文|中國全面小康研究中心 張旭
2009~2010年度中國公共服務(wù)小康指數(shù):71.5公共服務(wù)滿意度調(diào)查:滬、杭、穗居前三
文|中國全面小康研究中心 張旭
“13城市公共服務(wù)公眾滿意度排行榜”上,上海、杭州、廣州位列三甲;醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、義務(wù)教育、保障性住房、就業(yè)服務(wù)等五個民生重點領(lǐng)域的榜首城市分別是:廣州、上海、杭州、鄭州、廣州
基本特征 目前我國政府基本公共服務(wù)體系整體“總體水平偏低、發(fā)展不平衡、效率低水平趨同”。
“公共服務(wù),就是提供公共產(chǎn)品和服務(wù),包括加強城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè),發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè),發(fā)布公共信息等?!?004年初,溫家寶總理在一次講話中如此定義“公共服務(wù)”,“定義”中列舉的事項多與民生密切相關(guān)。
“今年我們做了兩件大事,第一件是推進醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革,第二件是在農(nóng)村開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點?!?009年底,溫家寶總理在接受新華社采訪時,這樣總結(jié)當(dāng)年政府工作中的“大事”,改善民生顯然仍是“為人民服務(wù)”的主要內(nèi)容。
在公共服務(wù)為民生的中國和強調(diào)改善民生的2009年,中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林說,“民生領(lǐng)域已經(jīng)進一步成為考量政府公共服務(wù)水平的重要維度。”
2010年2月,《小康》雜志社中國全面小康研究中心聯(lián)合清華大學(xué)媒介調(diào)查研究室,就“醫(yī)療衛(wèi)生”、“義務(wù)教育”、“就業(yè)服務(wù)”、“社會保障”、“保障性住房”等若干民生重點領(lǐng)域的公共服務(wù)水平在全國13個城市發(fā)起調(diào)查。經(jīng)過對調(diào)查結(jié)果進行加權(quán)處理,并參考國家統(tǒng)計局監(jiān)測數(shù)據(jù)及大量社會信息,得出2009~2010年中國公共服務(wù)小康指數(shù)為71.5分。
本次調(diào)查抽取的樣本城市為東、中、西部各區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟“發(fā)達”、“中等”和“欠發(fā)達”三類省份的省會城市和直轄市,評價經(jīng)濟水平的主要依據(jù)是城市所在省份和直轄市上年人均GDP,選擇時兼顧城市的關(guān)注度。調(diào)查最終選取的城市為上海、北京、杭州、廣州、海口、鄭州、武漢、合肥、呼和浩特、重慶、西安、成都和昆明,參訪者來自各城市的城區(qū)和農(nóng)村。
在對公共服務(wù)的各項指標(biāo)進行測評的同時,本次調(diào)查還就公共服務(wù)的13個重點領(lǐng)域,對各樣本城市的居民進行了滿意度的考察,并由此得出“13城市公共服務(wù)公眾滿意度排行榜”,其順序從高到低依次為:上海、杭州、廣州、鄭州、北京、呼和浩特、重慶、武漢、合肥、成都、西安、??凇⒗ッ?。
在醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、義務(wù)教育、保障性住房和就業(yè)服務(wù)等五個重點民生領(lǐng)域位居榜首的城市分別是廣州、上海、杭州、鄭州、廣州。
參訪者對與義務(wù)教育相關(guān)的公共服務(wù)滿意度最高,對與保障性住房相關(guān)的公共服務(wù)滿意度最低,這是本次調(diào)查得出的重要結(jié)論之一。
來自國家統(tǒng)計局的相關(guān)數(shù)據(jù)表明,義務(wù)教育方面的公共服務(wù)獲得了良好認(rèn)同,這并非偶然:2000年,我國國民平均受教育年限為7.79年,國家財政性教育經(jīng)費占GDP比例為2.58%;時至2008年,這兩個數(shù)字分別上升為8.48年和3.48%。同樣是在2008年,我國“兩基”人口覆蓋率達到99.3%。
2009年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》的制定工作也為義務(wù)教育贏得好評有所貢獻。據(jù)參與《綱要》制定的教育專家、九三學(xué)社中央副主席邵鴻教授介紹,《綱要》將在基礎(chǔ)教育、素質(zhì)教育、教育公平等人們普遍關(guān)心的問題上有所突破,而這些突破“會對中國未來的教育發(fā)展發(fā)揮不可限量的作用”。
然而,教育面臨的挑戰(zhàn)依然艱巨。我國國民平均受教育年限雖有所提升,但仍低于巴西等一些發(fā)展中國家水平;國家財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重也低于世界平均水平。
本次調(diào)查顯示,共計69%的參訪者認(rèn)為當(dāng)前中國教育資源分配“不公平”和“嚴(yán)重不公平”;“阻礙教育公平性”的主要原因(多選)則被認(rèn)為是“基礎(chǔ)教育發(fā)展不平衡”(62.2%)、“地方區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡”(62.1%),及“學(xué)校錄取制度不公平”(59.2%)??梢灶A(yù)見的是,對于新一年的義務(wù)教育公共服務(wù),人們會在糾正“不公平”、改變“不平衡”方面充滿期待。
盡管保障性住房以中低收入人群為主要受益對象,因而尚不屬于基礎(chǔ)性公共服務(wù),但在本次調(diào)查中,與此相關(guān)的公共服務(wù)還是成為關(guān)注度排名第四和滿意度排名最末的項目。
調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,共計53.1%的參訪者表示對保障性住房公共服務(wù)“不太滿意”和“非常不滿意”;而在回答“您認(rèn)為如何才能真正抑制房價上漲”時,70.1%的參訪者選擇了“增加保障性住房建設(shè)規(guī)模”。顯然,面對房價持續(xù)攀升的現(xiàn)實,不少人將希望轉(zhuǎn)向了保障性住房。然而,與這種希望相去甚遠(yuǎn)的服務(wù)水平卻總是讓人失望,于是不滿在所難免。
不過,對保障房公共服務(wù)的抱怨更像是表面現(xiàn)象,真正的不滿其實指向居高不下的房價——這樣的房價正在使越來越多的人變得無意愿,進而無能力去購買商品房。在抑制房價的種種措施所取得的效果遠(yuǎn)未讓公眾滿意的情況下,將國家不斷增長的財力體現(xiàn)為更好的住房保障服務(wù)水平,也許已是化解這種不滿的最好辦法。
在“最滿意”和“最不滿意”之間,還有一些調(diào)查結(jié)果同樣可圈可點。
作為基礎(chǔ)性公共服務(wù)的重要內(nèi)容,醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)在本次調(diào)查中獲得了最高關(guān)注度,同時也獲得了位列第四的滿意度排名。這樣較為靠前的滿意度排名至少在一定程度上源自2009年“新醫(yī)改”的五項措施。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,在問及“對‘新醫(yī)改’各項措施持何種態(tài)度”時,32%的參訪者表示“有信心”,不過,也有44%的參訪者表示“觀望”。
此外,“看病貴”仍是醫(yī)療服務(wù)中突出的問題,共計53.7%的參訪者認(rèn)為“目前的醫(yī)療價格”“較貴,難以承受”和“很貴,無法承受”。未來幾年內(nèi),“觀望”者的態(tài)度如何改變也許取決于“新醫(yī)改”實施后“看病貴”問題的解決效果。
社會保障問題在本次調(diào)查中獲得了僅次于醫(yī)療衛(wèi)生的關(guān)注度,但參訪者對相關(guān)公共服務(wù)的滿意度卻并不高。
盡管國家在社保方面的投入在持續(xù)加大,但我國社會保障和就業(yè)財政經(jīng)費支出占GDP的比重僅為2.2%,仍然距離中等發(fā)達國家甚遠(yuǎn)。此外,社保支出在分配上也存在不平等的現(xiàn)象,相當(dāng)多的農(nóng)村居民還享受不到社保待遇。2009年啟動的“新農(nóng)?!睙o疑將在一定程度上縮小這種待遇差距,但根本解決還有賴于城鄉(xiāng)二元體制的改變。
同樣亟待提高的還有就業(yè)服務(wù)水平。本次調(diào)查中,56.5%的參訪者表示“在學(xué)校里所學(xué)專業(yè)與現(xiàn)在從事的工作”“不對口”,這意味著社會對與就業(yè)機會相適應(yīng)的就業(yè)培訓(xùn)有很大需求。然而事實上,目前我國的就業(yè)服務(wù)偏重于提供就業(yè)信息,在提供就業(yè)機會和就業(yè)培訓(xùn)方面則明顯欠缺。因此,盡快建立與市場需求相適應(yīng)的就業(yè)培訓(xùn)體系就顯得十分必要。
值得一提的還有與文化、休閑、娛樂,公共安全,政府信息公開及政府與民眾互動相關(guān)的調(diào)查結(jié)果——前兩項的滿意度排名僅次于義務(wù)教育,而后兩項的排名只略勝于保障性住房。
參訪者對文化休閑服務(wù)的良好評價,在很大程度上得益于相關(guān)服務(wù)的市場化,以及政府對文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營限制的逐步放開;對公共安全服務(wù)的滿意則主要是對政府在警力配備和增強防范措施方面工作的認(rèn)同,而公眾的主觀安全感事實上還有待提高。關(guān)于政府信息公開和政府與民眾互動,本次調(diào)查的結(jié)果顯然說明政府在增強工作透明度及與民眾交流方面仍需努力。
在本次城市公共服務(wù)滿意度排行榜上,東部省份城市,即上海、北京、杭州、廣州和海口的滿意度總體高于中、西部省份城市。地方經(jīng)濟發(fā)展水平與公共服務(wù)滿意度呈明顯正相關(guān)關(guān)系。
遲福林認(rèn)為,這樣的現(xiàn)象,一方面說明城市的公共服務(wù)水平與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平聯(lián)系密切,隨著經(jīng)濟的發(fā)展,地方在改善民生和提高公共服務(wù)水平方面擁有了更多可以投入的資源;另一方面也透露出一個問題,即由于我國的基本公共服務(wù)體系還不完善,加之中央和地方的分工職責(zé)體系尚未建立,所以在保證基本公共服務(wù)的底線公平方面仍有所欠缺。
“基本公共服務(wù)不能僅與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平掛鉤,”遲福林說,“對于難以保證基本服務(wù)水平的地區(qū),中央財政必須給予財力保障,而目前我國在這方面還有待改進?!?/p>
此外,各城市城區(qū)與農(nóng)村居民對公共服務(wù)的滿意度對比顯示,城區(qū)居民的滿意度明顯高于農(nóng)村居民。城鄉(xiāng)戶籍制度導(dǎo)致的公共服務(wù)水平差異無疑是造成這一情況的主要原因。
與此相關(guān)的一個突出事例為農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)。隨著農(nóng)村勞動力不斷向城市轉(zhuǎn)移,農(nóng)民工在城市的就業(yè)服務(wù)需求已呈現(xiàn)出明顯的增加趨勢。然而由于沒有城市戶籍,農(nóng)民工在制度上并未被納入城市的就業(yè)服務(wù)體系,農(nóng)民工對就業(yè)服務(wù)的不滿因此就在所難免。
遲福林認(rèn)為,當(dāng)不愿意也不可能回到農(nóng)村的新生代農(nóng)民工成為農(nóng)民工群體的主體后,他們對享受城市就業(yè)服務(wù)的訴求就會更加強烈。因此,未來三五年內(nèi),在進一步放開戶籍制度,從而使農(nóng)民工享受到平等的就業(yè)及其他基本公共服務(wù)方面必須有實質(zhì)性突破。
基本公共服務(wù)均等化欠缺是我國公共服務(wù)領(lǐng)域中長期存在的問題,本次調(diào)查顯露的公共服務(wù)城鄉(xiāng)差異和區(qū)域差異表明,未來我國在解決基本公共服務(wù)均等化上的力度仍需進一步加強。
在遲福林看來,我國基本公共服務(wù)的均等化涉及三方面內(nèi)容,即城鄉(xiāng)均等化、區(qū)域均等化和對中低收入群體,特別是農(nóng)民工的關(guān)注,其中城鄉(xiāng)均等化最為關(guān)鍵。
“推進基本公共服務(wù)均等化,首先應(yīng)該有全國性的規(guī)劃,這個規(guī)劃應(yīng)立足于用十年左右的時間初步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。而我們現(xiàn)在只是提出一些大目標(biāo),缺少實現(xiàn)這些目標(biāo)的總體規(guī)劃。其次,應(yīng)形成合理的中央-地方分工體系,明確中央和地方各自的財權(quán)和事權(quán)。此外,還要解決投入問題。就解決城鄉(xiāng)均等化問題而言,我認(rèn)為至少需要15至20億元?!边t福林說。
本次調(diào)查所獲得的另一項啟示來自公眾對與文化、休閑、娛樂相關(guān)公共服務(wù)的良好評價,這一結(jié)果至少在一定程度上說明,在公共服務(wù)供給方面適當(dāng)引入市場、社會機制將有利于服務(wù)水平的提高。
“我們現(xiàn)在已經(jīng)進入公共物品短缺的時代,僅靠政府提供公共物品很難滿足迅速增長的需求,因此,應(yīng)該充分發(fā)揮市場、社會在服務(wù)供給方面的作用?!边t福林說。
參訪者的基本信息
事實上,近年來的許多重大社會事件,如汶川地震發(fā)生后,企業(yè)和社會組織都表現(xiàn)出參與公共服務(wù)的熱情。與此不相適應(yīng)的是參與渠道的缺乏和體制上的障礙。遲福林認(rèn)為,政府應(yīng)進一步解放思想,鼓勵、支持建立公益性社會組織,并加快相關(guān)的機制建設(shè)和政策安排?!罢畱?yīng)確保公共服務(wù)的底線,市場和社會組織可以為人們提供更多的服務(wù)選擇,而我們現(xiàn)在缺少這樣的選擇?!?/p>
(感謝國家統(tǒng)計局統(tǒng)計科學(xué)研究所研究室主任呂慶 提供的支持)