文｜本刊記者 劉建華 東莞報(bào)道

東莞：市鎮(zhèn)權(quán)力新格局

文｜本刊記者 劉建華 東莞報(bào)道

東莞擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的試點(diǎn)進(jìn)行了將近三個(gè)月，市鎮(zhèn)權(quán)力的分配與博弈仍在進(jìn)行，未來的權(quán)利行使格局將深深影響東莞的發(fā)展之路

東莞困局 廣東東莞市政府大樓夜景，2009年東莞遭遇了前所未有的經(jīng)濟(jì)困局。

2010年的東莞市“兩會”上，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)成為關(guān)注的焦點(diǎn)之一。

這個(gè)擁有32個(gè)鎮(zhèn)街的地級市，在2009年的GDP增長“保十”失敗后，曾一度倍受質(zhì)疑。2010年1月2日，東莞市政府高調(diào)宣布在石龍和塘廈兩鎮(zhèn)實(shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)，27個(gè)部門將下放248項(xiàng)行政管理事項(xiàng)，隨后權(quán)力下放與博弈開始漸漸深入。

一直在“擴(kuò)權(quán)”

東莞市的政府架構(gòu)相當(dāng)獨(dú)特，與其他地級市不同，東莞是直接由地級市直轄區(qū)內(nèi)的32個(gè)街鎮(zhèn)，沒有區(qū)，也不設(shè)縣。2009年，東莞32個(gè)鎮(zhèn)街的GDP排名中，虎門、長安以243.76億元和208.3億元位居前兩位。位于排名末尾的幾個(gè)鎮(zhèn)，其一年的GDP也接近20億元。繁榮的鎮(zhèn)街經(jīng)濟(jì)，向來被認(rèn)為是東莞的經(jīng)濟(jì)活力所在。東莞的戶籍人口170萬左右，但其常住人口達(dá)到700萬。東莞一些發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的情況也是如此。以虎門鎮(zhèn)為例，其戶籍人口在11萬左右，但常住人口卻達(dá)到65萬。

不管是從經(jīng)濟(jì)規(guī)模還是人口規(guī)模上看，這些鎮(zhèn)都是很多市級城市難于達(dá)到的水平，更別說縣鎮(zhèn)了。東莞實(shí)行鎮(zhèn)的建制顯然有些“小牛拉大車”了。

東莞的鎮(zhèn)級機(jī)構(gòu)，事實(shí)上一直在“擴(kuò)權(quán)”。為解決鎮(zhèn)級政府級別低、權(quán)利少、責(zé)任多的問題，東莞曾將鎮(zhèn)委書記、鎮(zhèn)長普遍高配到副處級以上，并調(diào)高市鎮(zhèn)財(cái)稅分成比例，將投資500萬元以下的工程交由鎮(zhèn)街組織招投標(biāo)等措施，以支持各鎮(zhèn)發(fā)展。2002年左右，各鎮(zhèn)的稅務(wù)所、財(cái)政所等市局外派機(jī)構(gòu)都升格為局，完成了最初的“擴(kuò)權(quán)”，隨著各鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力加強(qiáng)，東莞市政府向各鎮(zhèn)提出了要求，地方的公共設(shè)施、居民的醫(yī)療、教育等公共服務(wù)也由鎮(zhèn)里來負(fù)責(zé)，但如望牛墩等經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)，顯然不同意承擔(dān)這些需要大筆財(cái)政投入的責(zé)任，于是出現(xiàn)了后來的“轉(zhuǎn)移支付”，由東莞市財(cái)政對部分鎮(zhèn)財(cái)政的不足進(jìn)行補(bǔ)充。經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的長平、虎門等鎮(zhèn)沒有理由地額外承擔(dān)了這些原本是東莞市政府的責(zé)任。

然而，由鎮(zhèn)來承擔(dān)需要大量財(cái)政投入的眾多公共服務(wù)責(zé)任，是建立在各鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)形勢大好的前提下，這明顯存在著一定的后遺癥。

過去的三十年，東莞的經(jīng)濟(jì)基本上是依靠加工出口等外向型經(jīng)濟(jì)，外來企業(yè)，臺灣、香港的大老板要來東莞投資，只需要在東莞借一塊地方，建一個(gè)廠房，供其生產(chǎn)加工產(chǎn)品而已，然后出口外銷創(chuàng)造利潤。建廠房所用的土地并不需要真正意義上的審批和規(guī)劃，外來企業(yè)通過各鎮(zhèn)政府的協(xié)調(diào)作用，向村租用一塊地，建起的這些廠房也是臨時(shí)建筑物，不需經(jīng)過審批，也沒有房產(chǎn)證，嚴(yán)格意義上來說還是違規(guī)建筑。

“這實(shí)際是就打了國家土地法的擦邊球”，中山大學(xué)港澳珠江三角洲研究中心副主任林江教授說，村民把土地出租之后有了合理的收益，政府有了一定的稅收，達(dá)到三贏的目的，誰也不會去追究這是否是合法。也正是因?yàn)橛写罅康呐_港企業(yè)來莞設(shè)置工廠，產(chǎn)品大量出口，令東莞在過去的多年以來一直保持著較高的GDP增長率。

2008年底世界金融危機(jī)一爆發(fā)，整個(gè)金融體系都受到挑戰(zhàn)，即使之前經(jīng)濟(jì)發(fā)展很好的鎮(zhèn)此時(shí)也覺得公共服務(wù)成為了一種負(fù)擔(dān)。

當(dāng)鎮(zhèn)級政府提出責(zé)任回歸市政府時(shí)，東莞市政府正式考慮讓“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”以紅頭文件向社會公布，以此使鎮(zhèn)級政府擔(dān)當(dāng)起相應(yīng)的責(zé)任。即使早幾年就有“擴(kuò)權(quán)”的行為，但卻“名不正言不順”。

“廣東省體制改革和東莞的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)沒有必然的聯(lián)系，真正促使擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的實(shí)施是因?yàn)榻鹑谖C(jī)”，受訪的一位專家如是對記者說。

新莞人 東莞市委書記劉志庚為新莞人服務(wù)管理局揭牌，該局為國內(nèi)首個(gè)為外來人口而設(shè)的專職行政機(jī)構(gòu)。

權(quán)利下放后的考核

“根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，政府代建工程招投標(biāo)前，要經(jīng)過28個(gè)環(huán)節(jié)，要蓋幾十個(gè)公章，這還僅僅是政府代建工程，如果是非政府代建的，報(bào)批的手續(xù)就更繁雜了?！睎|莞市委書記劉志庚表示，盡管在規(guī)劃、國土、建設(shè)和環(huán)保等部門開辟了“綠色通道”，部分項(xiàng)目實(shí)行“并聯(lián)審批”，大大簡化了審批流程，但起到的效果并不理想。

審批程序繁瑣，被認(rèn)為是在東莞市直管鎮(zhèn)的行政架構(gòu)下的必然結(jié)果。鎮(zhèn)級政府缺乏行政審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)等導(dǎo)致投資工程的進(jìn)展緩慢?！?009年7月14日，廣東省省委書記汪洋作了批示，要求東莞在第三季度拿出擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的具體方案，第四季度爭取在珠三角實(shí)施?！眲⒅靖f，根據(jù)汪洋的批示精神，東莞決定將事權(quán)、人權(quán)以及財(cái)權(quán)進(jìn)行“權(quán)力下放”，石龍、塘廈將具備縣級管理功能。

“權(quán)力大了，責(zé)任也大了”新任城市管理綜合執(zhí)法局局長黃可慰說，該局涉及放權(quán)84項(xiàng)，被認(rèn)為是放權(quán)力度最大的一個(gè)機(jī)構(gòu)。除了查處違法建筑事項(xiàng)外，基本將職能范圍內(nèi)的全部行政處罰事項(xiàng)下放到了兩試點(diǎn)鎮(zhèn)分局。行政處罰事項(xiàng)包括市容環(huán)境衛(wèi)生管理，城市綠化管理，市政管理，工商、衛(wèi)生、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、經(jīng)貿(mào)行政管理，工商行政管理，環(huán)境保護(hù)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理7大方面，共計(jì)84個(gè)小項(xiàng)。

權(quán)限下放采取委托授權(quán)、全權(quán)下放形式，立案、查處、證據(jù)保存、聽證、處罰權(quán)，均由石龍、塘廈分局負(fù)責(zé)。權(quán)力下放后，按權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，試點(diǎn)鎮(zhèn)要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，凡分局在辦案過程中發(fā)生行政復(fù)議、行政訴訟，案件應(yīng)訴工作由市局和試點(diǎn)鎮(zhèn)共同負(fù)責(zé)，責(zé)任費(fèi)用由試點(diǎn)鎮(zhèn)政府承擔(dān)。

為體現(xiàn)最大程度的放權(quán)，正副局長由以前的市局任免，報(bào)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)征求意見，現(xiàn)改成由試點(diǎn)鎮(zhèn)任免，報(bào)市局征求意見。給予了鎮(zhèn)一級最自由的人事權(quán)。市一級的局將組成督查考核組，每半年進(jìn)行一次綜合督查，重點(diǎn)檢查試點(diǎn)鎮(zhèn)分局委托授權(quán)事項(xiàng)落實(shí)情況、職責(zé)履行情況和公共權(quán)力運(yùn)行情況。同時(shí)強(qiáng)化對試點(diǎn)鎮(zhèn)分局的工作考核，將“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”建設(shè)情況、委托授權(quán)事項(xiàng)執(zhí)行情況等列入考核范圍，考核結(jié)果與年度考核、提拔任用相掛鉤。

公共服務(wù) 東莞南城中心廣場，市民在湖邊上閑聊。由市還是鎮(zhèn)來提供公共服務(wù)，將是東莞放權(quán)后的變化之一。

權(quán)力的博弈

“人權(quán)、事權(quán)基本上都已經(jīng)下放了，我們其實(shí)最想要的，是關(guān)于土地和規(guī)劃權(quán)限的下放，但這次擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)中沒有。”石龍鎮(zhèn)委書記冼周恩說。

冼周恩認(rèn)為，鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間的道路、公共設(shè)施以及鎮(zhèn)界一百米之間的建設(shè)規(guī)劃還是應(yīng)該由市里面來統(tǒng)籌，不能各自為政。另外，比如說哪一個(gè)鎮(zhèn)建了一個(gè)戲劇院，而各鎮(zhèn)如果都依葫蘆畫瓢，花費(fèi)了大量的人力財(cái)力，但實(shí)際上每個(gè)戲劇院的都沒能充分地發(fā)揮它的實(shí)際作用，這就等于是浪費(fèi)資源。還有如垃圾處理廠，廢水處理廠等這些公共設(shè)施都應(yīng)該由市政府來做。這些都有可能隨著未來的發(fā)展而改變，因此必須由市政府站在全市的高度來統(tǒng)一規(guī)劃，這樣才是更科學(xué)的。但鎮(zhèn)內(nèi)的發(fā)展規(guī)劃，舊城改造的規(guī)劃，建設(shè)用地的土地，它的使有權(quán)、規(guī)劃權(quán)的審批，鎮(zhèn)政府更適合做這部分工作。

除此之外，戶口證的發(fā)放權(quán)也是鎮(zhèn)希望能擁有的權(quán)力之一。冼周恩認(rèn)為，人在這個(gè)鎮(zhèn)里面生活，占用的是鎮(zhèn)里的公共資源，讀書、就業(yè)、生老病死都是在鎮(zhèn)里，市里面都沒有管，也不會清楚下面的具體情況。還有房產(chǎn)證的發(fā)放也是一樣。只要由市里制定統(tǒng)一的發(fā)證標(biāo)準(zhǔn)，把這個(gè)審批過程下放到鎮(zhèn)里，這將有益于提高政府的行政效率。

“土地使用權(quán)，規(guī)劃權(quán)和戶口的支配權(quán)，這才是真正影響一個(gè)地區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵因素。但目前都沒有下放?！辟芏髡f。

東莞市委常委、副市長江凌稱“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)實(shí)行的原則是‘有所為，有所不為’。土地、規(guī)劃權(quán)，不會下放，但不下放并不等于就不去解決由此帶來的問題?！彼睦斫馐牵芏噫?zhèn)并不是非得要土地、規(guī)劃等這些權(quán)限，而是想要更好地解決提高效率的問題。此外，土地權(quán)限是屬于省里的，并非東莞完全能操控的，但土地使用權(quán)不下放，也可很好地解決問題。

東莞市副市長李小梅認(rèn)為東莞在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)中，既要強(qiáng)化市級層面的操控和統(tǒng)籌能力，又要做到放活、提升鎮(zhèn)街政府效率的目的，最終使政府的服務(wù)，處于高效運(yùn)作中。

“擴(kuò)權(quán)被‘縮水’了”，有人這樣認(rèn)為。最早的方案是下放309項(xiàng)權(quán)力，后來又追加67項(xiàng)，合計(jì)是376項(xiàng)，最后被確定下放248項(xiàng)事權(quán)。

“其實(shí)，市政府要下放什么權(quán)力，鎮(zhèn)政府需要什么權(quán)力，或許他們自己都還沒有考慮清楚，這次擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)搞得太倉促了，沒有經(jīng)過嚴(yán)密的論證，在實(shí)施的過程中必定會遇到很多困難”，一位不愿意透露姓名的學(xué)者說。從東莞市政府宣布“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”至今已近百日，下放248項(xiàng)權(quán)力給鎮(zhèn)里，除了兩試點(diǎn)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)清楚之外，外界并不清楚，按常理來說，這樣一項(xiàng)重大的體制改革，東莞當(dāng)?shù)孛襟w應(yīng)有詳細(xì)的報(bào)道，但即使在東莞的兩會上也僅有只言片語，并沒有對此事進(jìn)行討論。很顯然，東莞市政府對擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)感到很迷茫。到目前為止，連執(zhí)政者自己都不清楚這些被下放的權(quán)力是否應(yīng)該向社會公布，他們也擔(dān)心公布之后備受質(zhì)疑，引起爭論。受訪官員大多是“猶抱琵琶半遮面”。

另一方面，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)如果試點(diǎn)成功，直管鎮(zhèn)如果提升為縣，縣的一把手的任免權(quán)歸省里管，東莞市對所轄的32個(gè)鎮(zhèn)街的管理權(quán)顯然會大幅縮水，這也是市鎮(zhèn)權(quán)力分配博弈的難點(diǎn)所在。該學(xué)者擔(dān)憂，東莞的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)體制改革如果沒有前瞻性和進(jìn)行可行性分析、論證，必將會在今后的實(shí)施過程中會遇到很多困難，甚至最終導(dǎo)致如“2008年當(dāng)時(shí)所鼓吹的每人發(fā)1000元紅包”一樣，結(jié)果是雷聲大雨點(diǎn)小而最終收場。

責(zé)編 張凡 xk_g2009@126.com