條件成熟時(shí)再編制社會(huì)保障預(yù)算的工作思路。2007年，按照黨中央、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院要求，財(cái)政部根據(jù)先建立社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間試行，待條件成熟后，再將公共財(cái)政預(yù)算中用于社會(huì)保障的支出與社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算合并建立完整的社會(huì)保障預(yù)算的思路，積極研究建立社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算制度，起草了《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的意見(jiàn)（代擬稿）》。經(jīng)與人力資源社會(huì)保障部共同努力、反復(fù)協(xié)商，于2009年9月形成了《財(cái)政部人力資源社會(huì)保障部關(guān)于試行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的請(qǐng)示》上報(bào)國(guó)務(wù)院。2010年1月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于試行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的意見(jiàn)》，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的指導(dǎo)思想和原則、編制范圍、編審程序等內(nèi)容作了原則性規(guī)定。財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部同時(shí)下發(fā)了《關(guān)于編報(bào)2010年社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的通知》，明確規(guī)定從2010年起在全國(guó)范圍內(nèi)建立社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算制度，各級(jí)財(cái)政和人力資源社會(huì)保障部門(mén)正式開(kāi)始編制社會(huì)保險(xiǎn)基金收支預(yù)算。經(jīng)過(guò)近20年努力，社會(huì)保險(xiǎn)基金收支終于正式納入政府預(yù)算體系，在全國(guó)范圍內(nèi)建立了規(guī)范統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算制度。

二、社會(huì)保障預(yù)算模式的比較分析及借鑒

受歷史文化背景和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r影響，世界各國(guó)社會(huì)保障制度在政策取向、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、待遇標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施辦法等方面，都存在著很大差別。因而，各國(guó)社會(huì)保障模式也不盡相同，主要分為三種類(lèi)型：一是專(zhuān)項(xiàng)基金預(yù)算，美國(guó)等國(guó)家實(shí)行這種模式；二是政府公共預(yù)算，即社會(huì)保障收支同其他政府收支混在一起；三是“一攬子”社會(huì)保障預(yù)算，即將一般性稅收收入安排的社會(huì)保障性支出和各項(xiàng)社會(huì)保障基金收支作為一個(gè)有機(jī)的整體，編制涵蓋內(nèi)容全面的社會(huì)保障預(yù)算。

（一）專(zhuān)項(xiàng)基金預(yù)算模式

專(zhuān)項(xiàng)基金預(yù)算模式是將社會(huì)保障收入、支出與政府經(jīng)常預(yù)算收支分開(kāi)，單獨(dú)編列社會(huì)保障基金專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算，是一種獨(dú)立于國(guó)家預(yù)算之外的以基金形式反映社會(huì)保障收支狀況的預(yù)算模式。如美國(guó)社會(huì)保障財(cái)務(wù)狀況以基金的形式來(lái)反映，不包括在政府公共預(yù)算之內(nèi)。社會(huì)保險(xiǎn)是其最大的信托基金，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等項(xiàng)目。社會(huì)保障預(yù)算收入來(lái)源主要是社會(huì)保障稅、捐款和聯(lián)邦基金的撥款，社會(huì)保障預(yù)算支出絕大部分用于福利，一小部分用于管理費(fèi)，并反映基金結(jié)余及其投資情況。這種模式也存在于日本和德國(guó)。

這種模式的優(yōu)點(diǎn)是：獨(dú)立于政府預(yù)算之外，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，均依法律運(yùn)營(yíng)，透明度高，政府參與的程度小，所擔(dān)負(fù)的責(zé)任小，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基金的自我平衡，不會(huì)造成社會(huì)保障基金與財(cái)政資金相互擠占情況的發(fā)生。其缺點(diǎn)是：政府有可能失去對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的控制，使其成為獨(dú)立性很大的單純的社會(huì)福利事業(yè)，而政府承擔(dān)著對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的總擔(dān)保責(zé)任，因此對(duì)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)構(gòu)成潛在威脅。美國(guó)80年代里根政府試圖大幅度削減福利性開(kāi)支，結(jié)果遭到社會(huì)公眾的反對(duì)，只好用增加政府補(bǔ)貼的辦法來(lái)挽救社會(huì)保障事業(yè)的信譽(yù)。一般來(lái)講，政府過(guò)分干預(yù)社會(huì)保障事業(yè)，對(duì)自身不利，但若過(guò)分脫離管理，弊端也很多。此外，比如新加坡的公積金制度，也是基金預(yù)算的一種模式，在這種模式下，政府不具有對(duì)基金的任何所有權(quán)，只能執(zhí)行信托管理權(quán)，其最大的缺陷是易受通貨膨脹因素的影響和缺少社會(huì)共濟(jì)性，因此，政府必須采取措施抑制通貨膨脹，為社會(huì)保障事業(yè)的運(yùn)行奠定良好基礎(chǔ)，并引進(jìn)保險(xiǎn)機(jī)制，增強(qiáng)其社會(huì)共濟(jì)性。

（二）政府公共預(yù)算模式

政府公共預(yù)算模式是將社會(huì)保障收支全部納入預(yù)算內(nèi)，直接列示在政府的經(jīng)常性預(yù)算收支中，同政府其他收支融為一體，國(guó)家全面擔(dān)負(fù)起社會(huì)保障事業(yè)的財(cái)政責(zé)任，不存在單獨(dú)的社會(huì)保障預(yù)算。英國(guó)、瑞典等福利國(guó)家通常采用這種模式。

這種模式的優(yōu)點(diǎn)是：可以切實(shí)保障每一位公民（或居民）的基本生活，體現(xiàn)了較高的福利水平和社會(huì)公平性；由于政府將社會(huì)保障收支與政府經(jīng)常性收支一樣對(duì)待，予以安排，因此，政府可以直接參與社會(huì)保障收支的具體管理，控制社會(huì)保障事業(yè)的進(jìn)程，在社會(huì)保障收支安排過(guò)程中直接體現(xiàn)政府的意志，管理簡(jiǎn)便，沒(méi)有保值升值的壓力。其缺點(diǎn)是：由于社會(huì)保障收支全部由財(cái)政負(fù)擔(dān)，在“福利剛性”作用下，社會(huì)保障支出膨脹，財(cái)政的負(fù)擔(dān)日益沉重；社會(huì)保障收支與政府經(jīng)常性收支混為一體，容易出現(xiàn)社會(huì)保障收支與政府經(jīng)常性收支之間相互擠占資金，把社會(huì)保障資金用于彌補(bǔ)預(yù)算赤字。

（三）“一攬子”社會(huì)保障預(yù)算模式

“一攬子”社會(huì)保障預(yù)算模式將來(lái)自社會(huì)保障基金的收支和來(lái)自政府公共預(yù)算安排的社會(huì)保障收支混合為一體，編制一個(gè)獨(dú)立完整的社會(huì)保障預(yù)算，全面反映社會(huì)保障收支、結(jié)余、投資及調(diào)劑基金的使用情況。

這種模式的優(yōu)點(diǎn)是：能夠全面反映社會(huì)保障資金收支情況和資金規(guī)模，體現(xiàn)國(guó)家社會(huì)保障整體水平；可以對(duì)社會(huì)保障基金進(jìn)行統(tǒng)籌安排，有利于社會(huì)保障事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展；既體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的參與管理程度，又體現(xiàn)了社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的監(jiān)督管理；國(guó)家對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的財(cái)政負(fù)擔(dān)既不是過(guò)重，又能所承受，均在合理的限度內(nèi)。其缺點(diǎn)是：涉及部門(mén)利益的重新調(diào)整，實(shí)施難度很大；具體編制方法比較復(fù)雜，技術(shù)處理有一定難度。此外，當(dāng)前社會(huì)保障事業(yè)多頭管理，易于造成預(yù)算編制權(quán)限的割裂，影響社會(huì)保障預(yù)算的編制與執(zhí)行。

三、我國(guó)社會(huì)保障預(yù)算的現(xiàn)實(shí)定位

目前，我國(guó)可采用“基金預(yù)算+一般預(yù)算”的“板塊式”社會(huì)保障預(yù)算結(jié)構(gòu)，先行建立社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間試行，待條件成熟后，再將公共財(cái)政預(yù)算中用于社會(huì)保障的支出與社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算合并建立完整的社會(huì)保障預(yù)算。

（一）社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算

社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算是根據(jù)國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)和預(yù)算管理法律法規(guī)建立，反映各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收支的年度計(jì)劃，是社會(huì)保障預(yù)算的重要組成部分，也是建立社會(huì)保障預(yù)算的基礎(chǔ)。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算按險(xiǎn)種分別編制，包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)基金。主要是考慮：編制全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算草案是一項(xiàng)新的工作，在試行階段，本著先易后難的原則，暫時(shí)只將較為成熟并具有強(qiáng)制性的上述5項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)納入預(yù)算范圍。由于城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等依據(jù)自愿性原則而不是強(qiáng)制性原則建立，并且處于制度探索階段，暫不納入基金預(yù)算編制范圍，待條件成熟時(shí)再逐步納入。根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)建立的其他社會(huì)保險(xiǎn)基金，條件成熟時(shí)，也應(yīng)盡快納入社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算管理。

企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)算包括基金收入預(yù)算和基金支出預(yù)算?；鹗杖胫饕ɑ攫B(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)收入、利息收入、財(cái)政補(bǔ)貼收入、轉(zhuǎn)移收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、下級(jí)上解收入、其他收入等；基金支出主要包括基本養(yǎng)老金支出、醫(yī)療補(bǔ)助金支出、喪葬撫恤補(bǔ)助支出、轉(zhuǎn)移支出、補(bǔ)助下級(jí)支出、上解上級(jí)支出、其他支出等。

失業(yè)保險(xiǎn)基金預(yù)算包括基金收入預(yù)算和基金支出預(yù)算?；鹗杖胫饕ㄊI(yè)保險(xiǎn)費(fèi)收入、利息收入、財(cái)政補(bǔ)貼收入、轉(zhuǎn)移收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、下級(jí)上解收入、其他收入等；基金支出主要包括失業(yè)保險(xiǎn)金支出、醫(yī)療補(bǔ)助金支出、喪葬撫恤補(bǔ)助支出、職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹補(bǔ)貼支出、轉(zhuǎn)移支出、補(bǔ)助下級(jí)支出、上解上級(jí)支出、其他支出等。

城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金預(yù)算包括基金收入預(yù)算和基金支出預(yù)算?；鹗杖胫饕ɑ踞t(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)收入、利息收入、財(cái)政補(bǔ)貼收入、轉(zhuǎn)移收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、下級(jí)上解收入、其他收入等；基金支出主要包括基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇支出、轉(zhuǎn)移支出、補(bǔ)助下級(jí)支出、上解上級(jí)支出、其他支出等。

工傷保險(xiǎn)基金預(yù)算包括基金收入預(yù)算和基金支出預(yù)算?；鹗杖胫饕üｋU(xiǎn)費(fèi)收入、利息收入、財(cái)政補(bǔ)貼收入、轉(zhuǎn)移收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、下級(jí)上解收入、其他收入等；基金支出主要包括工傷保險(xiǎn)待遇支出、勞動(dòng)能力鑒定費(fèi)支出、轉(zhuǎn)移支出、補(bǔ)助下級(jí)支出、上解上級(jí)支出、其他支出等。

生育保險(xiǎn)基金預(yù)算包括基金收入預(yù)算和基金支出預(yù)算?；鹗杖胫饕ㄉｋU(xiǎn)費(fèi)收入、利息收入、財(cái)政補(bǔ)貼收入、轉(zhuǎn)移收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、下級(jí)上解收入、其他收入等；基金支出主要包括生育保險(xiǎn)待遇支出、醫(yī)療費(fèi)支出、轉(zhuǎn)移支出、補(bǔ)助下級(jí)支出、上解上級(jí)支出、其他支出等。

在試編社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算基礎(chǔ)上，漸進(jìn)擴(kuò)大其范圍和內(nèi)容，試編涵蓋社會(huì)保險(xiǎn)基金以及住房公積金、殘疾人就業(yè)保障金、社會(huì)福利基金的社會(huì)保障基金預(yù)算。

（二）社會(huì)保障一般預(yù)算

政府用一般性稅收收入安排的社會(huì)保障支出在政府公共預(yù)算中以“社會(huì)保障和就業(yè)”和“醫(yī)療衛(wèi)生”類(lèi)級(jí)科目單獨(dú)反映。

“社會(huì)保障和就業(yè)”類(lèi)，反映政府在社會(huì)保障與就業(yè)方面的支出?？上略O(shè)“財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助”、“補(bǔ)充全國(guó)社會(huì)保障基金”、“行政事業(yè)單位離退休”、“企業(yè)改革補(bǔ)助”、“就業(yè)補(bǔ)助”、“撫恤”、“退役安置”、“社會(huì)福利”、“殘疾人事業(yè)”、“城市居民最低生活保障”、“農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)”、“自然災(zāi)害生活救濟(jì)”、“紅十字事業(yè)”、“保障性住房支出”等款級(jí)科目。根據(jù)各自具體內(nèi)容可下設(shè)“項(xiàng)”級(jí)科目，如“財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助”可下設(shè)“財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助”、“財(cái)政對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助”、“財(cái)政對(duì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助”、“財(cái)政對(duì)工傷保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助”、“財(cái)政對(duì)生育保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助”、“財(cái)政對(duì)其他社會(huì)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助”等六個(gè)“項(xiàng)”級(jí)科目。

“醫(yī)療衛(wèi)生類(lèi)”，反映政府醫(yī)療衛(wèi)生方面的支出。可下設(shè)“公共衛(wèi)生”、“基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)”等“款”級(jí)科目。

四、我國(guó)社會(huì)保障預(yù)算的未來(lái)選擇

從長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)看，我國(guó)社會(huì)保障預(yù)算采用“一攬子”社會(huì)保障預(yù)算模式，逐步建立以社會(huì)保障稅為主要收入來(lái)源，各項(xiàng)社會(huì)保障資金得到全面反映，收支管理及社會(huì)保障基金投資運(yùn)營(yíng)活動(dòng)規(guī)范化，各項(xiàng)政策措施完整配套的具有中國(guó)特色的社會(huì)保障預(yù)算體系。即將現(xiàn)行政府預(yù)算一般預(yù)算和基金預(yù)算中的社會(huì)保障內(nèi)容全部轉(zhuǎn)出，政府一般性稅收收入安排的社會(huì)保障支出和各項(xiàng)社會(huì)保障基金收支作為一個(gè)有機(jī)的整體，編制內(nèi)容全面的、獨(dú)立完整的社會(huì)保障預(yù)算。

（一）社會(huì)保障預(yù)算收入

社會(huì)保障預(yù)算收入是指國(guó)家為實(shí)施社會(huì)保障事業(yè)，通過(guò)多種渠道參與國(guó)民收入分配而籌集的社會(huì)保障資金，主要包括以下六個(gè)部分：

1.政府經(jīng)常性預(yù)算補(bǔ)助收入。從政府公共預(yù)算轉(zhuǎn)入用一般性稅收收入安排的社會(huì)保障資金。從世界各國(guó)的情況看，社會(huì)保險(xiǎn)支出主要依靠社會(huì)保障稅收入，而社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利支出的資金來(lái)源則由政府經(jīng)常性預(yù)算撥付，以彌補(bǔ)社會(huì)保障資金的不足，這部分資金體現(xiàn)了政府對(duì)社會(huì)保障制度承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，是政府預(yù)算對(duì)社會(huì)保障體系支持的具體體現(xiàn)。

2.社會(huì)保障稅收入。社會(huì)保障稅收入是社會(huì)保障預(yù)算收入的主要來(lái)源，納稅義務(wù)人為各類(lèi)行政事業(yè)單位和企業(yè)及所屬的職工，以及三資企業(yè)、獨(dú)資企業(yè)、個(gè)體工商業(yè)戶(hù)等。以法人納稅義務(wù)人的工資支出總額或自然人納稅義務(wù)人的實(shí)際收入額為課稅對(duì)象，稅目的確定應(yīng)與現(xiàn)行社會(huì)統(tǒng)籌范圍和社會(huì)保障支出項(xiàng)目相銜接，目前設(shè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)5個(gè)稅目。本著易于操作、簡(jiǎn)便適用的原則，社會(huì)保障稅宜采用分比例稅率。社會(huì)保障稅稅基寬，涉及面廣，宜由稅務(wù)部門(mén)按屬地原則統(tǒng)一征收，具體由行政企事業(yè)單位代扣代繳。

3.專(zhuān)項(xiàng)基金收入。根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定設(shè)立的具有專(zhuān)門(mén)用途的資金，包括社會(huì)福利基金、殘疾人就業(yè)保障金和住房公積金。下設(shè)上述三個(gè)“款”級(jí)科目。

4.社會(huì)保障基金投資收益。社會(huì)保障基金結(jié)余是為了均衡不同時(shí)期社會(huì)保障支出而安排的儲(chǔ)備，這部分財(cái)力若暫時(shí)閑置不用而又不善于運(yùn)營(yíng)，可能會(huì)貶值、流失，因而必須根據(jù)安全性、盈利性、流動(dòng)性原則進(jìn)行投資實(shí)現(xiàn)保值和增值，所獲收入增加社會(huì)保障基金。從各國(guó)社會(huì)保障基金結(jié)余的營(yíng)運(yùn)實(shí)踐看，國(guó)債是最安全、最普遍的投資對(duì)象。此類(lèi)級(jí)科目可下設(shè)“一般利息收入”、“投資回報(bào)收入”等“款”級(jí)科目。

5.其他收入。除上述之外的社會(huì)保障收入。如國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算劃轉(zhuǎn)收入、滯納金和社會(huì)籌措資金等。在國(guó)外，尤其是西方發(fā)達(dá)國(guó)家，捐贈(zèng)收入是社會(huì)保障的一項(xiàng)主要收入來(lái)源。但我國(guó)目前捐贈(zèng)收入還很少，今后我國(guó)應(yīng)積極引導(dǎo)增加該類(lèi)收入，使之成為我國(guó)社會(huì)保障的一項(xiàng)重要收入來(lái)源。此類(lèi)級(jí)科目可下設(shè)“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算劃轉(zhuǎn)”、“社會(huì)籌措資金”、“其他”三個(gè)“款”級(jí)科目。

6.轉(zhuǎn)移性收入。轉(zhuǎn)移性收入屬于資金的調(diào)度性科目，表明了社會(huì)保障資金在其體制內(nèi)部上下級(jí)之間的運(yùn)動(dòng)情況。由于在一級(jí)政府的社會(huì)保障資金運(yùn)動(dòng)中，會(huì)存在資金在上下級(jí)之間、上下年度之間的轉(zhuǎn)移，這種轉(zhuǎn)移的結(jié)果使社會(huì)保障資金發(fā)生了政府間轉(zhuǎn)移，但不會(huì)增加社會(huì)保障資金總量。所以，應(yīng)設(shè)置一些資金調(diào)度性的科目，包括“上級(jí)補(bǔ)助收入”、“下級(jí)上解收入”和“上年結(jié)余收入”、“調(diào)入其他資金”四個(gè)“款”級(jí)科目。

（二）社會(huì)保障預(yù)算支出

社會(huì)保障預(yù)算支出是政府多元籌集的社會(huì)保障資金，通過(guò)預(yù)算安排用于社會(huì)保障事業(yè)的各項(xiàng)支出，包括社會(huì)保險(xiǎn)支出、社會(huì)福利支出、社會(huì)救濟(jì)支出、社會(huì)優(yōu)撫支出和其他支出等。為了更清晰地反映社會(huì)保障預(yù)算收支對(duì)應(yīng)關(guān)系，根據(jù)社會(huì)保障收入科目設(shè)置支出科目。具體設(shè)置如下：

1.由一般稅收收入安排的社會(huì)保障支出。支出科目可設(shè)置如下：①社會(huì)福利支出。包括老年福利支出、醫(yī)療保健支出、住房福利支出、教育福利支出、公益事業(yè)建設(shè)支出及殘疾福利支出等。②社會(huì)救助支出。主要是貧困救濟(jì)支出、自然災(zāi)害救濟(jì)支出、低收入家庭補(bǔ)助支出、扶貧支出等。③社會(huì)優(yōu)撫支出。主要針對(duì)軍人優(yōu)撫和專(zhuān)家津貼方面的支出。

2.社會(huì)保險(xiǎn)支出。社會(huì)保險(xiǎn)支出是以社會(huì)保險(xiǎn)基金形成的各種具有“社會(huì)保險(xiǎn)”性質(zhì)的支出，是社會(huì)保障預(yù)算支出中的主要項(xiàng)目，可在“社會(huì)保險(xiǎn)支出類(lèi)”下設(shè)“養(yǎng)老保險(xiǎn)支出”、“醫(yī)療保險(xiǎn)支出”、“失業(yè)保險(xiǎn)支出”、“工傷保險(xiǎn)支出”、“生育保險(xiǎn)支出”等“款”級(jí)科目。

3.專(zhuān)項(xiàng)基金支出。下設(shè)三個(gè)“款”級(jí)科目，分別反映“社會(huì)福利基金支出”、“殘疾人就業(yè)保障金支出”、“住房公積金支出”情況。

4.其他支出。除上述之外的社會(huì)保障開(kāi)支，主要由國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)增值和捐贈(zèng)收入所支持的其他類(lèi)支出，作為一種增量補(bǔ)充用于提高社會(huì)社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利的支付水平。

5.轉(zhuǎn)移性支出。下設(shè)“補(bǔ)助下級(jí)支出”、“上解上級(jí)支出”和“年終滾存結(jié)余”三個(gè)“款”科目?！耙粩堊印鄙鐣?huì)保障預(yù)算收支總表見(jiàn)下表。

（三）社會(huì)保障預(yù)算與政府公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的銜接

我國(guó)完整統(tǒng)一的政府預(yù)算體系由政府公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算組成，但這三類(lèi)預(yù)算并非完全獨(dú)立，而是有機(jī)銜接的整體，在各項(xiàng)預(yù)算之間，應(yīng)建立規(guī)范、明確、透明的資金往來(lái)渠道。

在編制“一攬子”社會(huì)保障預(yù)算之前，社會(huì)保障收支是作為政府公共預(yù)算的收支項(xiàng)目體現(xiàn)的，如果社會(huì)保障預(yù)算實(shí)現(xiàn)了單獨(dú)編制，這部分單獨(dú)編制的社會(huì)保障預(yù)算收支就不需要在政府公共預(yù)算中體現(xiàn)了。但政府承擔(dān)著社會(huì)保障的責(zé)任，因此，在政府公共預(yù)算支出功能分類(lèi)科目中設(shè)置單獨(dú)的“社會(huì)保障和就業(yè)——財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的補(bǔ)助”科目，專(zhuān)門(mén)反映財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的補(bǔ)助支出情況。政府公共財(cái)政預(yù)算可補(bǔ)助社會(huì)保險(xiǎn)基金，但社會(huì)保險(xiǎn)基金不能用于平衡政府公共預(yù)算。

社會(huì)保障預(yù)算的缺口同時(shí)需要國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算來(lái)彌補(bǔ)。在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出功能分類(lèi)科目中增設(shè)新科目，“轉(zhuǎn)移性支出——調(diào)出資金——國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)出資金”，構(gòu)建二個(gè)預(yù)算之間的資金融通渠道，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的結(jié)余資金可以通過(guò)這個(gè)科目向社會(huì)保障預(yù)算轉(zhuǎn)移資金，以彌補(bǔ)社會(huì)保障資金的缺口。

〔1〕 林治芬，高文敏.社會(huì)保障預(yù)算管理[M].北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006.7.

〔2〕 周順明.社會(huì)保障預(yù)算[M].武漢:湖北人民出版社，2000.10.

F810.3

A

1672-9544（2010）12-0062-06

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