謝 菊 劉建茂

“副職本來(lái)就有職位本身相應(yīng)的權(quán)力，只是目前被一把手剝奪了。所以。更準(zhǔn)確地說(shuō)，南川新政是權(quán)力回歸本位而不是分解?！?/p>

2010年6月，在人民網(wǎng)“十大地方新政”的評(píng)選中，重慶市南川區(qū)“一把手五不直接分管”名列前茅。

這場(chǎng)被媒體稱為“南川新政”的改革，始于2010年2月23日。這一天，正值農(nóng)歷正月初十，南川區(qū)96個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和區(qū)級(jí)部門的一把手，都接到了區(qū)委、區(qū)政府下發(fā)的《南川區(qū)加強(qiáng)黨政主要負(fù)責(zé)人監(jiān)督管理暫行規(guī)定》的通知，南川“一把手”分權(quán)試驗(yàn)從此開(kāi)始。

南川來(lái)了個(gè)“潮書(shū)記”

2009年6月，南川區(qū)來(lái)了一位區(qū)委書(shū)記。他叫王永康，有著當(dāng)下官員最潮的標(biāo)簽——學(xué)習(xí)型官員。兩個(gè)月后，南川紀(jì)委就收到了來(lái)自區(qū)委書(shū)記的批件，批件指明紀(jì)委、監(jiān)察局要研究浙江省余姚市民主制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。之后，南川區(qū)委組織了一個(gè)考察團(tuán)前往余姚學(xué)習(xí)。余姚一個(gè)被稱作“三個(gè)不直接分管”的暫行規(guī)定，吸引了考察團(tuán)內(nèi)眾多干部的注意力。12月，王永康再次做出批示，要求紀(jì)委以浙江余姚“三個(gè)不直接分管”為藍(lán)本，起草一個(gè)類似的規(guī)定，在南川迅速推行。經(jīng)過(guò)近4個(gè)月的起草、送審、反饋，區(qū)政府常務(wù)會(huì)議討論修改、區(qū)委常務(wù)會(huì)議審議，2010年2月23日，《南川區(qū)加強(qiáng)黨政主要負(fù)責(zé)人監(jiān)督管理暫行規(guī)定》下發(fā)施行，南川新政新鮮出爐。

規(guī)定的重點(diǎn)內(nèi)容是“五不直接管”：即黨政一把手不直接分管人事、財(cái)務(wù)、工程項(xiàng)目、行政審批、行政執(zhí)法等重要工作，以限制一把手的權(quán)力。規(guī)定還包括一把手末位表態(tài)、實(shí)名推薦干部、行政執(zhí)法會(huì)審等制度。

新政出臺(tái)10天后，南川區(qū)召開(kāi)黨風(fēng)廉政建設(shè)暨“作風(fēng)建設(shè)年”動(dòng)員大會(huì)。所有區(qū)級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的一把手、四大班子領(lǐng)導(dǎo)400余人悉數(shù)出席。會(huì)上，王永康全面闡釋了一把手“五不直接管”制度。王永康指出，“不直接管”不是“不管”，而是一把手負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督責(zé)任，必要時(shí)可使用否決權(quán)。

規(guī)定出臺(tái)后，各方反應(yīng)不一。堅(jiān)決擁護(hù)者，按照文件規(guī)定早早上報(bào)副職分工情況；消極對(duì)待者，對(duì)文件內(nèi)容采取暫時(shí)保密的態(tài)度，在限期最后一日才上交相關(guān)材料。新政之初，大部分官員采取的是觀望態(tài)度。直到3月5日，王永康出現(xiàn)在南川黨風(fēng)廉政建設(shè)暨“作風(fēng)建設(shè)年”動(dòng)員大會(huì)上講話，各級(jí)干部才意識(shí)到改革不是一場(chǎng)華麗的“政治秀”，而是一場(chǎng)實(shí)實(shí)在在的涉及權(quán)力體制的改革。

“一把手”如何分權(quán)

南川新政是一場(chǎng)小型的體制改革，包括南川各級(jí)黨政部門一把手權(quán)力的分散，上下級(jí)管理權(quán)限的重新勘定，權(quán)力的監(jiān)督和透明運(yùn)行等等。改革中的閃光點(diǎn)，即以制度創(chuàng)新推進(jìn)正職向副職分權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力回歸本位，并對(duì)行政權(quán)力實(shí)施有效監(jiān)督。

南川一把手分權(quán)的具體內(nèi)容是：實(shí)行一把手不直接分管財(cái)物，制約簽字權(quán)，主要建立了委托制、財(cái)物會(huì)簽制、定期審核制、財(cái)務(wù)公開(kāi)制和經(jīng)濟(jì)審批制；實(shí)行一把手不直接管人事，制約話語(yǔ)權(quán)，主要明確末位表態(tài)制、表決制、實(shí)名推薦干部制和民主評(píng)議制；實(shí)行一把手不直接管工程項(xiàng)目，制約操控權(quán)，主要建立公開(kāi)招投標(biāo)制和集體決定制；實(shí)行一把手不直接管行政審批，制約審批權(quán)，主要建立歸并統(tǒng)一審批制，承諾辦結(jié)制；實(shí)行一把手不直接管行政執(zhí)法，制約裁量權(quán)，主要建立執(zhí)法會(huì)審制和執(zhí)法檢查備案制。

與改革前權(quán)力集中的一把手體制相比，改革后更民主。一把手向副職分權(quán)，權(quán)力實(shí)現(xiàn)本位回歸，可以有效調(diào)動(dòng)下屬的積極性，提高行政效率；此舉還可以強(qiáng)化對(duì)副職能力的鍛煉，有利于副職的發(fā)展，更有利于整個(gè)領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)的共同發(fā)展與進(jìn)步。南川改革運(yùn)行半年多的事實(shí)證明，面對(duì)新的角色，一把手和副職都鉚足了勁想干一番事業(yè)。一把手有更多的時(shí)間集中精力抓大事，不再牽涉于小事之中；副職則因改變了長(zhǎng)期以來(lái)處于聽(tīng)命傳達(dá)的位置，有明確的權(quán)責(zé)，工作更加盡心盡力、盡職盡責(zé)，工作效率也更高。

與改革前對(duì)一把手監(jiān)督“上級(jí)不想管、同級(jí)管不著、下級(jí)不敢管”的尷尬局面相比，改革后的一把手體制下更易于形成對(duì)權(quán)力的相互制約?！敖^對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”，人事任命、財(cái)物管理、工程項(xiàng)目、行政審批、行政執(zhí)法五項(xiàng)權(quán)力事關(guān)重大，長(zhǎng)期以來(lái)攥在一把手的手中，猶如燙手山芋，一不小心就會(huì)燙到手，甚至腐蝕掉整個(gè)手掌。南川新政中一把手“不直接分管”制度的實(shí)行，正是以制度創(chuàng)新推進(jìn)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和制約。行政權(quán)力是一種制度權(quán)力，實(shí)質(zhì)上是決策的權(quán)力，即決定干什么的權(quán)力、如何干的權(quán)力、以及決定何時(shí)干的權(quán)力。南川一把手“不直接分管”制度本質(zhì)上是將一把手職位原有的五項(xiàng)權(quán)力進(jìn)行解構(gòu)，通過(guò)正式的集體組織決策過(guò)程重新進(jìn)行制度建構(gòu)，從制度層面確保權(quán)力劃分到副職職位上，而不是集中于一把手。一把手對(duì)副職行使五項(xiàng)重要權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，是上級(jí)對(duì)下級(jí)進(jìn)行的監(jiān)督，直接而有力。

南川新政的出臺(tái)引起了國(guó)內(nèi)學(xué)者的重視。國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家認(rèn)為，在目前很多地方一把手大權(quán)獨(dú)攬的現(xiàn)實(shí)下，南川的分權(quán)無(wú)疑是讓權(quán)力回歸本位的有效嘗試。副職本來(lái)就有職位本身相應(yīng)的權(quán)力，只是目前被一把手剝奪了。竹立家教授強(qiáng)調(diào)，“更準(zhǔn)確地說(shuō)，南川新政是權(quán)力回歸本位而不是分解?！毙姓?quán)力的運(yùn)行原本應(yīng)該是合理分權(quán)，職權(quán)相配，權(quán)責(zé)一致，南川試驗(yàn)呈現(xiàn)一幅美好的藍(lán)圖。

改革如何完善?

南川新政，有褒有貶，更多的是贊揚(yáng)。有人說(shuō)，即使是一場(chǎng)作秀，也至少表明了政府有創(chuàng)新的意圖，是十分難能可貴的。然而，眼光長(zhǎng)遠(yuǎn)的人已經(jīng)在考慮，改革畢竟是在探路，下一步又將面臨哪些問(wèn)題?該如何解決這些問(wèn)題?

如何保證一把手既“不直接管”又擔(dān)負(fù)起行政首長(zhǎng)的責(zé)任?

行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是我國(guó)1982年憲法確立的一項(xiàng)重要制度，指重大事務(wù)在集體討論的基礎(chǔ)上由行政首長(zhǎng)定奪，具體日常行政事務(wù)由行政首長(zhǎng)決定，行政首長(zhǎng)獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任的一種行政領(lǐng)導(dǎo)制度。

南川新政讓一把手“不直接管”人事任命、財(cái)物管理、工程項(xiàng)目、行政審批和行政執(zhí)法，意在將一把手從瑣事中解脫出來(lái)，集中精力謀大事、干大事。那么，這五件重要的事務(wù)是瑣事還是大事呢?如何將一把手擔(dān)負(fù)的行政首長(zhǎng)的責(zé)任與副職手中的權(quán)責(zé)很好地統(tǒng)一起來(lái)，形成共同推進(jìn)行政工作的合力呢?

如何處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)和分權(quán)后副職權(quán)責(zé)的關(guān)系?

黨的領(lǐng)導(dǎo)與行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)的關(guān)系，是黨政關(guān)系的重要內(nèi)容，是社會(huì)主義新型黨政關(guān)系的—個(gè)重要組成部分。共產(chǎn)黨是我國(guó)的執(zhí)政黨，在政治生活中有著任何其它政治組織不可替代的地位。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在政治領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，黨擁有制定政策和對(duì)重大問(wèn)題的決策權(quán)，黨有權(quán)向行政機(jī)關(guān)輸送干部，黨有權(quán)監(jiān)督、檢查和協(xié)調(diào)國(guó)家機(jī)關(guān)的工作。完善行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，必須在堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下進(jìn)行。在實(shí)際工作中，地方政府的黨委書(shū)記擁有重大問(wèn)題的最

后決定權(quán)，可以說(shuō)，地方政府沒(méi)有黨委書(shū)記的點(diǎn)頭，行政首長(zhǎng)在許多重大問(wèn)題上是作不了決定的。據(jù)調(diào)查，南川新政僅在南川區(qū)政府各部門和南城街道推廣較好(南城街道實(shí)行新政并不是自2010年開(kāi)始，而是早在上個(gè)世紀(jì)90年代在街道一位頗有影響力的書(shū)記在任時(shí)就開(kāi)始了)，其他街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒(méi)有很好地開(kāi)展。這是否與政府各相關(guān)部門實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，而其他街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政首長(zhǎng)是事實(shí)上的二把手(書(shū)記是一把手)有關(guān)呢?街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的新政又該如何實(shí)施呢?

如何保證權(quán)力相互制約機(jī)制的形成與有效運(yùn)行?

南川新政，副職在權(quán)力回歸的同時(shí)也肩負(fù)了相應(yīng)的責(zé)任，如何監(jiān)督副職?新政中既有一把手對(duì)副職行使否決權(quán)的規(guī)定，也有副職定期向正職匯報(bào)工作的規(guī)定。筆者認(rèn)為還應(yīng)該細(xì)化正、副職的行政問(wèn)責(zé)制度，使上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督更加直接而有力。

南川新政，還應(yīng)考慮如何防止正副職權(quán)力合謀?筆者以為，一方面，黨委要遵循科學(xué)民主的態(tài)度，往政府輸送優(yōu)秀人才，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督力度，確保正職與副職權(quán)力運(yùn)行透明化；另一方面，要確保人民政府依法嚴(yán)格執(zhí)行行政問(wèn)責(zé)、上下級(jí)監(jiān)督和監(jiān)察審計(jì)特種監(jiān)督，從制度上確保新政長(zhǎng)久開(kāi)展，并以嚴(yán)厲的懲處措施威懾權(quán)力腐化行為。

新政能走多遠(yuǎn)?

古今中外政府改革的歷史反復(fù)證明，文化氛圍有助于推動(dòng)全社會(huì)的文化認(rèn)同。有了對(duì)改革的文化認(rèn)同，公眾就會(huì)從心里認(rèn)同且服從改革，任何外力都難以改變。如果沒(méi)有普遍認(rèn)同改革的文化氛圍，改革的阻力會(huì)相當(dāng)大，改革也難以長(zhǎng)久，甚至可能步入人走政息，朝令夕改的怪圈。

南川新政得以誕生，與區(qū)委書(shū)記王永康思維的超前性有著十分直接的關(guān)系。甚至可以這樣說(shuō)，沒(méi)有王永康，就沒(méi)有2010年的南川新政。這位畢業(yè)于哈爾濱工業(yè)大學(xué)材料學(xué)專業(yè)的工學(xué)博士，在來(lái)南川之前，擔(dān)任浙江省寧波市市委常委、中共余姚市委書(shū)記，在任上積累了豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，為南川新政的順利出臺(tái)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。通過(guò)浙江與重慶交流任職的機(jī)會(huì)，這位學(xué)者型官員來(lái)到南川。他對(duì)南川官員的眼界和思維并不認(rèn)可，在多個(gè)場(chǎng)合提出要移植“浙江精神”。南川新政出臺(tái)并快速產(chǎn)生影響，與王永康的強(qiáng)力推動(dòng)分不開(kāi)。

南川新政終究是黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府內(nèi)部改革，雖然契合了社會(huì)公眾的需求，但其改革動(dòng)力畢竟不是直接出自社會(huì)本身。在沒(méi)有形成全社會(huì)認(rèn)同的文化氛圍之前，它的前景還是十分令人擔(dān)憂。南川新政要一以貫之地走下去，必須尋求推動(dòng)改革持續(xù)開(kāi)展的動(dòng)力，而不是僅僅得力于少數(shù)人的強(qiáng)力推動(dòng)。只有如此，人走政息、朝令夕改的怪圈才能不攻自破。