彭 健
新中國政府預(yù)算制度形成于20世紀(jì)50年代初期。傳統(tǒng)的政府預(yù)算制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。開始于20世紀(jì)70年代末的中國經(jīng)濟(jì)改革,不僅觸動(dòng)了高度集權(quán)的中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,而且也使財(cái)政體制和政府預(yù)算制度發(fā)生了深刻變化。但我國財(cái)政制度與政府預(yù)算制度的變革進(jìn)程并不同步。我國第一階段的財(cái)政改革主要集中于調(diào)整政府間財(cái)政關(guān)系。該階段的改革從20世紀(jì)80年代初開始,到1994年分稅制改革實(shí)施時(shí)初步完成。與財(cái)政體制改革相比,政府預(yù)算制度改革則較為滯后,在較長的一段時(shí)間內(nèi)未從根本上觸動(dòng)政府預(yù)算制度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)本質(zhì)。
20世紀(jì)90年代末,隨著公共財(cái)政框架構(gòu)建目標(biāo)的確立,我國財(cái)政改革開始進(jìn)入第二個(gè)階段。政府預(yù)算制度改革是其中極為重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的公共財(cái)政實(shí)踐表明,政府預(yù)算制度是公共財(cái)政運(yùn)行的基本載體,是市場經(jīng)濟(jì)條件下市場力量規(guī)范和制約政府收支行為的基本途徑。
回顧新中國建立60年以來政府預(yù)算制度的發(fā)展與變革,正是逐步從帶有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的傳統(tǒng)預(yù)算制度向現(xiàn)代公共預(yù)算體制的重大轉(zhuǎn)變過程。逐步構(gòu)建和完善與公共財(cái)政框架相適應(yīng)的現(xiàn)代政府預(yù)算制度,成為近年來乃至今后很長一段時(shí)間內(nèi)我國財(cái)政改革的重要內(nèi)容。
1949—1951:預(yù)算制度高度集權(quán)
建國初期,我國國民經(jīng)濟(jì)面臨著嚴(yán)重困難,出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的財(cái)政赤字。國家為了扭轉(zhuǎn)這種困難局面,于1950年采取了統(tǒng)一財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理的重大決策,對財(cái)政管理實(shí)行了高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支辦法。1951-1952年又實(shí)行了初步分級管理的財(cái)政管理體制。1951年3月,政務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于一九五一年度財(cái)政收支系統(tǒng)劃分的決定》,將財(cái)政收支由高度集中,統(tǒng)一于中央人民政府,改為在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,實(shí)行中央、大行政區(qū)、省(市)三級財(cái)政,并實(shí)行初步的分級管理,各級政府都設(shè)立相應(yīng)的財(cái)政管理部門。
隨著財(cái)政體制的構(gòu)建,較為系統(tǒng)的政府預(yù)算制度也逐步形成。1949年12月27日,政務(wù)院發(fā)出《關(guān)于1949年財(cái)政決算及1950年財(cái)政預(yù)算編制的指示》,要求各級政府和中央直屬企業(yè)部門編制i949年的財(cái)政收支決算和1950年的預(yù)算,按規(guī)定時(shí)間編制上報(bào),并明確規(guī)定政府預(yù)算實(shí)行歷年制,即從公歷1月1日起至12月31日止為一預(yù)算年度,同時(shí)規(guī)定了預(yù)算編制的具體方法和要求。1950年3月,政務(wù)院頒發(fā)《中央金庫條例》,規(guī)定國庫工作委托中國人民銀行代理,國庫機(jī)構(gòu)的設(shè)置原則上是一級預(yù)算設(shè)立一級國庫,國庫工作實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。1950年11月,政務(wù)院發(fā)布《中央人民政府財(cái)政部設(shè)置財(cái)政檢查機(jī)構(gòu)辦法》(后改“檢查”為“監(jiān)察”),確立了財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的基本任務(wù),并建立起全國性的財(cái)政監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)體系。1950年12月財(cái)政部發(fā)布《各級人民政府暫行總會(huì)計(jì)制度》和《各級人民政府暫行單位預(yù)算會(huì)計(jì)制度》,以滿足政府預(yù)算管理的實(shí)際需要。1951年8月,政務(wù)院頒在《預(yù)算決算暫行條例》,規(guī)定了國家預(yù)算的組織體系,各級人民政府的預(yù)算權(quán),各級預(yù)算的編制、審查、核定等執(zhí)行的程序,決算的編制與審定程序等。
隨著上述各種預(yù)算法規(guī)的頒布和實(shí)施,我國的政府預(yù)算制度初步建立起來,并在平衡財(cái)政收支,促進(jìn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況好轉(zhuǎn)等方面發(fā)揮了重大作用。總體上看,在國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期,我國的預(yù)算管理權(quán)限高度集中于中央政府。一切財(cái)政收支項(xiàng)目與程序、稅收制度、供給標(biāo)準(zhǔn)、人員編制都由中央決定。全國總預(yù)算和決算要由中央政府批準(zhǔn)執(zhí)行,地方預(yù)算須由中央政府核定,地方?jīng)Q算要報(bào)中央政府審查。
1952—1992:計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃厚
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,我國的財(cái)政體制與政府預(yù)算制度都具有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征。改革開放以后,隨著市場因素迅速發(fā)展,財(cái)政體制改革成為財(cái)政改革的突破口,經(jīng)歷了一系列重大變革,由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)的高度集權(quán)逐步轉(zhuǎn)向適度分權(quán)。但與財(cái)政體制改革相比,政府預(yù)算制度改革則較為滯后,一直保留其計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)的顯著特征。究其原因,一方面,財(cái)政體制在這一階段處于經(jīng)常變化的狀態(tài),中央與地方政府的關(guān)注點(diǎn)主要集中在彼此的利益分割的多重博弈問題上,政府預(yù)算制度改革缺少較為穩(wěn)定的政策框架,同時(shí)也缺乏通過優(yōu)化預(yù)算內(nèi)部管理制度約束,降低管理成本、提高資金使用效益的激勵(lì)機(jī)制,從而導(dǎo)致政府預(yù)算制度演進(jìn)長期滯后。另一方面,我國改革開放后所進(jìn)行的財(cái)政改革側(cè)重于財(cái)政收科領(lǐng)域,主要是關(guān)注如何提高各級財(cái)政的增收積極性以及如何處理中央和地方政府之間的財(cái)政收入關(guān)系,而政府預(yù)算制度則更多是偏重于財(cái)政支出的安排和管理,涉及的地區(qū)、部門利益更加廣泛和深入,屬于財(cái)政改革中的深層次問題。因此,我國政府預(yù)算制度在一個(gè)跨度相當(dāng)長的歷史時(shí)期內(nèi)一直處于穩(wěn)定狀態(tài)。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,政府預(yù)算的基本特征是供給制。雖然其在形式上與國際通行的政府預(yù)算一致,也需要提交人代會(huì)審議批準(zhǔn)才能執(zhí)行。但實(shí)質(zhì)上,作為政府統(tǒng)一安排財(cái)政收支的基本計(jì)劃,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的政府預(yù)算只是國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的一部分,是中央政府以高度集中的指令性計(jì)劃配置社會(huì)資源的基本工具之一。因此,在這一階段,我國的政府預(yù)算制度具有典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征,主要表現(xiàn)為:在預(yù)算形式上采用單式預(yù)算;預(yù)算編制原則上貫徹國民經(jīng)濟(jì)綜合平衡原則;預(yù)算編制方法上長期沿用基數(shù)法編制預(yù)算;預(yù)算編制程序上采用自下而上和自上而下,上下結(jié)合,逐級匯總的方法;預(yù)算管理總體上比較粗放,預(yù)算編制法制性不強(qiáng)、透明度不高,存在著非程序化和非規(guī)范化等問題。而具體到不同的部門、單位以及不同類別的支出,預(yù)算管理的方法又不盡相同。
行政單位預(yù)算管理。這一時(shí)期,行政單位的預(yù)算管理基本上采取“統(tǒng)收統(tǒng)支”的形式,國家各級行政單位所需經(jīng)費(fèi)全部由政府預(yù)算撥款。為了加強(qiáng)行政財(cái)務(wù)管理,嚴(yán)格控制行政經(jīng)費(fèi)支出,國家對一些重要的管理制度小斷進(jìn)行完善:1955年實(shí)行職務(wù)等級工資制度,從1960年起試行工資基金管理制度,嚴(yán)格控制編制人員、執(zhí)行定員定額。此外,對公雜費(fèi)、水電費(fèi)、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等公用經(jīng)費(fèi)支出制定開支標(biāo)準(zhǔn),經(jīng)費(fèi)支出按標(biāo)準(zhǔn)報(bào)銷。
事業(yè)單位預(yù)算管理。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理主要有四種形式:一是全額預(yù)算管理。采用這種形式的主要是各類學(xué)校和科研單位,部分文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)單位。該類預(yù)算單位的各項(xiàng)收支最初全部納入預(yù)算,后來,改為所需支出全部由政府預(yù)算撥款,有零星少量的收入的單位,收入抵補(bǔ)一部分預(yù)算支出,或作為預(yù)算外資金管理。二是差額預(yù)算管理。有些單位有經(jīng)常而較穩(wěn)定的業(yè)務(wù)收人,但不夠維持基本單位的支出,以業(yè)務(wù)收入抵補(bǔ)支出后,不足部分由預(yù)算撥款進(jìn)行補(bǔ)助。采用這種管理形式的單位主要有各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)、藝術(shù)表演團(tuán)體等。三是專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。四是事業(yè)
單位企業(yè)化管理。
改革開放之后,為了調(diào)動(dòng)事業(yè)單位增收節(jié)支的積極性,對其預(yù)算管理方法進(jìn)行了一系列改革:一是試行單位預(yù)算包干法。從1980年起,對行政事業(yè)單位試行“預(yù)算包干,節(jié)余留用,超支不補(bǔ)”的預(yù)算包干辦法;1988年重新制定了新的預(yù)算包干辦法,變單一包干為分類包干采取四種包干方式:經(jīng)費(fèi)和任務(wù)掛鉤,一年一定;核定基數(shù),比例遞增;包死基數(shù),一定幾年;核定基數(shù),比例遞減。二是支持事業(yè)單位合理組織收入。1989年1月,國家財(cái)政對事業(yè)單位組織的收入加強(qiáng)了管理,并將事業(yè)單位的預(yù)算管理形式劃分為全額預(yù)算管理、差額預(yù)算管理和自收自支管理三種形式,使有條件的文教科學(xué)文化事業(yè)單位積極地合理組織收入。三是為了促進(jìn)科教事業(yè)的發(fā)展,1985年和1986年先后開征教育附加費(fèi),1987年將高校的助學(xué)金制度改為獎(jiǎng)學(xué)金和學(xué)生貸款制度,緩解了資金供求矛盾,減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)。1986年1月,國家對科技撥款制度進(jìn)行了改革,國家對重大科技項(xiàng)目推行招標(biāo)辦法,對科研事業(yè)費(fèi)實(shí)行“歸口”、“分類”管理,促進(jìn)了科研運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)變,加速了科技成果向?qū)嶋H生產(chǎn)的轉(zhuǎn)化進(jìn)程。
基本建設(shè)支出預(yù)算管理。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,基本建設(shè)資金在預(yù)算支出中所占的比重最大,對這部分資金相繼采用了以下預(yù)算管理方法:1958年以前,基本建設(shè)支出預(yù)算的編制與分配職能由財(cái)政部門直接行使。1958年以后,財(cái)政部門委托建設(shè)銀行經(jīng)辦。從1956年開始,基本建設(shè)預(yù)算撥款實(shí)行“上存下支”的資金供應(yīng)體制,并由財(cái)政部門審批基本建設(shè)年度財(cái)務(wù)決算,辦理投資核銷。這種辦法一直沿用到1980年??傮w而言,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,基本建設(shè)投資全部實(shí)行財(cái)政無償撥款,是一種“大鍋飯”式的投資管理體制,助長了部門和單位向國家爭投資、爭項(xiàng)目之風(fēng),并造成投資效益不斷下降等問題。
改革開放以來,財(cái)政部門作為綜合性的管理部門,積極地參與和支持基本建設(shè)投資體制的改革,從政策和資金上保證了各項(xiàng)改革的順利進(jìn)行。自1979年起,國家對預(yù)算內(nèi)有償還能力的基本建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行撥改貸制度;后從1985年起,全面推行基本建設(shè)撥改貸制度,但效果并不理想;遂又于1986年恢復(fù)財(cái)政撥款和銀行信貸并存的“雙軌制”。到1988年,撥改貸投資占總基本建設(shè)支出的33%左右。實(shí)踐證明,對有償還能力和無償還能力的建設(shè)項(xiàng)目采取區(qū)別對待的辦法,更有利于撥改貸各項(xiàng)規(guī)定的順利執(zhí)行。為了保證能源、交通、原材料等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目有穩(wěn)定的資金來源,國務(wù)院決定從1988年建立中央基本建設(shè)基金?;窘ㄔO(shè)基金由建設(shè)銀行按計(jì)劃管理,專款專用,年終結(jié)轉(zhuǎn)、在財(cái)政預(yù)算中列收列支。
預(yù)算外資金管理。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的預(yù)算外資金規(guī)模較小,因此,這一時(shí)期還沒有一套完整的預(yù)算外資金管理制度,只是制定了一些單項(xiàng)管理制度,包括:各種附加制度,如農(nóng)業(yè)稅附加制度,工商稅附加制度,城市公用事業(yè)附加制度;各項(xiàng)預(yù)算外事業(yè)費(fèi)收支制度,如公路養(yǎng)路費(fèi)制度,育林基金制度,中、小學(xué)勤工儉學(xué)收益和分配制度;企業(yè)各項(xiàng)基金制度,如更新改造資金,企業(yè)基金和企業(yè)留利。
隨著國民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,預(yù)算外資金的規(guī)模迅速擴(kuò)大。1981年,預(yù)算外收入占預(yù)算收入的51.12%,1985年這一比重上升到76.32%,1992年達(dá)到110.67%。為了強(qiáng)化預(yù)算外資金管理,國務(wù)院和財(cái)政部采取了一系列健全預(yù)算外資金管理制度的相關(guān)措施。1983年,財(cái)政部發(fā)布《預(yù)算外資金管理試行辦法》,1986年,國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的通知》,對預(yù)算外資金的性質(zhì)、范圍、管理方式和基本內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定,初步實(shí)現(xiàn)了預(yù)算外資金管理制度的系統(tǒng)化、規(guī)范化。
1992--1998:初步與市場經(jīng)濟(jì)接軌
1992年10月,中共十四大報(bào)告將我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)確定為“建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制”,這標(biāo)志著我國的改革開放進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)期。1992年,財(cái)政部選擇天津、遼寧、沈陽、大連、浙江、青島、武漢、重慶和新疆等九個(gè)地區(qū)進(jìn)行分稅制財(cái)政體制試點(diǎn)。1993年12月15日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》,決定從1994年1月1日起改革地方財(cái)政包干體制,對各省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市實(shí)行分稅制財(cái)政體制。這是建國以來力度最大、范圍最廣、影響最為深遠(yuǎn)的一次財(cái)稅制度創(chuàng)新,是我國財(cái)政體制的一次重大調(diào)整。為了適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,強(qiáng)化預(yù)算管理,我國開始對傳統(tǒng)的政府預(yù)算制度進(jìn)行改革。
實(shí)施《國家預(yù)算管理?xiàng)l例》。針對當(dāng)時(shí)預(yù)算管理中存在的問題,在總結(jié)幾十年預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,國務(wù)院于1991年10月21日頒布《國家預(yù)算管理?xiàng)l例》,從1992年1月1日起施行。該條例的貫徹執(zhí)行,對于加強(qiáng)預(yù)算管理,強(qiáng)化預(yù)算職能,發(fā)揮了積極的法律規(guī)范作用。
實(shí)行復(fù)式預(yù)算。《國家預(yù)算管理?xiàng)l例》規(guī)定,從1992年開始,政府預(yù)算采用復(fù)式預(yù)算的編制辦法,將各項(xiàng)財(cái)政收支按照不同的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分解為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算兩大部分。1994年3月22日,八屆全國人大二次會(huì)議通過《預(yù)算法》。其中,第二十六條規(guī)定,“中央預(yù)算和地方各級政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制”。根據(jù)1995年11月2日通過的《預(yù)算法實(shí)施條例》,復(fù)式預(yù)算分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算。但是,從實(shí)際操作來看,復(fù)式預(yù)算的編制只是在原有收支的基礎(chǔ)上,對單式預(yù)算收支科目按性質(zhì)和用途的簡單劃分,復(fù)式預(yù)算的功能并未能充分發(fā)揮。
實(shí)施《預(yù)算法》。八屆人大二次會(huì)議審議通過《中華人民共和國預(yù)算法》,自1995年1月1日起實(shí)施?!额A(yù)算法》共有十一章七十九條?!额A(yù)算法》對預(yù)算管理的基本原則、預(yù)算管理級次、預(yù)算組成體系、預(yù)算年度、預(yù)算管理職權(quán)和預(yù)算收支范圍等預(yù)算基本問題以及預(yù)算編制、預(yù)算審查與批準(zhǔn)、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督等預(yù)算環(huán)節(jié)做出明確規(guī)定,對預(yù)算違法行為具體表現(xiàn)和對違法單位的處罰措施也做出了原則規(guī)定?!额A(yù)算法》的頒布實(shí)施,對于健全預(yù)算的管理和監(jiān)督有著十分重要的意義。
實(shí)施新的預(yù)算會(huì)計(jì)制度。隨著財(cái)政體制的重大改革,預(yù)算會(huì)計(jì)主體的業(yè)務(wù)內(nèi)容和客體的運(yùn)行方式也隨之發(fā)生變化,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的預(yù)算會(huì)計(jì)制度已不適應(yīng)新形勢的要求。1997年,財(cái)政部出臺(tái)包括《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》、《行政單位會(huì)計(jì)制度》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》和《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則(試行)》在內(nèi)的新的預(yù)算會(huì)計(jì)制度,并于1998年1月起在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施。
完善預(yù)算外資金管理辦法。國務(wù)院于1996年7月發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》,將預(yù)算外資金嚴(yán)格定義為財(cái)政性資金,要求部門向財(cái)政部門報(bào)送預(yù)算外資金收支計(jì)劃,并提出“收
支兩條線”的基本管理模式,為預(yù)算外資金管理指明了基本方向。與此適應(yīng),財(cái)政部先后制定了《預(yù)算外資金管理實(shí)施辦法》、《中央預(yù)算資金財(cái)政專戶管理暫行規(guī)定》等配套文件。
部分地方政府開始實(shí)施政府預(yù)算改革。隨著分稅制改革的實(shí)施,地方政府初步具備了一定的預(yù)算自主權(quán),也逐步成為預(yù)算制度創(chuàng)新主體。安徽省(1994年起)、河南省(1994年起)、湖北省(1993年起)、云南省(1995年起)、深圳市(1995年起)等省市結(jié)合自身的財(cái)政預(yù)算現(xiàn)狀,借鑒國外經(jīng)驗(yàn),突破傳統(tǒng)的采用“基數(shù)法”編制預(yù)算的框架,實(shí)行零基預(yù)算改革。從實(shí)際情況來看,率先進(jìn)行政府預(yù)算制度創(chuàng)新的地區(qū),大多是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)或老工業(yè)基地。這些地區(qū)財(cái)政壓力較大,對預(yù)算資金的需求卻更為迫切。在中央與地方預(yù)算收入分配關(guān)系已確定的前提下,只有通過預(yù)算制度的創(chuàng)新,提高有限資金的使用效益,才能滿足本地區(qū)對預(yù)算資金的需要。
這一階段的政府預(yù)算制度改革是在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)確立后進(jìn)行的,改革目標(biāo)是對傳統(tǒng)預(yù)算制度中與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)之處進(jìn)行調(diào)整與完善。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府預(yù)算制度相比,該階段改革的措施和力度都比較大,也取得了值得肯定的成效和經(jīng)驗(yàn)。但由于我國處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期,不僅存在“市場失靈”情形,而且存在“市場缺失”問題,市場主體還不足以成為約束與限制政府行為的根本力量。同時(shí),市場主體與政府的溝通機(jī)制、制約機(jī)制還存在諸多體制性和制度性缺陷,對那些超出法律授權(quán)范圍、違背市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會(huì)公眾共同利益的政府預(yù)算行為尚缺乏嚴(yán)格的制度約束。因此,這一階段的政府預(yù)算制度改革總體上滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革的其他方面,并未從根本上觸動(dòng)政府預(yù)算制度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)本質(zhì),改革還僅停留在起步階段,政府預(yù)算制度仍然存在著預(yù)算約束軟化、預(yù)算透明度不高、預(yù)算資金效率較低等一系列問題。同時(shí),政府預(yù)算制度改革的滯后也在一定程度上阻礙了我國政府與市場關(guān)系從政府決定型向市場決定型的轉(zhuǎn)變。
1998年至今:走向公共化與法治化
1998年,隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展與構(gòu)建公共財(cái)政框架目標(biāo)的確立,對傳統(tǒng)政府預(yù)算制度進(jìn)行徹底改革,成為公共財(cái)政框架建立過程中的必經(jīng)環(huán)節(jié)。在此背景下,自20世紀(jì)90年代末,我國的政府預(yù)算制度改革進(jìn)入全面深化階段,改革速度開始加快,改革范圍逐步擴(kuò)大,改革措施逐步深入,與公共財(cái)政相適應(yīng)的政府預(yù)算制度框架也正在逐步建立起來。
此輪改革首先從一些省市開始,1998年8月,河北省制定《改革預(yù)算管理推進(jìn)依法理財(cái)?shù)膶?shí)施意見》,并于1999年3月按新模式編制2000年省級預(yù)算;天津市于1999年實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算管理制度;陜西省率先在全國實(shí)行國庫集中支付制度;安徽省從1999年起在全省實(shí)施綜合財(cái)政預(yù)算。
1999年9月,財(cái)政部在《關(guān)于改進(jìn)2000年中央預(yù)算編制的意見》中指出,2000年將選擇部分中央部門作為編制部門預(yù)算的試點(diǎn)單位,細(xì)化報(bào)送全國人民代表大會(huì)預(yù)算草案的內(nèi)容。以此為標(biāo)志,我國的預(yù)算制度改革進(jìn)人以中央政府為主導(dǎo)的全面深化階段。
為克服傳統(tǒng)政府預(yù)算制度的弊端,在財(cái)政部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,我國近年來相繼實(shí)施了以下預(yù)算改革措施:
編制部門預(yù)算。為克服傳統(tǒng)預(yù)算編制內(nèi)容不完整、編制方法落后等弊端,2000年,財(cái)政部首先在教育部、農(nóng)業(yè)部、科技部以及勞動(dòng)和社會(huì)保障部等部門進(jìn)行部門預(yù)算改革試點(diǎn)。2001年,部門預(yù)算改革試點(diǎn)部門由4個(gè)增加到26個(gè),財(cái)政部還選擇國家計(jì)委、外經(jīng)貿(mào)部、科技部等10個(gè)部門進(jìn)行基本支出和項(xiàng)目支出預(yù)算編制試點(diǎn),試行按定員定額和項(xiàng)目庫的方法編制部門預(yù)算。2002年,中央各部門按照基本支出、項(xiàng)目支出分別編制部門預(yù)算,進(jìn)一步細(xì)化中央部門預(yù)算,并在所有行政單位和部分比照國家公務(wù)員制度管理的事業(yè)單位(共計(jì)102個(gè)部門)實(shí)行試點(diǎn),按照定員定額和項(xiàng)目庫的方法編制部門預(yù)算,2003年又增加了127個(gè)試點(diǎn)事業(yè)單位。2004年,財(cái)政部繼續(xù)深化部門預(yù)算改革,完善定額標(biāo)準(zhǔn)體系,在人事部等5個(gè)中央部門進(jìn)行實(shí)物費(fèi)用定額試點(diǎn),并對一些跨年度的重大支出項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)試點(diǎn)。2005年,全國各省本級和計(jì)劃單列市開始全面推行部門預(yù)算改革,部分地市縣也開始試行部門預(yù)算編制方法,與公共財(cái)政相適應(yīng)的部門預(yù)算框架已初步建立。部門預(yù)算改革把分散到各個(gè)部門的預(yù)算分配權(quán)逐漸集中到財(cái)政部門,從而在政府內(nèi)部增強(qiáng)了行政控制,并提高了預(yù)算的透明度。
深化“收支兩條線”管理改革。為加強(qiáng)對預(yù)算外資金的管理,國務(wù)院早在1993年就提出實(shí)行“收支兩條線”改革。但由于涉及到各部門的切身利益,此項(xiàng)改革進(jìn)程艱難而持久。自20世紀(jì)90年代末,我國加大了“收支兩條線”管理改革的力度。1999年頒布的《關(guān)于行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入實(shí)行收支兩條線管理的若干規(guī)定》,對收支兩條線管理辦法做出了更為詳細(xì)的規(guī)定。2001年,財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于深化收支兩條線改革,進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理意見》。2002年,財(cái)政部將100多項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)和26項(xiàng)政府性基金全部納入預(yù)算管理,取消了227項(xiàng)政府性基金,并將公安部、最高人民法院、海關(guān)總署、工商總局、環(huán)??偩?個(gè)行政執(zhí)法部門按規(guī)定收取的所有預(yù)算外收入(不含所屬院校收費(fèi))全部納入預(yù)算,對國家質(zhì)檢總局、外經(jīng)貿(mào)部、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等28個(gè)中央部門的預(yù)算外資金(不含所屬院校收費(fèi)),實(shí)行收支脫鉤管理。2004年后,在對部分預(yù)算外收入納入預(yù)算或?qū)嵭惺罩撱^管理的基礎(chǔ)上,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。經(jīng)過多年的努力,在收支兩條線的管理范圍、清理整頓收費(fèi)項(xiàng)目、將政府非稅收入納入管理范圍等方面,都取得了明顯進(jìn)展?!笆罩蓷l線”改革的最終目標(biāo)是將全部財(cái)政收支逐步納入預(yù)算管理,逐步淡化直至取消預(yù)算外收支。
完善政府收支科目分類。我國原有的政府預(yù)算收支科目分類方法是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期參照原蘇聯(lián)模式確定的,雖后來做過一些調(diào)整,但其基本分類方法一直與市場經(jīng)濟(jì)國家存在較大差別。自1999年起,財(cái)政部開始著手研究如何構(gòu)建適合公共財(cái)政管理要求的政府收支分類體系。2004年,財(cái)政部完成新的《政府收支分類改革方案》的前期設(shè)計(jì)工作,2005年3月,開始在中紀(jì)委、科技部、水利部等中央部委和天津、河北、海南、湖南、湖北等省進(jìn)行試點(diǎn),并于2007年1月1日起在全國范圍內(nèi)正式實(shí)施。新的政府收支分類體系包括:(1)收入分類。按收入來源和性質(zhì)將預(yù)算收入分為稅收收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入、非稅收入、貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入、債務(wù)收入、轉(zhuǎn)移性收入等6類。(2)支出功能分類。主要反映政府活動(dòng)的不同功能和政策目標(biāo),具體分為:一般公共服務(wù)、
外交、國防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)基金支出、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸、工業(yè)商業(yè)金融等事務(wù)、其它支出、轉(zhuǎn)移性支出等17個(gè)類級科目。(3)支出經(jīng)濟(jì)分類。主要反映政府支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和具體用途,包括:工資福利支出、商品和服務(wù)支出、對個(gè)人和家庭的補(bǔ)助、對企事業(yè)單位的補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移性支出、贈(zèng)與、債務(wù)利息支出、債務(wù)還本支出、基本建設(shè)支出、其它資本陛支出、貸款轉(zhuǎn)貸及產(chǎn)權(quán)參股、其它支出。這次政府收支分類改革是新中國成立以來財(cái)政分類統(tǒng)計(jì)體系最為重太的一次凋整,直接關(guān)系到政府預(yù)算的公開透明與政府職能的合理轉(zhuǎn)換。
實(shí)施國庫集中收付制度。為克服傳統(tǒng)分散收付制度的弊端,我國實(shí)施了國庫集中收付制度改革。2000年,國庫集中收付制度首先在糧庫建設(shè)資金和車輛購置稅交通專項(xiàng)基金上啟動(dòng)。此外,財(cái)政部選擇水利部、科技部等6個(gè)中央部門進(jìn)行國庫集中收付改革試點(diǎn)。2001年,財(cái)政部按新的運(yùn)行模式和管理辦法,共撥付8859筆、114億元預(yù)算資金。2002年,試點(diǎn)部門增加到23個(gè),共計(jì)有612個(gè)基層預(yù)算單位、486億元的資金納入了國庫集中收付的范圍。2003年,82個(gè)中央一級預(yù)算單位實(shí)行了集中支付。2004年,在中央級160多個(gè)預(yù)算部門中,納入國庫集中收付改革范圍的部門已達(dá)140個(gè),實(shí)施改革的基層預(yù)算單位達(dá)到2600余個(gè),涉及預(yù)算資金2500多億元。2005年,中央本級、省級、市級開始全面推行國庫集中收付改革,并加快了縣級改革的進(jìn)度。2006年起,開始實(shí)施中央補(bǔ)助地方專項(xiàng)資金國庫集中支付試點(diǎn),并逐步完善財(cái)政國庫管理信息系統(tǒng)建設(shè)和國庫動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制,健全國庫集中收付制度法規(guī)體系。實(shí)行國庫集中收付制度后,財(cái)政部門可以在任意時(shí)點(diǎn),監(jiān)控任何一筆預(yù)算資金的來龍去脈和使用情況,大大提高了預(yù)算資金管理上的透明度。
推行政府采購制度。我國傳統(tǒng)的政府采購制度始于20世紀(jì)50年代,是一種由各機(jī)關(guān)和事業(yè)單位分散采購的制度,其優(yōu)點(diǎn)是各機(jī)關(guān)、單位所需之物自買自用,較為方便,但這種方式的弊端也非常明顯。1996年,我國政府向亞太經(jīng)濟(jì)合作組織提交的單邊行動(dòng)計(jì)劃中,明確最遲于2020年與亞太經(jīng)濟(jì)合作組織成員對等開放政府采購市場。我國在加入世貿(mào)組織后,還面臨簽署《政府采購協(xié)議》的壓力。在上述背景下,我國從1996年開始在上海、河北、深圳等地開展政府集中采購的改革試點(diǎn)工作,到1998年試點(diǎn)規(guī)模迅速擴(kuò)大。隨著2003年1月1日《政府采購法》的正式施行,我國政府采購的基本制度框架已初步形成。目前,我國的政府采購改革由初創(chuàng)階段迅速轉(zhuǎn)向全面試點(diǎn)和推行階段,中央各部門和各地區(qū)都在逐步推進(jìn)政府采購制度,政府采購的規(guī)模不斷擴(kuò)大,政府采購的范圍也不斷擴(kuò)大,由單純的貨物類擴(kuò)大到工程類和服務(wù)類。政府采購制度的建立與推廣,在規(guī)范財(cái)政支出管理,提高財(cái)政資金使用效益,增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控職能,落實(shí)重大經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo),以及反腐倡廉、提高政府信譽(yù)等方面都發(fā)揮著重大作用。
建設(shè)金財(cái)工程。財(cái)政部自1999年下半年著手建立“政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)”(簡稱GFMIS),并于2001年開始試點(diǎn)。2002年初,國務(wù)院將“政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)”定名為“金財(cái)工程”,并將其列為國家電子政務(wù)十二個(gè)重點(diǎn)工程之一?!敖鹭?cái)工程”是利用先進(jìn)的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù),支撐預(yù)算管理、國庫集中收付以及財(cái)政經(jīng)濟(jì)景氣預(yù)測等核心業(yè)務(wù)的政府財(cái)政綜合管理信息系統(tǒng)?!敖鹭?cái)工程”規(guī)劃建設(shè)期為2003年至2008年,按照“試點(diǎn)先行、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則,分兩期建設(shè)。自1999年以來,為支撐各項(xiàng)財(cái)政改革,財(cái)政部一直在推進(jìn)核心業(yè)務(wù)應(yīng)用軟件的開發(fā)工作,并適時(shí)組織推廣實(shí)施,已取得豐碩成果。“金財(cái)工程”不僅是公共財(cái)政改革的基礎(chǔ),而且本身也是公共財(cái)政改革的重要內(nèi)容。“金財(cái)工程”的實(shí)施有助于利用現(xiàn)代技術(shù)手段細(xì)化預(yù)算管理,促進(jìn)預(yù)算分配行為的科學(xué)化和規(guī)范化,提高預(yù)算管理效率和預(yù)算資金的使用效益。
從本質(zhì)意義上講,政府預(yù)算制度改革的根本目的是建立起與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的現(xiàn)代公共預(yù)算體制。1998年以來,我國在公共財(cái)政的理念之下,從預(yù)算管理技術(shù)創(chuàng)新人手,實(shí)施了諸如部門預(yù)算、收支兩條線管理、國庫集中收付、政府采購制度、金財(cái)工程等舉措。這些預(yù)算改革措施相輔相成,規(guī)范了預(yù)算資金范圍界定、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等預(yù)算管理環(huán)節(jié),初步建立起與公共財(cái)政相適應(yīng)的政府預(yù)算制度框架,并在提高預(yù)算管理水平,加強(qiáng)預(yù)算約束方面顯現(xiàn)出良好效果。一方面,在政府內(nèi)部建立起集中的行政控制,有助于改進(jìn)資金分配效率和運(yùn)作效率,也有助于規(guī)范部門的收支活動(dòng)。部門預(yù)算改革在預(yù)算編制環(huán)節(jié)開始將資金分配權(quán)集中,并建立起相應(yīng)的程序與規(guī)則來規(guī)范預(yù)算資金的申請與分配;國庫集中收付體制改革和政府采購改革則在預(yù)算執(zhí)行過程中建立起了外部控制體制。另一方面,部門預(yù)算改革也有助于人大更好地行使《憲法》和法律賦予的預(yù)算審查監(jiān)督職權(quán),確保資金的分配和使用更好地履行財(cái)政責(zé)任。這實(shí)際上等于給資金的分配和使用加上了“第二道保險(xiǎn)”。總之,這些預(yù)算改革措施在制度層面上促進(jìn)了公共資源配置中的決策與監(jiān)督逐步走向透明化、規(guī)范化與法治化。
但由于具體國情的約束和傳統(tǒng)管理模式的慣性影響,我國的政府預(yù)算制度改革尚處于初始階段。我國現(xiàn)行的政府預(yù)算制度與公共財(cái)政的要求還有著較大差距,主要表現(xiàn)在:預(yù)算管理的法治化水平還較低,預(yù)算的完整性、公開性與透明度都仍須提高,預(yù)算支出效率也處于較低狀態(tài)。此外,我國現(xiàn)階段的預(yù)算改革尚處于技術(shù)層面,近年來的改革措施主要是側(cè)重于解決預(yù)算規(guī)則與程序?qū)用娴膯栴}。
總體而言,1998年后我國的預(yù)算改革重點(diǎn)主要是加強(qiáng)政府內(nèi)部的行政控制。當(dāng)前的預(yù)算過程當(dāng)中,行政部門居于絕對主導(dǎo)地位,立法機(jī)構(gòu)尚未發(fā)揮應(yīng)有的作用。然而,與政府內(nèi)部的行政控制一樣,立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算監(jiān)督也是現(xiàn)代公共預(yù)算缺一不可的組成部分。政府內(nèi)部的行政控制與立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算監(jiān)督是相輔相成的。因此,在下一步的政府預(yù)算制度改革過程中,增強(qiáng)政府預(yù)算的法治化是預(yù)算制度改革的重中之重。法治化是政府預(yù)算的靈魂,法治性是公共財(cái)政框架下政府預(yù)算制度的首要特征。政府預(yù)算的法治化也是預(yù)算具有較強(qiáng)控制力和較高透明度的重要保證。為了增強(qiáng)政府預(yù)算的法治性,一方面,在不斷加強(qiáng)預(yù)算立法的同時(shí),還應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法力度,使政府預(yù)算法律和法規(guī)得到切實(shí)貫徹和執(zhí)行,保障預(yù)算活動(dòng)嚴(yán)格遵循既定的政府預(yù)算程序。另一方面,還需積極穩(wěn)妥地推進(jìn)立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算臨督,突出立法機(jī)構(gòu)對預(yù)算過程的控制,強(qiáng)化各級人大對預(yù)算的審查監(jiān)督職責(zé),發(fā)揮好立法機(jī)關(guān)的在預(yù)算過程中的制約作用。這不僅有助于提高政府預(yù)算透明度,而且可以最大程度地糾正預(yù)算過程中偏差的出現(xiàn),及時(shí)使預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與政策目標(biāo)的偏離最小化。