彭 健

新中國政府預(yù)算制度形成于20世紀(jì)50年代初期。傳統(tǒng)的政府預(yù)算制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。開始于20世紀(jì)70年代末的中國經(jīng)濟(jì)改革，不僅觸動(dòng)了高度集權(quán)的中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，而且也使財(cái)政體制和政府預(yù)算制度發(fā)生了深刻變化。但我國財(cái)政制度與政府預(yù)算制度的變革進(jìn)程并不同步。我國第一階段的財(cái)政改革主要集中于調(diào)整政府間財(cái)政關(guān)系。該階段的改革從20世紀(jì)80年代初開始，到1994年分稅制改革實(shí)施時(shí)初步完成。與財(cái)政體制改革相比，政府預(yù)算制度改革則較為滯后，在較長的一段時(shí)間內(nèi)未從根本上觸動(dòng)政府預(yù)算制度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)本質(zhì)。

20世紀(jì)90年代末，隨著公共財(cái)政框架構(gòu)建目標(biāo)的確立，我國財(cái)政改革開始進(jìn)入第二個(gè)階段。政府預(yù)算制度改革是其中極為重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的公共財(cái)政實(shí)踐表明，政府預(yù)算制度是公共財(cái)政運(yùn)行的基本載體，是市場經(jīng)濟(jì)條件下市場力量規(guī)范和制約政府收支行為的基本途徑。

回顧新中國建立60年以來政府預(yù)算制度的發(fā)展與變革，正是逐步從帶有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的傳統(tǒng)預(yù)算制度向現(xiàn)代公共預(yù)算體制的重大轉(zhuǎn)變過程。逐步構(gòu)建和完善與公共財(cái)政框架相適應(yīng)的現(xiàn)代政府預(yù)算制度，成為近年來乃至今后很長一段時(shí)間內(nèi)我國財(cái)政改革的重要內(nèi)容。

1949—1951：預(yù)算制度高度集權(quán)

建國初期，我國國民經(jīng)濟(jì)面臨著嚴(yán)重困難，出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的財(cái)政赤字。國家為了扭轉(zhuǎn)這種困難局面，于1950年采取了統(tǒng)一財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理的重大決策，對財(cái)政管理實(shí)行了高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支辦法。1951-1952年又實(shí)行了初步分級管理的財(cái)政管理體制。1951年3月，政務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于一九五一年度財(cái)政收支系統(tǒng)劃分的決定》，將財(cái)政收支由高度集中，統(tǒng)一于中央人民政府，改為在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行中央、大行政區(qū)、省(市)三級財(cái)政，并實(shí)行初步的分級管理，各級政府都設(shè)立相應(yīng)的財(cái)政管理部門。

隨著財(cái)政體制的構(gòu)建，較為系統(tǒng)的政府預(yù)算制度也逐步形成。1949年12月27日，政務(wù)院發(fā)出《關(guān)于1949年財(cái)政決算及1950年財(cái)政預(yù)算編制的指示》，要求各級政府和中央直屬企業(yè)部門編制i949年的財(cái)政收支決算和1950年的預(yù)算，按規(guī)定時(shí)間編制上報(bào)，并明確規(guī)定政府預(yù)算實(shí)行歷年制，即從公歷1月1日起至12月31日止為一預(yù)算年度，同時(shí)規(guī)定了預(yù)算編制的具體方法和要求。1950年3月，政務(wù)院頒發(fā)《中央金庫條例》，規(guī)定國庫工作委托中國人民銀行代理，國庫機(jī)構(gòu)的設(shè)置原則上是一級預(yù)算設(shè)立一級國庫，國庫工作實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。1950年11月，政務(wù)院發(fā)布《中央人民政府財(cái)政部設(shè)置財(cái)政檢查機(jī)構(gòu)辦法》(后改“檢查”為“監(jiān)察”)，確立了財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的基本任務(wù)，并建立起全國性的財(cái)政監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)體系。1950年12月財(cái)政部發(fā)布《各級人民政府暫行總會(huì)計(jì)制度》和《各級人民政府暫行單位預(yù)算會(huì)計(jì)制度》，以滿足政府預(yù)算管理的實(shí)際需要。1951年8月，政務(wù)院頒在《預(yù)算決算暫行條例》，規(guī)定了國家預(yù)算的組織體系，各級人民政府的預(yù)算權(quán)，各級預(yù)算的編制、審查、核定等執(zhí)行的程序，決算的編制與審定程序等。

隨著上述各種預(yù)算法規(guī)的頒布和實(shí)施，我國的政府預(yù)算制度初步建立起來，并在平衡財(cái)政收支，促進(jìn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況好轉(zhuǎn)等方面發(fā)揮了重大作用。總體上看，在國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，我國的預(yù)算管理權(quán)限高度集中于中央政府。一切財(cái)政收支項(xiàng)目與程序、稅收制度、供給標(biāo)準(zhǔn)、人員編制都由中央決定。全國總預(yù)算和決算要由中央政府批準(zhǔn)執(zhí)行，地方預(yù)算須由中央政府核定，地方?jīng)Q算要報(bào)中央政府審查。

1952—1992：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃厚

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國的財(cái)政體制與政府預(yù)算制度都具有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征。改革開放以后，隨著市場因素迅速發(fā)展，財(cái)政體制改革成為財(cái)政改革的突破口，經(jīng)歷了一系列重大變革，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)的高度集權(quán)逐步轉(zhuǎn)向適度分權(quán)。但與財(cái)政體制改革相比，政府預(yù)算制度改革則較為滯后，一直保留其計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)的顯著特征。究其原因，一方面，財(cái)政體制在這一階段處于經(jīng)常變化的狀態(tài)，中央與地方政府的關(guān)注點(diǎn)主要集中在彼此的利益分割的多重博弈問題上，政府預(yù)算制度改革缺少較為穩(wěn)定的政策框架，同時(shí)也缺乏通過優(yōu)化預(yù)算內(nèi)部管理制度約束，降低管理成本、提高資金使用效益的激勵(lì)機(jī)制，從而導(dǎo)致政府預(yù)算制度演進(jìn)長期滯后。另一方面，我國改革開放后所進(jìn)行的財(cái)政改革側(cè)重于財(cái)政收科領(lǐng)域，主要是關(guān)注如何提高各級財(cái)政的增收積極性以及如何處理中央和地方政府之間的財(cái)政收入關(guān)系，而政府預(yù)算制度則更多是偏重于財(cái)政支出的安排和管理，涉及的地區(qū)、部門利益更加廣泛和深入，屬于財(cái)政改革中的深層次問題。因此，我國政府預(yù)算制度在一個(gè)跨度相當(dāng)長的歷史時(shí)期內(nèi)一直處于穩(wěn)定狀態(tài)。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府預(yù)算的基本特征是供給制。雖然其在形式上與國際通行的政府預(yù)算一致，也需要提交人代會(huì)審議批準(zhǔn)才能執(zhí)行。但實(shí)質(zhì)上，作為政府統(tǒng)一安排財(cái)政收支的基本計(jì)劃，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的政府預(yù)算只是國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的一部分，是中央政府以高度集中的指令性計(jì)劃配置社會(huì)資源的基本工具之一。因此，在這一階段，我國的政府預(yù)算制度具有典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征，主要表現(xiàn)為：在預(yù)算形式上采用單式預(yù)算；預(yù)算編制原則上貫徹國民經(jīng)濟(jì)綜合平衡原則；預(yù)算編制方法上長期沿用基數(shù)法編制預(yù)算；預(yù)算編制程序上采用自下而上和自上而下，上下結(jié)合，逐級匯總的方法；預(yù)算管理總體上比較粗放，預(yù)算編制法制性不強(qiáng)、透明度不高，存在著非程序化和非規(guī)范化等問題。而具體到不同的部門、單位以及不同類別的支出，預(yù)算管理的方法又不盡相同。

行政單位預(yù)算管理。這一時(shí)期，行政單位的預(yù)算管理基本上采取“統(tǒng)收統(tǒng)支”的形式，國家各級行政單位所需經(jīng)費(fèi)全部由政府預(yù)算撥款。為了加強(qiáng)行政財(cái)務(wù)管理，嚴(yán)格控制行政經(jīng)費(fèi)支出，國家對一些重要的管理制度小斷進(jìn)行完善：1955年實(shí)行職務(wù)等級工資制度，從1960年起試行工資基金管理制度，嚴(yán)格控制編制人員、執(zhí)行定員定額。此外，對公雜費(fèi)、水電費(fèi)、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等公用經(jīng)費(fèi)支出制定開支標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)費(fèi)支出按標(biāo)準(zhǔn)報(bào)銷。

事業(yè)單位預(yù)算管理。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理主要有四種形式：一是全額預(yù)算管理。采用這種形式的主要是各類學(xué)校和科研單位，部分文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)單位。該類預(yù)算單位的各項(xiàng)收支最初全部納入預(yù)算，后來，改為所需支出全部由政府預(yù)算撥款，有零星少量的收入的單位，收入抵補(bǔ)一部分預(yù)算支出，或作為預(yù)算外資金管理。二是差額預(yù)算管理。有些單位有經(jīng)常而較穩(wěn)定的業(yè)務(wù)收人，但不夠維持基本單位的支出，以業(yè)務(wù)收入抵補(bǔ)支出后，不足部分由預(yù)算撥款進(jìn)行補(bǔ)助。采用這種管理形式的單位主要有各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)、藝術(shù)表演團(tuán)體等。三是專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。四是事業(yè)

單位企業(yè)化管理。

改革開放之后，為了調(diào)動(dòng)事業(yè)單位增收節(jié)支的積極性，對其預(yù)算管理方法進(jìn)行了一系列改革：一是試行單位預(yù)算包干法。從1980年起，對行政事業(yè)單位試行“預(yù)算包干，節(jié)余留用，超支不補(bǔ)”的預(yù)算包干辦法；1988年重新制定了新的預(yù)算包干辦法，變單一包干為分類包干采取四種包干方式：經(jīng)費(fèi)和任務(wù)掛鉤，一年一定；核定基數(shù)，比例遞增；包死基數(shù)，一定幾年；核定基數(shù)，比例遞減。二是支持事業(yè)單位合理組織收入。1989年1月，國家財(cái)政對事業(yè)單位組織的收入加強(qiáng)了管理，并將事業(yè)單位的預(yù)算管理形式劃分為全額預(yù)算管理、差額預(yù)算管理和自收自支管理三種形式，使有條件的文教科學(xué)文化事業(yè)單位積極地合理組織收入。三是為了促進(jìn)科教事業(yè)的發(fā)展，1985年和1986年先后開征教育附加費(fèi)，1987年將高校的助學(xué)金制度改為獎(jiǎng)學(xué)金和學(xué)生貸款制度，緩解了資金供求矛盾，減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)。1986年1月，國家對科技撥款制度進(jìn)行了改革，國家對重大科技項(xiàng)目推行招標(biāo)辦法，對科研事業(yè)費(fèi)實(shí)行“歸口”、“分類”管理，促進(jìn)了科研運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)變，加速了科技成果向?qū)嶋H生產(chǎn)的轉(zhuǎn)化進(jìn)程。

基本建設(shè)支出預(yù)算管理。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，基本建設(shè)資金在預(yù)算支出中所占的比重最大，對這部分資金相繼采用了以下預(yù)算管理方法：1958年以前，基本建設(shè)支出預(yù)算的編制與分配職能由財(cái)政部門直接行使。1958年以后，財(cái)政部門委托建設(shè)銀行經(jīng)辦。從1956年開始，基本建設(shè)預(yù)算撥款實(shí)行“上存下支”的資金供應(yīng)體制，并由財(cái)政部門審批基本建設(shè)年度財(cái)務(wù)決算，辦理投資核銷。這種辦法一直沿用到1980年?？傮w而言，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，基本建設(shè)投資全部實(shí)行財(cái)政無償撥款，是一種“大鍋飯”式的投資管理體制，助長了部門和單位向國家爭投資、爭項(xiàng)目之風(fēng)，并造成投資效益不斷下降等問題。

改革開放以來，財(cái)政部門作為綜合性的管理部門，積極地參與和支持基本建設(shè)投資體制的改革，從政策和資金上保證了各項(xiàng)改革的順利進(jìn)行。自1979年起，國家對預(yù)算內(nèi)有償還能力的基本建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行撥改貸制度；后從1985年起，全面推行基本建設(shè)撥改貸制度，但效果并不理想；遂又于1986年恢復(fù)財(cái)政撥款和銀行信貸并存的“雙軌制”。到1988年，撥改貸投資占總基本建設(shè)支出的33％左右。實(shí)踐證明，對有償還能力和無償還能力的建設(shè)項(xiàng)目采取區(qū)別對待的辦法，更有利于撥改貸各項(xiàng)規(guī)定的順利執(zhí)行。為了保證能源、交通、原材料等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目有穩(wěn)定的資金來源，國務(wù)院決定從1988年建立中央基本建設(shè)基金?；窘ㄔO(shè)基金由建設(shè)銀行按計(jì)劃管理，專款專用，年終結(jié)轉(zhuǎn)、在財(cái)政預(yù)算中列收列支。

預(yù)算外資金管理。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的預(yù)算外資金規(guī)模較小，因此，這一時(shí)期還沒有一套完整的預(yù)算外資金管理制度，只是制定了一些單項(xiàng)管理制度，包括：各種附加制度，如農(nóng)業(yè)稅附加制度，工商稅附加制度，城市公用事業(yè)附加制度；各項(xiàng)預(yù)算外事業(yè)費(fèi)收支制度，如公路養(yǎng)路費(fèi)制度，育林基金制度，中、小學(xué)勤工儉學(xué)收益和分配制度；企業(yè)各項(xiàng)基金制度，如更新改造資金，企業(yè)基金和企業(yè)留利。

隨著國民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，預(yù)算外資金的規(guī)模迅速擴(kuò)大。1981年，預(yù)算外收入占預(yù)算收入的51.12％，1985年這一比重上升到76.32％，1992年達(dá)到110.67％。為了強(qiáng)化預(yù)算外資金管理，國務(wù)院和財(cái)政部采取了一系列健全預(yù)算外資金管理制度的相關(guān)措施。1983年，財(cái)政部發(fā)布《預(yù)算外資金管理試行辦法》，1986年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的通知》，對預(yù)算外資金的性質(zhì)、范圍、管理方式和基本內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定，初步實(shí)現(xiàn)了預(yù)算外資金管理制度的系統(tǒng)化、規(guī)范化。

1992--1998：初步與市場經(jīng)濟(jì)接軌

1992年10月，中共十四大報(bào)告將我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)確定為“建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制”，這標(biāo)志著我國的改革開放進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)期。1992年，財(cái)政部選擇天津、遼寧、沈陽、大連、浙江、青島、武漢、重慶和新疆等九個(gè)地區(qū)進(jìn)行分稅制財(cái)政體制試點(diǎn)。1993年12月15日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，決定從1994年1月1日起改革地方財(cái)政包干體制，對各省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市實(shí)行分稅制財(cái)政體制。這是建國以來力度最大、范圍最廣、影響最為深遠(yuǎn)的一次財(cái)稅制度創(chuàng)新，是我國財(cái)政體制的一次重大調(diào)整。為了適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，強(qiáng)化預(yù)算管理，我國開始對傳統(tǒng)的政府預(yù)算制度進(jìn)行改革。

實(shí)施《國家預(yù)算管理?xiàng)l例》。針對當(dāng)時(shí)預(yù)算管理中存在的問題，在總結(jié)幾十年預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國務(wù)院于1991年10月21日頒布《國家預(yù)算管理?xiàng)l例》，從1992年1月1日起施行。該條例的貫徹執(zhí)行，對于加強(qiáng)預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算職能，發(fā)揮了積極的法律規(guī)范作用。

實(shí)行復(fù)式預(yù)算。《國家預(yù)算管理?xiàng)l例》規(guī)定，從1992年開始，政府預(yù)算采用復(fù)式預(yù)算的編制辦法，將各項(xiàng)財(cái)政收支按照不同的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分解為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算兩大部分。1994年3月22日，八屆全國人大二次會(huì)議通過《預(yù)算法》。其中，第二十六條規(guī)定，“中央預(yù)算和地方各級政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制”。根據(jù)1995年11月2日通過的《預(yù)算法實(shí)施條例》，復(fù)式預(yù)算分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算。但是，從實(shí)際操作來看，復(fù)式預(yù)算的編制只是在原有收支的基礎(chǔ)上，對單式預(yù)算收支科目按性質(zhì)和用途的簡單劃分，復(fù)式預(yù)算的功能并未能充分發(fā)揮。

實(shí)施《預(yù)算法》。八屆人大二次會(huì)議審議通過《中華人民共和國預(yù)算法》，自1995年1月1日起實(shí)施?！额A(yù)算法》共有十一章七十九條?！额A(yù)算法》對預(yù)算管理的基本原則、預(yù)算管理級次、預(yù)算組成體系、預(yù)算年度、預(yù)算管理職權(quán)和預(yù)算收支范圍等預(yù)算基本問題以及預(yù)算編制、預(yù)算審查與批準(zhǔn)、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督等預(yù)算環(huán)節(jié)做出明確規(guī)定，對預(yù)算違法行為具體表現(xiàn)和對違法單位的處罰措施也做出了原則規(guī)定?！额A(yù)算法》的頒布實(shí)施，對于健全預(yù)算的管理和監(jiān)督有著十分重要的意義。

實(shí)施新的預(yù)算會(huì)計(jì)制度。隨著財(cái)政體制的重大改革，預(yù)算會(huì)計(jì)主體的業(yè)務(wù)內(nèi)容和客體的運(yùn)行方式也隨之發(fā)生變化，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的預(yù)算會(huì)計(jì)制度已不適應(yīng)新形勢的要求。1997年，財(cái)政部出臺(tái)包括《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》、《行政單位會(huì)計(jì)制度》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》和《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則(試行)》在內(nèi)的新的預(yù)算會(huì)計(jì)制度，并于1998年1月起在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施。

完善預(yù)算外資金管理辦法。國務(wù)院于1996年7月發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，將預(yù)算外資金嚴(yán)格定義為財(cái)政性資金，要求部門向財(cái)政部門報(bào)送預(yù)算外資金收支計(jì)劃，并提出“收

支兩條線”的基本管理模式，為預(yù)算外資金管理指明了基本方向。與此適應(yīng)，財(cái)政部先后制定了《預(yù)算外資金管理實(shí)施辦法》、《中央預(yù)算資金財(cái)政專戶管理暫行規(guī)定》等配套文件。

部分地方政府開始實(shí)施政府預(yù)算改革。隨著分稅制改革的實(shí)施，地方政府初步具備了一定的預(yù)算自主權(quán)，也逐步成為預(yù)算制度創(chuàng)新主體。安徽省(1994年起)、河南省(1994年起)、湖北省(1993年起)、云南省(1995年起)、深圳市(1995年起)等省市結(jié)合自身的財(cái)政預(yù)算現(xiàn)狀，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，突破傳統(tǒng)的采用“基數(shù)法”編制預(yù)算的框架，實(shí)行零基預(yù)算改革。從實(shí)際情況來看，率先進(jìn)行政府預(yù)算制度創(chuàng)新的地區(qū)，大多是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)或老工業(yè)基地。這些地區(qū)財(cái)政壓力較大，對預(yù)算資金的需求卻更為迫切。在中央與地方預(yù)算收入分配關(guān)系已確定的前提下，只有通過預(yù)算制度的創(chuàng)新，提高有限資金的使用效益，才能滿足本地區(qū)對預(yù)算資金的需要。

這一階段的政府預(yù)算制度改革是在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)確立后進(jìn)行的，改革目標(biāo)是對傳統(tǒng)預(yù)算制度中與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)之處進(jìn)行調(diào)整與完善。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府預(yù)算制度相比，該階段改革的措施和力度都比較大，也取得了值得肯定的成效和經(jīng)驗(yàn)。但由于我國處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，不僅存在“市場失靈”情形，而且存在“市場缺失”問題，市場主體還不足以成為約束與限制政府行為的根本力量。同時(shí)，市場主體與政府的溝通機(jī)制、制約機(jī)制還存在諸多體制性和制度性缺陷，對那些超出法律授權(quán)范圍、違背市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會(huì)公眾共同利益的政府預(yù)算行為尚缺乏嚴(yán)格的制度約束。因此，這一階段的政府預(yù)算制度改革總體上滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革的其他方面，并未從根本上觸動(dòng)政府預(yù)算制度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)本質(zhì)，改革還僅停留在起步階段，政府預(yù)算制度仍然存在著預(yù)算約束軟化、預(yù)算透明度不高、預(yù)算資金效率較低等一系列問題。同時(shí)，政府預(yù)算制度改革的滯后也在一定程度上阻礙了我國政府與市場關(guān)系從政府決定型向市場決定型的轉(zhuǎn)變。

1998年至今：走向公共化與法治化

1998年，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展與構(gòu)建公共財(cái)政框架目標(biāo)的確立，對傳統(tǒng)政府預(yù)算制度進(jìn)行徹底改革，成為公共財(cái)政框架建立過程中的必經(jīng)環(huán)節(jié)。在此背景下，自20世紀(jì)90年代末，我國的政府預(yù)算制度改革進(jìn)入全面深化階段，改革速度開始加快，改革范圍逐步擴(kuò)大，改革措施逐步深入，與公共財(cái)政相適應(yīng)的政府預(yù)算制度框架也正在逐步建立起來。

此輪改革首先從一些省市開始，1998年8月，河北省制定《改革預(yù)算管理推進(jìn)依法理財(cái)?shù)膶?shí)施意見》，并于1999年3月按新模式編制2000年省級預(yù)算；天津市于1999年實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算管理制度；陜西省率先在全國實(shí)行國庫集中支付制度；安徽省從1999年起在全省實(shí)施綜合財(cái)政預(yù)算。

1999年9月，財(cái)政部在《關(guān)于改進(jìn)2000年中央預(yù)算編制的意見》中指出，2000年將選擇部分中央部門作為編制部門預(yù)算的試點(diǎn)單位，細(xì)化報(bào)送全國人民代表大會(huì)預(yù)算草案的內(nèi)容。以此為標(biāo)志，我國的預(yù)算制度改革進(jìn)人以中央政府為主導(dǎo)的全面深化階段。

為克服傳統(tǒng)政府預(yù)算制度的弊端，在財(cái)政部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，我國近年來相繼實(shí)施了以下預(yù)算改革措施：

編制部門預(yù)算。為克服傳統(tǒng)預(yù)算編制內(nèi)容不完整、編制方法落后等弊端，2000年，財(cái)政部首先在教育部、農(nóng)業(yè)部、科技部以及勞動(dòng)和社會(huì)保障部等部門進(jìn)行部門預(yù)算改革試點(diǎn)。2001年，部門預(yù)算改革試點(diǎn)部門由4個(gè)增加到26個(gè)，財(cái)政部還選擇國家計(jì)委、外經(jīng)貿(mào)部、科技部等10個(gè)部門進(jìn)行基本支出和項(xiàng)目支出預(yù)算編制試點(diǎn)，試行按定員定額和項(xiàng)目庫的方法編制部門預(yù)算。2002年，中央各部門按照基本支出、項(xiàng)目支出分別編制部門預(yù)算，進(jìn)一步細(xì)化中央部門預(yù)算，并在所有行政單位和部分比照國家公務(wù)員制度管理的事業(yè)單位(共計(jì)102個(gè)部門)實(shí)行試點(diǎn)，按照定員定額和項(xiàng)目庫的方法編制部門預(yù)算，2003年又增加了127個(gè)試點(diǎn)事業(yè)單位。2004年，財(cái)政部繼續(xù)深化部門預(yù)算改革，完善定額標(biāo)準(zhǔn)體系，在人事部等5個(gè)中央部門進(jìn)行實(shí)物費(fèi)用定額試點(diǎn)，并對一些跨年度的重大支出項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)試點(diǎn)。2005年，全國各省本級和計(jì)劃單列市開始全面推行部門預(yù)算改革，部分地市縣也開始試行部門預(yù)算編制方法，與公共財(cái)政相適應(yīng)的部門預(yù)算框架已初步建立。部門預(yù)算改革把分散到各個(gè)部門的預(yù)算分配權(quán)逐漸集中到財(cái)政部門，從而在政府內(nèi)部增強(qiáng)了行政控制，并提高了預(yù)算的透明度。

深化“收支兩條線”管理改革。為加強(qiáng)對預(yù)算外資金的管理，國務(wù)院早在1993年就提出實(shí)行“收支兩條線”改革。但由于涉及到各部門的切身利益，此項(xiàng)改革進(jìn)程艱難而持久。自20世紀(jì)90年代末，我國加大了“收支兩條線”管理改革的力度。1999年頒布的《關(guān)于行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入實(shí)行收支兩條線管理的若干規(guī)定》，對收支兩條線管理辦法做出了更為詳細(xì)的規(guī)定。2001年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于深化收支兩條線改革，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理意見》。2002年，財(cái)政部將100多項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)和26項(xiàng)政府性基金全部納入預(yù)算管理，取消了227項(xiàng)政府性基金，并將公安部、最高人民法院、海關(guān)總署、工商總局、環(huán)?？偩?個(gè)行政執(zhí)法部門按規(guī)定收取的所有預(yù)算外收入(不含所屬院校收費(fèi))全部納入預(yù)算，對國家質(zhì)檢總局、外經(jīng)貿(mào)部、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等28個(gè)中央部門的預(yù)算外資金(不含所屬院校收費(fèi))，實(shí)行收支脫鉤管理。2004年后，在對部分預(yù)算外收入納入預(yù)算或?qū)嵭惺罩撱^管理的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。經(jīng)過多年的努力，在收支兩條線的管理范圍、清理整頓收費(fèi)項(xiàng)目、將政府非稅收入納入管理范圍等方面，都取得了明顯進(jìn)展?！笆罩蓷l線”改革的最終目標(biāo)是將全部財(cái)政收支逐步納入預(yù)算管理，逐步淡化直至取消預(yù)算外收支。

完善政府收支科目分類。我國原有的政府預(yù)算收支科目分類方法是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期參照原蘇聯(lián)模式確定的，雖后來做過一些調(diào)整，但其基本分類方法一直與市場經(jīng)濟(jì)國家存在較大差別。自1999年起，財(cái)政部開始著手研究如何構(gòu)建適合公共財(cái)政管理要求的政府收支分類體系。2004年，財(cái)政部完成新的《政府收支分類改革方案》的前期設(shè)計(jì)工作，2005年3月，開始在中紀(jì)委、科技部、水利部等中央部委和天津、河北、海南、湖南、湖北等省進(jìn)行試點(diǎn)，并于2007年1月1日起在全國范圍內(nèi)正式實(shí)施。新的政府收支分類體系包括：(1)收入分類。按收入來源和性質(zhì)將預(yù)算收入分為稅收收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入、非稅收入、貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入、債務(wù)收入、轉(zhuǎn)移性收入等6類。(2)支出功能分類。主要反映政府活動(dòng)的不同功能和政策目標(biāo)，具體分為：一般公共服務(wù)、

外交、國防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)基金支出、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸、工業(yè)商業(yè)金融等事務(wù)、其它支出、轉(zhuǎn)移性支出等17個(gè)類級科目。(3)支出經(jīng)濟(jì)分類。主要反映政府支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和具體用途，包括：工資福利支出、商品和服務(wù)支出、對個(gè)人和家庭的補(bǔ)助、對企事業(yè)單位的補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移性支出、贈(zèng)與、債務(wù)利息支出、債務(wù)還本支出、基本建設(shè)支出、其它資本陛支出、貸款轉(zhuǎn)貸及產(chǎn)權(quán)參股、其它支出。這次政府收支分類改革是新中國成立以來財(cái)政分類統(tǒng)計(jì)體系最為重太的一次凋整，直接關(guān)系到政府預(yù)算的公開透明與政府職能的合理轉(zhuǎn)換。

實(shí)施國庫集中收付制度。為克服傳統(tǒng)分散收付制度的弊端，我國實(shí)施了國庫集中收付制度改革。2000年，國庫集中收付制度首先在糧庫建設(shè)資金和車輛購置稅交通專項(xiàng)基金上啟動(dòng)。此外，財(cái)政部選擇水利部、科技部等6個(gè)中央部門進(jìn)行國庫集中收付改革試點(diǎn)。2001年，財(cái)政部按新的運(yùn)行模式和管理辦法，共撥付8859筆、114億元預(yù)算資金。2002年，試點(diǎn)部門增加到23個(gè)，共計(jì)有612個(gè)基層預(yù)算單位、486億元的資金納入了國庫集中收付的范圍。2003年，82個(gè)中央一級預(yù)算單位實(shí)行了集中支付。2004年，在中央級160多個(gè)預(yù)算部門中，納入國庫集中收付改革范圍的部門已達(dá)140個(gè)，實(shí)施改革的基層預(yù)算單位達(dá)到2600余個(gè)，涉及預(yù)算資金2500多億元。2005年，中央本級、省級、市級開始全面推行國庫集中收付改革，并加快了縣級改革的進(jìn)度。2006年起，開始實(shí)施中央補(bǔ)助地方專項(xiàng)資金國庫集中支付試點(diǎn)，并逐步完善財(cái)政國庫管理信息系統(tǒng)建設(shè)和國庫動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，健全國庫集中收付制度法規(guī)體系。實(shí)行國庫集中收付制度后，財(cái)政部門可以在任意時(shí)點(diǎn)，監(jiān)控任何一筆預(yù)算資金的來龍去脈和使用情況，大大提高了預(yù)算資金管理上的透明度。

推行政府采購制度。我國傳統(tǒng)的政府采購制度始于20世紀(jì)50年代，是一種由各機(jī)關(guān)和事業(yè)單位分散采購的制度，其優(yōu)點(diǎn)是各機(jī)關(guān)、單位所需之物自買自用，較為方便，但這種方式的弊端也非常明顯。1996年，我國政府向亞太經(jīng)濟(jì)合作組織提交的單邊行動(dòng)計(jì)劃中，明確最遲于2020年與亞太經(jīng)濟(jì)合作組織成員對等開放政府采購市場。我國在加入世貿(mào)組織后，還面臨簽署《政府采購協(xié)議》的壓力。在上述背景下，我國從1996年開始在上海、河北、深圳等地開展政府集中采購的改革試點(diǎn)工作，到1998年試點(diǎn)規(guī)模迅速擴(kuò)大。隨著2003年1月1日《政府采購法》的正式施行，我國政府采購的基本制度框架已初步形成。目前，我國的政府采購改革由初創(chuàng)階段迅速轉(zhuǎn)向全面試點(diǎn)和推行階段，中央各部門和各地區(qū)都在逐步推進(jìn)政府采購制度，政府采購的規(guī)模不斷擴(kuò)大，政府采購的范圍也不斷擴(kuò)大，由單純的貨物類擴(kuò)大到工程類和服務(wù)類。政府采購制度的建立與推廣，在規(guī)范財(cái)政支出管理，提高財(cái)政資金使用效益，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控職能，落實(shí)重大經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)，以及反腐倡廉、提高政府信譽(yù)等方面都發(fā)揮著重大作用。

建設(shè)金財(cái)工程。財(cái)政部自1999年下半年著手建立“政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)”(簡稱GFMIS)，并于2001年開始試點(diǎn)。2002年初，國務(wù)院將“政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)”定名為“金財(cái)工程”，并將其列為國家電子政務(wù)十二個(gè)重點(diǎn)工程之一?！敖鹭?cái)工程”是利用先進(jìn)的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，支撐預(yù)算管理、國庫集中收付以及財(cái)政經(jīng)濟(jì)景氣預(yù)測等核心業(yè)務(wù)的政府財(cái)政綜合管理信息系統(tǒng)?！敖鹭?cái)工程”規(guī)劃建設(shè)期為2003年至2008年，按照“試點(diǎn)先行、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，分兩期建設(shè)。自1999年以來，為支撐各項(xiàng)財(cái)政改革，財(cái)政部一直在推進(jìn)核心業(yè)務(wù)應(yīng)用軟件的開發(fā)工作，并適時(shí)組織推廣實(shí)施，已取得豐碩成果。“金財(cái)工程”不僅是公共財(cái)政改革的基礎(chǔ)，而且本身也是公共財(cái)政改革的重要內(nèi)容。“金財(cái)工程”的實(shí)施有助于利用現(xiàn)代技術(shù)手段細(xì)化預(yù)算管理，促進(jìn)預(yù)算分配行為的科學(xué)化和規(guī)范化，提高預(yù)算管理效率和預(yù)算資金的使用效益。

從本質(zhì)意義上講，政府預(yù)算制度改革的根本目的是建立起與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的現(xiàn)代公共預(yù)算體制。1998年以來，我國在公共財(cái)政的理念之下，從預(yù)算管理技術(shù)創(chuàng)新人手，實(shí)施了諸如部門預(yù)算、收支兩條線管理、國庫集中收付、政府采購制度、金財(cái)工程等舉措。這些預(yù)算改革措施相輔相成，規(guī)范了預(yù)算資金范圍界定、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等預(yù)算管理環(huán)節(jié)，初步建立起與公共財(cái)政相適應(yīng)的政府預(yù)算制度框架，并在提高預(yù)算管理水平，加強(qiáng)預(yù)算約束方面顯現(xiàn)出良好效果。一方面，在政府內(nèi)部建立起集中的行政控制，有助于改進(jìn)資金分配效率和運(yùn)作效率，也有助于規(guī)范部門的收支活動(dòng)。部門預(yù)算改革在預(yù)算編制環(huán)節(jié)開始將資金分配權(quán)集中，并建立起相應(yīng)的程序與規(guī)則來規(guī)范預(yù)算資金的申請與分配；國庫集中收付體制改革和政府采購改革則在預(yù)算執(zhí)行過程中建立起了外部控制體制。另一方面，部門預(yù)算改革也有助于人大更好地行使《憲法》和法律賦予的預(yù)算審查監(jiān)督職權(quán)，確保資金的分配和使用更好地履行財(cái)政責(zé)任。這實(shí)際上等于給資金的分配和使用加上了“第二道保險(xiǎn)”。總之，這些預(yù)算改革措施在制度層面上促進(jìn)了公共資源配置中的決策與監(jiān)督逐步走向透明化、規(guī)范化與法治化。

但由于具體國情的約束和傳統(tǒng)管理模式的慣性影響，我國的政府預(yù)算制度改革尚處于初始階段。我國現(xiàn)行的政府預(yù)算制度與公共財(cái)政的要求還有著較大差距，主要表現(xiàn)在：預(yù)算管理的法治化水平還較低，預(yù)算的完整性、公開性與透明度都仍須提高，預(yù)算支出效率也處于較低狀態(tài)。此外，我國現(xiàn)階段的預(yù)算改革尚處于技術(shù)層面，近年來的改革措施主要是側(cè)重于解決預(yù)算規(guī)則與程序?qū)用娴膯栴}。

總體而言，1998年后我國的預(yù)算改革重點(diǎn)主要是加強(qiáng)政府內(nèi)部的行政控制。當(dāng)前的預(yù)算過程當(dāng)中，行政部門居于絕對主導(dǎo)地位，立法機(jī)構(gòu)尚未發(fā)揮應(yīng)有的作用。然而，與政府內(nèi)部的行政控制一樣，立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算監(jiān)督也是現(xiàn)代公共預(yù)算缺一不可的組成部分。政府內(nèi)部的行政控制與立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算監(jiān)督是相輔相成的。因此，在下一步的政府預(yù)算制度改革過程中，增強(qiáng)政府預(yù)算的法治化是預(yù)算制度改革的重中之重。法治化是政府預(yù)算的靈魂，法治性是公共財(cái)政框架下政府預(yù)算制度的首要特征。政府預(yù)算的法治化也是預(yù)算具有較強(qiáng)控制力和較高透明度的重要保證。為了增強(qiáng)政府預(yù)算的法治性，一方面，在不斷加強(qiáng)預(yù)算立法的同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法力度，使政府預(yù)算法律和法規(guī)得到切實(shí)貫徹和執(zhí)行，保障預(yù)算活動(dòng)嚴(yán)格遵循既定的政府預(yù)算程序。另一方面，還需積極穩(wěn)妥地推進(jìn)立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算臨督，突出立法機(jī)構(gòu)對預(yù)算過程的控制，強(qiáng)化各級人大對預(yù)算的審查監(jiān)督職責(zé)，發(fā)揮好立法機(jī)關(guān)的在預(yù)算過程中的制約作用。這不僅有助于提高政府預(yù)算透明度，而且可以最大程度地糾正預(yù)算過程中偏差的出現(xiàn)，及時(shí)使預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與政策目標(biāo)的偏離最小化。