馬蔡琛

回首20世紀(jì)初葉風(fēng)云激蕩的中國近代史，有許多事件當(dāng)初僅是波瀾壯闊歲月中的滄海一粟，卻對此后的中國現(xiàn)代化進程產(chǎn)生了深遠影響。從政府預(yù)算的角度來看，這一時期也同樣發(fā)生了一系列開時代先河的重要事件。

這一時期關(guān)于政府預(yù)算的重要歷史事件有：戊戌變法中康有為提出編制預(yù)算公開財政的主張、1908年清政府頒布了《清理財政章程》，以及從1910年起由清理財政局主持預(yù)算編制工作。這是中國五千年歷史上第一次正式編制政府預(yù)算。同時，以市場經(jīng)濟為參照的早期預(yù)算制度改革，推動著理論界對西方國家預(yù)算制度的研究。在此背景下，1911年吳瓊出版了中國歷史上第一部預(yù)算學(xué)著作——《比較預(yù)算制度》，介紹了各國預(yù)算制度的利弊。

如果不過多地對當(dāng)年的社會改良者加以苛求的話，20世紀(jì)初葉現(xiàn)代政府預(yù)算萌芽在中國的產(chǎn)生，至少在某種程度上標(biāo)志著，皇室收支與政府財政收支的界限開始明確，政府預(yù)算也開始有可能成為以廣大民眾為代表的民權(quán)一方與王室貴族進行斗爭的工具。這對于中國現(xiàn)代化進程所可能產(chǎn)生的影響，無疑是相當(dāng)深遠的。

當(dāng)時一些學(xué)者也就政府預(yù)算的重要性有了相當(dāng)深刻的認識。例如，曾被譽為曠代逸才的楊度先生，于1907年在其名篇《金鐵主義說》中就曾指出：“監(jiān)督會計及預(yù)算之制，其嚴(yán)重如此，是皆國會重要之職權(quán)，即立憲國所以建設(shè)責(zé)任政府唯一之武器也”。即使以現(xiàn)代的眼光來看，早在一百多年前，中國學(xué)者對政府預(yù)算重要性的認識，也是發(fā)人深省的。

不妨將分析的視野繼續(xù)回溯到17世紀(jì)英國資產(chǎn)階級革命前后的時代。通過對當(dāng)時史料的分析，似乎可以得出這樣一個結(jié)論：現(xiàn)代政府預(yù)算的確立與發(fā)展，是英國社會公眾與君主之間經(jīng)濟利益爭奪的產(chǎn)物，它體現(xiàn)出市場因素在其發(fā)展壯大的過程中，各相關(guān)利益主體維護自身利益的現(xiàn)實要求。其思想淵源可以進一步上溯到1215年英國《大憲章》首次確認的“非贊同毋納稅”以及1295年英國“模范議會”所提出的“涉及所有人的問題，應(yīng)當(dāng)由所有人來批準(zhǔn)”的基本預(yù)算與稅收原則。

通過歷史的考察，不難得出這樣的結(jié)論，政府預(yù)算的產(chǎn)生與發(fā)展是與現(xiàn)代法治國家和民主政治同步成長的，政府預(yù)算不僅是一個經(jīng)濟范疇，還更多地涉及政治層面的因素。同時，在政府治理構(gòu)架基本穩(wěn)定的前提下，還更進一步涉及政府公共管理等具體操作層面的問題。

我國建國初期，參考前蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟體制，也就新中國預(yù)算模式的構(gòu)建進行了諸多有益的探索與設(shè)想。作為新中國預(yù)算制度草創(chuàng)時期的研究，其粗放性是可以想見的，同時隨著計劃經(jīng)濟模式的失敗，這些研究成果對當(dāng)前中國預(yù)算改革的借鑒意義也是十分有限的。然而，這些共和國政府預(yù)算的締造者們，以篳路藍縷的精神開創(chuàng)新中國政府預(yù)算先河的風(fēng)范，時至今日仍舊在思想領(lǐng)域熠熠閃光。

但如果我們將目光進一步投向中國政府預(yù)算管理的現(xiàn)狀時，卻不得不面對一些令人遺憾的現(xiàn)實。政府預(yù)算在中國從萌芽到成長，經(jīng)歷了百年的求索與漂泊，但仍舊面臨著諸多尚待解決的時代課題。政府預(yù)算在中國，往往或多或少地偏離了“涉及所有人的問題，應(yīng)當(dāng)由所有人來批準(zhǔn)”這一看似淺顯卻又頗難實踐的基本原則。政府預(yù)算似乎真的成了“政府自己的預(yù)算”。中國政府預(yù)算距離“依法用好百姓的錢”的目標(biāo)，或許仍舊需要完成某些關(guān)鍵性的跨越。

走向公共化的演進之路

如果不做過細地考證，改革開放三十多年來，在財政管理領(lǐng)域，具有里程碑意義的事件大致有這樣幾個：一是20世紀(jì)80年代的兩步“利改稅”和“分灶吃飯”財政體制；二是1994年的稅制改革與“分稅制”財政體制改革；三是始于20世紀(jì)90年代末期的新一輪預(yù)算改革和構(gòu)建公共財政框架。應(yīng)該說，中國財政體制改革由以收入為核心的制度安排，向以支出為重點的預(yù)算改革轉(zhuǎn)型，并非僅僅是一個歷史事件，而是具有深刻時代背景的。從這個意義上講，我們將中國預(yù)算改革的進程，用“公共化”來加以描述，也是符合歷史邏輯和改革實踐的。

1漸推漸進的動態(tài)過程

從制度變遷的策略選擇來看，在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型路徑上，與前蘇聯(lián)和東歐國家不同，我國采取了一條利用已有組織資源推進市場化進程的漸進演化模式。

基于政治、經(jīng)濟和社會的特點以及各地方和部門日趨固化的利益格局，考慮制度變遷的收益與成本對比，我國的預(yù)算公共化改革也同樣選擇了一條漸進式道路。其典型表現(xiàn)是，各項改革措施先在較小范圍內(nèi)進行試點，然后再將試點經(jīng)驗向全國推廣。

然而，依據(jù)制度變遷的路徑依賴?yán)碚摚跏贾贫冗x擇所形成的鎖定效應(yīng)，會在相當(dāng)程度上，約束著新體制沿著原有路徑慣性推進。因此，為化解新舊體制轉(zhuǎn)換過程中的“路徑依賴”問題，需要對政府預(yù)算諸環(huán)節(jié)進行系統(tǒng)化的流程再造。這不僅涉及預(yù)算編制與執(zhí)行等技術(shù)層面，還觸及立法機構(gòu)和社會公眾的預(yù)算決策權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)等民主政治層面的問題。尤其是當(dāng)前的市場化進程中，公共財政的制度建設(shè)尚未成功，預(yù)算公共化改革的縱深推進，也難以“畢其功于一役”，中國政府預(yù)算公共化呈現(xiàn)為漸推漸進的動態(tài)演進過程。

2傳統(tǒng)政治哲學(xué)與現(xiàn)實國情的融合過程

我國具有漫長的中央集權(quán)和“官本位”傳統(tǒng)，加之在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時代，各項權(quán)力過多掌控在政府手中。長期形成的“人治”傳統(tǒng)和各種政務(wù)活動中印刻的濃烈“人情”因素，形成了內(nèi)生化的歷史積淀。預(yù)算公共化改革要求公共經(jīng)濟活動按照法治原則運行，這些難免會與“官本位”傳統(tǒng)發(fā)生激烈碰撞。

從我國預(yù)算演進的發(fā)展歷程來看，與發(fā)達市場經(jīng)濟國家預(yù)算制度歷經(jīng)數(shù)百年的發(fā)展演進相比，即使從萌芽產(chǎn)生算起，現(xiàn)代政府預(yù)算在中國也僅有大約一百年的歷史。所以，中外政府預(yù)算在治理水平與技術(shù)手段上難免存在較大差距。而市場經(jīng)濟國家許多成熟且先進的預(yù)算管理技術(shù)，則是在其經(jīng)濟社會發(fā)展已進入相對穩(wěn)定階段、政府職能界定相對清晰的基礎(chǔ)上成型的。這種相對穩(wěn)定的經(jīng)濟發(fā)展構(gòu)架，為政府預(yù)算的精細化管理，提供了較為平穩(wěn)的運行平臺。

而我國尚處于經(jīng)濟運行的市場化轉(zhuǎn)型時期，在相對寬泛且不斷調(diào)整的政府職能構(gòu)架之下，預(yù)算管理各利益相關(guān)主體間的互動影響結(jié)構(gòu)，也處于不斷發(fā)展變化之中。因而，中國預(yù)算管理公共化的路徑選擇、具體制度設(shè)計與技術(shù)手段的選型，都不能盲目照搬國外的預(yù)算管理模式，更不能一味強求管理手段與技術(shù)的先進性。

3“自上而下、自下而上”相結(jié)合的演進過程

在20世紀(jì)90年代末期之前，我國預(yù)算公共化改革的初期，有關(guān)預(yù)算方面的制度改革與管理創(chuàng)新，大都是由中央政府直接主導(dǎo)的。即由中央政府提供制度供給，采取的是“自上而下”的強制

性制度變遷方式。

隨著市場經(jīng)濟體制的逐步確立，公共財政體制框架的初步構(gòu)建，單純依靠“自上而下”的行政力量來推進政府預(yù)算改革，無疑是不夠的。一方面，隨著財政分權(quán)改革的推進，地方政府的利益主體意識逐漸復(fù)蘇，以中央行政力量為主推進改革的實施效果逐步下降。另一方面，隨著經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的日益深化，中央政府“自上而下”改革的成本也在不斷加大。同時地方政府因事權(quán)下移、財權(quán)上移而形成的財政資金壓力日顯突出，也難以消極等待上級政府提供預(yù)算管理制度創(chuàng)新的總體框架。因此，在比較制度創(chuàng)新的邊際收益與邊際成本后，部分地方政府開始率先啟動了“如何吃好財政蛋糕”的預(yù)算管理改革。在改革取得成效之后，自下而上被中央政府加以認可，然后再由中央政府自上而下將改革經(jīng)驗推廣至全國。

循著這樣的演進線索，“自上而下”的強制性制度變遷與“自下而上”的誘致性制度變遷方式的結(jié)合，保障了經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期預(yù)算公共化改革的可持續(xù)性。特別值得關(guān)注的是，由地方政府發(fā)起的預(yù)算改革，也大體遵循著這樣一種在相對較小范圍內(nèi)“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的演進方式，進而擴大到全國范圍，依舊體現(xiàn)了類似的發(fā)展軌跡。

4實體公共化和程序公共化分別推進的非均衡過程

在預(yù)算基本法的原則框架下，政府預(yù)算分別循著預(yù)算實體法和預(yù)算程序法兩個維度加以展開。因此，預(yù)算公共化過程中的法治建設(shè)，也分別循著實體公共化和程序公共化兩條線索加以展開。

然而，長期以來受法學(xué)領(lǐng)域“重實體輕程序”的現(xiàn)實影響，加之各級政府部門過分強調(diào)短期經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實政績。而忽視長遠發(fā)展的規(guī)則與程序，在政府預(yù)算實體公共化和程序公共化的關(guān)系問題上，理論界與實務(wù)部門往往更傾向于強調(diào)實體層面上的預(yù)算資金籌集與配置效率等技術(shù)路線問題，而對基本“道路規(guī)則”層面上的程序正義原則，相對重視不足。這也是當(dāng)前預(yù)算公共化改革成效不甚明顯、推進屢遇障礙的深層原因。

其實，就處于社會轉(zhuǎn)型期預(yù)算公共化改革的長遠發(fā)展而言，建立一個規(guī)范政府分配活動秩序的程序正義層面上的“道路規(guī)則”體系，遠較單純注重結(jié)果的“實體”政績重要得多。

當(dāng)然，認識到完善程序規(guī)則重要性的同時，仍舊需要基于中國預(yù)算改革所面對的現(xiàn)實國情，認識到程序規(guī)則的確立，在更加深層次的意義上，還涉及憲政建設(shè)與完善責(zé)任政府等層面的改革，需要一個相對較長的歷史進程。所以，在當(dāng)前重點解決較為容易的“實體”層面問題、進行政府預(yù)算實體公共化改革的基礎(chǔ)上，適時將改革引入更深層面的基本程序規(guī)則的確立，進行程序公共化改革，也是符合中國預(yù)算公共化改革現(xiàn)實的理性選擇。

5以“邊角改革”推進“核心改革”的演化過程

在我國財政體制改革的初期，為與經(jīng)濟體制改革的漸進性相適應(yīng)，減少改革的成本和阻力，財政改革集中在先解決那些難度相對較小或急需調(diào)整的制度和事項上，沿著“先收入改革、后支出改革”的路徑展開。這種從先易后難的角度出發(fā)、率先啟動“邊角改革”，逐步深化到“核心改革”的策略，是符合我國財政改革的歷史趨勢與邏輯結(jié)果的。

政府預(yù)算的公共化改革，因偏重于政府支出方面的安排與管理，屬于整個公共財政框架構(gòu)架中深層次的核心問題。由于其更多涉及政府內(nèi)部公共管理和政治民主化的進程，涉及包括立法機構(gòu)、財政預(yù)算部門、資金使用部門、利益集團和社會公眾等各項預(yù)算參與者間的利益調(diào)整，而成為整個財政改革的核心議題。

政府預(yù)算公共化改革要求政府依法規(guī)范使用資金，要求預(yù)算資金配置的決策、審批、使用過程公開透明，它使得預(yù)算決策和運作程序更加民主、公開、科學(xué)。這些難免會觸動相關(guān)部門固化已久的既得利益，改變既有的資金配給“暗箱操作”格局，也將挑戰(zhàn)政府部門擁有的非規(guī)范化的預(yù)算資金自由裁量權(quán)。

盡管如此，政府預(yù)算的公共化改革體現(xiàn)了市場經(jīng)濟走向成熟的內(nèi)在要求，其發(fā)展趨勢是不容逆轉(zhuǎn)的。市場經(jīng)濟體制改革的“漸進式”演變和公共財政改革的“先易后難”策略，已經(jīng)勾畫了一條相對清晰的預(yù)算改革路徑。政府預(yù)算公共化改革可先從較小范圍的試點開始，從技術(shù)層面較為簡單的措施人手，以“邊角改革”逐漸延伸向涉及利益格局調(diào)整等“核心改革”領(lǐng)域，以“邊角改革”推動“核心改革”，從而最終完成政府預(yù)算公共化改革的歷史進程。

走向公共化的基石——《預(yù)算法》的修訂問題

始于20世世90年代末期的新一輪中國預(yù)算改革，促使預(yù)算管理從理論到實踐層面，都發(fā)生了全方位的變革。然而不無遺憾的是，作為預(yù)算公共化重要法律基石的《中華人民共和國預(yù)算法》修訂工作，仍因種種原因而難以得到實質(zhì)性的推進。預(yù)算法修訂的滯后，在相當(dāng)程度上制約了中國預(yù)算改革的進程。

1中國預(yù)算法的法律定位問題

在法學(xué)實踐中，世界各國都非常重視預(yù)算立法，其所采用的具體法律形式有以下幾種：一是在《憲法》的有關(guān)章節(jié)中規(guī)定有關(guān)預(yù)算問題；二是制定財政管理的基本法一一《財政法》；三是制定專門的《預(yù)算法》；四是通過年度預(yù)算方式確立預(yù)算的法律效力。我國采取的是上述第三種方式，其標(biāo)志性事件當(dāng)屬1994年3月頒布的《中華人民共和國預(yù)算法》，這構(gòu)成了當(dāng)前我國預(yù)算法修訂的歷史前提和邏輯起點。

如果我們將預(yù)算法修訂簡單界定為單純在預(yù)算程序法層面上，將近年來推行的預(yù)算管理流程改革，通過法律的形式加以規(guī)范化和系統(tǒng)化，那么預(yù)算法修訂進程中的困難就會大大減少。但問題并非如此之簡單，其癥結(jié)在于，我國現(xiàn)行預(yù)算法除了規(guī)范預(yù)算管理諸環(huán)節(jié)的制度流程之外，還在相當(dāng)程度上承載著《財政基本法》的使命。

預(yù)算法既可以只規(guī)定與政府預(yù)算有關(guān)的內(nèi)容和要求，也可以表現(xiàn)為涵括所有財政經(jīng)濟活動的財政法。從我國現(xiàn)實來看，后者較好，預(yù)算法有必要擔(dān)負起財政法的基本職責(zé)，使所有財政經(jīng)濟活動有法可依。也恰恰是由于《預(yù)算法》在法律定位上所具有的財政基本法特點，決定了預(yù)算法的修訂工作涉及基本財政關(guān)系的重新界定和各相關(guān)主體之間利益格局的重要調(diào)整，這導(dǎo)致現(xiàn)行預(yù)算法的修訂面臨著諸多的困難與挑戰(zhàn)。

2中國預(yù)算法修訂的沖突與協(xié)調(diào)

(1)預(yù)算法中的技術(shù)性問題與財政基本法問題之間的協(xié)調(diào)

現(xiàn)行預(yù)算法中既涉及預(yù)算流程管理中的技術(shù)性問題，又涉及諸多財政基本法層面的問題。概括起來，預(yù)算法中的技術(shù)性問題主要包括：預(yù)算收支范圍與政府收支分類改革的關(guān)系，預(yù)算先期執(zhí)行、臨時預(yù)算與按上年撥款的既有規(guī)定之間的關(guān)系，預(yù)算編制與執(zhí)行機構(gòu)的分離與制衡問題，復(fù)式預(yù)算體系的構(gòu)建問題等。預(yù)算法中涉及的財政基本法層面的問題主要包括：設(shè)置幾個層級的政府財政預(yù)算問題，地方政府

的舉債權(quán)限問題，預(yù)算法與相關(guān)部門法的協(xié)調(diào)問題等等。

其中，相關(guān)技術(shù)性問題盡管也同樣面臨著諸多備選方案之間斟酌取舍的困境，但畢竟其解決是相對容易的。而諸如設(shè)置幾個層級的政府財政預(yù)算，是否允許地方政府擁有一定的舉債權(quán)限，則因牽掣的相關(guān)因素較多，在短期內(nèi)難以尋求較為妥善的解決方案。因此，當(dāng)前的預(yù)算法修訂，重點應(yīng)放在解決預(yù)算流程管理中的技術(shù)問題上，對于財政基本法層面的問題，如果涉及因素較多，可以暫不納入修訂的范圍。待今后時機進一步成熟的時候，或者配合《財政基本法》的出臺而進行相應(yīng)調(diào)整，或者在《預(yù)算法》再次修訂的時候予以考慮。

(2)人大與財政部門之間如何協(xié)調(diào)

現(xiàn)行預(yù)算法修訂中的一個核心問題就是預(yù)算管理的核心權(quán)力在人大與財政部門之間的合理配置問題。應(yīng)該說，始于2004年的上一輪預(yù)算法修訂工作之所以“停擺”，在相當(dāng)程度上也源于人大與財政部門在爭作核心預(yù)算部門上存在較大分歧。

理論上，各級人大作為最高權(quán)力機關(guān)，代表著廣大公民的利益，加強人大在預(yù)算管理中的權(quán)能配置，提升其管理權(quán)威，自然有助于推進預(yù)算管理的法治化和科學(xué)化水平。然而在現(xiàn)實中，由于各級人大全體會議的會期相對較短，會議期間審議的事項涉及社會民生的方方面面，導(dǎo)致人大全體會議對于政府預(yù)算草案的審議，難免不夠深入且細化。這種預(yù)算管理的現(xiàn)實，進一步導(dǎo)致在具體操作層面上，往往將加強各級人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)，理解為加強各級人大常委會的預(yù)算監(jiān)督權(quán)。但是，受人員編制、專業(yè)經(jīng)驗、年齡結(jié)構(gòu)等多方面的局限，在預(yù)算管理專業(yè)程度上，各級人大常委會及其專門委員會，較之同級財政部門具有較為明顯的劣勢。加之在相當(dāng)程度上，各級人大常委會也具有相對典型政府部門的運行色彩，這就使得這種加強人大常委會預(yù)算監(jiān)督權(quán)的預(yù)算法修訂取向，難以獲得更加廣泛的立法支持。而這種人大和財政部門在爭取核心預(yù)算部門的權(quán)力之爭，進一步導(dǎo)致了預(yù)算法的修訂陷入了某種僵局。

(3)預(yù)算法與部門法的沖突與協(xié)調(diào)問題

我國《農(nóng)業(yè)法》、《教育法》等法律規(guī)定，本部門的財政投入應(yīng)達到財政收入的某一比例標(biāo)準(zhǔn)。這種作法沒有考慮到預(yù)算法的規(guī)定和財政的承受能力，影響了預(yù)算的整體性、統(tǒng)一性。尤為嚴(yán)重的是，某些部門法對于法定支出的規(guī)定，采取了“一刀切”的方式，要求各級財政均應(yīng)按照某種僵化固定的比例，保持法定支出的增長。

例如，2002年修訂的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》“農(nóng)業(yè)投入與支持保護”一章中，進一步明確了中央和地方財政對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度要求。將此前規(guī)定的“國家財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于國家財政經(jīng)常性收入的增長幅度”，更改為“中央和縣級以上地方財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于其財政經(jīng)常性收入的增長幅度”。

應(yīng)該說，這一調(diào)整對于保障國家逐步提高農(nóng)業(yè)投入的總體水平是具有積極作用的。但是，該規(guī)定在細化各級政府財政支農(nóng)責(zé)任的同時，也存在著某些過于片面之處。對于眾多副省級以上城市的中心城區(qū)而言，其作為一級獨立的縣級以上地方財政，用于農(nóng)業(yè)投入的增幅也同樣需要高于國家財政經(jīng)常性收入的增長幅度，但是這些城市已然進入城市化的較高級階段，在其中心城區(qū)已然沒有相應(yīng)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，這些“依法”安排的農(nóng)業(yè)支出，難免造成某種不必要的浪費。

從合理性分析，似乎有必要適當(dāng)削減相關(guān)部門法中有關(guān)法定支出的規(guī)定，將其支出增長的規(guī)定納入預(yù)算法的規(guī)范框架，以增強預(yù)算管理的彈性。但是在我國社會轉(zhuǎn)型時期，教育、農(nóng)業(yè)、科技等確實屬于需要優(yōu)先發(fā)展的重要領(lǐng)域，也有必要通過單行法律的剛性界定，保證上述支出的可持續(xù)增長。因此，如何處理預(yù)算法和相關(guān)部門法在法定支出問題上的沖突，也是當(dāng)前預(yù)算法修訂中面臨的較具中國特色的時代命題。

每當(dāng)人類歷史開創(chuàng)嶄新篇章的時候，總需要完成關(guān)鍵性的幾步跨越。正如1947年毛澤東同志在分析時局過程中，以翻越山坳所做的生動比喻：眼前的處境，就象我們湖南人常說的“過山坳”一樣，快爬到坳上時，千萬不可松勁，要咬緊牙關(guān)一鼓氣地爬上去，往后的路就好走了。如果也可以將現(xiàn)代預(yù)算在中國長達百年的艱辛歷程比喻為翻越山坳的話，那么現(xiàn)在就是“快爬到坳上”的時候了。始于1999年的中國政府預(yù)算改革，大大加快了這一翻越山坳的進程。在短短的十多年中，政府預(yù)算管理在中國，取得了長足的進步，距離最終達到山巔，或許已并不遙遠。我們以上所提出的這些命題，或許就是中國政府預(yù)算在走出山坳之前，所不得不跨越的最后幾步?；趯χ袊A(yù)算改革進程的這種判斷，不妨進一步設(shè)想，如果現(xiàn)實中的中國政府預(yù)算能夠在完善規(guī)則與程序?qū)用娴牟僮餍愿母锘A(chǔ)之上，盡快健全各利益相關(guān)主體的共同治理結(jié)構(gòu)，并就預(yù)算法修訂等時代命題，提供一個相對圓滿的解決方案，那么中國政府預(yù)算就會早日成功地翻越山坳，走向未來。