趙 巖 孫寶文 趙劍峰 楊 菁

摘要:電子政務(wù)是我國政務(wù)發(fā)展的必然趨勢,現(xiàn)階段我國政府組織結(jié)構(gòu)和電子政務(wù)工作形式的矛盾成為發(fā)展電子政務(wù)的瓶頸。我國政府組織結(jié)構(gòu)改革需要從途徑方面創(chuàng)新思路,探討切實可行的改革模式。文章深入分析了福利經(jīng)濟學(xué)中的帕累托改革模式和卡爾多—?？怂?簡稱?？怂?改革模式的特征及形成機理,說明了這兩種改革模式在推動政府組織結(jié)構(gòu)改革的動力分別來源于兼容效應(yīng)和比較效應(yīng),提出了政府組織結(jié)構(gòu)改革可持續(xù)發(fā)展的“二元模式”的改革途徑。

關(guān)鍵詞:政府;組織結(jié)構(gòu);改革途徑;電子政務(wù)

福利經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為,提高整體福利水平的改革途徑有帕累托改革模式和?？怂垢母锬Ｊ健８＠?jīng)濟學(xué)中的這兩種改革模式可以解決我國政府為推行電子政務(wù)工作形式所進(jìn)行的組織結(jié)構(gòu)改革中面臨的困難,同時,也可為政府組織結(jié)構(gòu)改革創(chuàng)造一種富有生機和活力的制度環(huán)境,減小改革中的不確定性和風(fēng)險,使政府組織結(jié)構(gòu)改革在促進(jìn)電子政務(wù)發(fā)展中獲得更多、更大的收益。本文將從帕累托改革和?？怂垢母飪煞N改革模式來剖析政府組織結(jié)構(gòu)改革中的動力源形成過程,并在此基礎(chǔ)上揭示改革指導(dǎo)思想中的“二元模式”對政府組織結(jié)構(gòu)改革可持續(xù)發(fā)展的基本規(guī)律。

一、 電子政務(wù)工作形式與政府組織結(jié)構(gòu)的矛盾

我國正處于市場經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期,政府要成功地發(fā)揮作用,就需要進(jìn)一步提高政府效能。從國外發(fā)展看,電子政務(wù)在提高政府效能中發(fā)揮著不可替代的作用。因此,電子政務(wù)是我國政務(wù)發(fā)展的必然趨勢。然而,現(xiàn)階段我國要發(fā)展電子政務(wù)面臨的一個瓶頸,是政府現(xiàn)有的組織結(jié)構(gòu)形成的公共權(quán)利部門化的辦公模式和需要信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)的電子政務(wù)工作形式間的矛盾。由于歷史等原因,現(xiàn)階段我國政府組織結(jié)構(gòu)是條塊分割的二維模式,即縱向?qū)蛹壷坪蜋M向職能制的矩陣結(jié)構(gòu)?？v向?qū)蛹壷频男姓M織系統(tǒng)由縱向的若干層次構(gòu)成,每一下級層次對上一層次負(fù)責(zé);除最高層外,每一層次依地域行政單位劃分為若干板塊;層次越低塊數(shù)越多,層次越高塊數(shù)越少,整個系統(tǒng)呈一個金字塔狀。橫向職能制的組織結(jié)構(gòu)由橫向的若干部門構(gòu)成,部門之間互不負(fù)責(zé),每一部門均直接對管理對象實施管理,各部門行使不同的且多是單一和專門的管理職能,從而使各部門在全國范圍內(nèi)均構(gòu)成一個相對獨立的系統(tǒng),在系統(tǒng)內(nèi)部實施垂直領(lǐng)導(dǎo),這種典型官僚制的組織結(jié)構(gòu)必然形成公共權(quán)利部門化的結(jié)果。而電子政務(wù)是以信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同為基礎(chǔ),以公共服務(wù)需求為出發(fā)點,將政府各個部門封裝起來,公眾享受政府服務(wù)只需一個入口,不必再一個一個“衙門”去拜訪的串行工作方式。電子政務(wù)希望展現(xiàn)的一種比較理想的公共服務(wù)結(jié)果可能是:公眾一次性地將辦理業(yè)務(wù)所需的證明材料或其他文件傳遞給一個政府業(yè)務(wù)處理入口,政府內(nèi)部業(yè)務(wù)處理可以并行式辦公,提高工作效率。這種并行式辦公方式并非簡單的“一站式”或“一廳式”的服務(wù),即很多部門簡單地集合辦公,而是后臺系統(tǒng)的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的工作形式。隨著越來越多的政府服務(wù)轉(zhuǎn)移至網(wǎng)上實現(xiàn),這種電子政務(wù)要求的信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同的工作形式與政府現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)形成的公共權(quán)利部門化的辦公模式間的矛盾將會愈發(fā)尖銳。因此,進(jìn)一步加快政府組織結(jié)構(gòu)改革,優(yōu)化政府工作流程,是解決這一矛盾的唯一途徑。

二、 電子政務(wù)環(huán)境下政府組織結(jié)構(gòu)改革中面臨的困難

在政府組織結(jié)構(gòu)改革過程中,傳統(tǒng)的觀念已經(jīng)成為制約改革的巨大阻力。觀念一經(jīng)形成,就很難轉(zhuǎn)變,所以,一旦外部環(huán)境發(fā)生劇烈變化,而觀念沒有及時更新時,就會變成強大的阻礙力量?，F(xiàn)階段,對政府組織結(jié)構(gòu)造成影響的傳統(tǒng)觀念主要有以下幾個方面:第一,行政官員的特權(quán)思想。由于封建思想的影響,再加上原有行政體制的某些弊端,某些行政官員或多或少地存在著特權(quán)思想和特權(quán)行為。要對原組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革,勢必會影響到這部分人的既得利益,引起被改革對象自發(fā)的或有組織的采取措施,維護自身的利益,使原有矛盾得不到根本解決。第二,集權(quán)思想。例如與高度集權(quán)相聯(lián)系的是“大一統(tǒng)”和“全能政府”的觀念;與政企不分相聯(lián)系的是微觀管理、直接管理的觀念;與計劃經(jīng)濟相聯(lián)系的是單一的行政指令、行政干預(yù)的觀念。第三,官僚主義。官僚主義在中國根深蒂固,行政官員還習(xí)慣于對經(jīng)濟活動中的公共權(quán)力進(jìn)行限制和審批,習(xí)慣于數(shù)量管理、項目管理而不是規(guī)則管理,習(xí)慣于直接的縱向控制而不是間接的橫向協(xié)調(diào),在思想上總是對微觀行為主體不放心,認(rèn)為經(jīng)濟權(quán)力資源掌握在行政手中而不是市場手中才是規(guī)范、有效的。在社會轉(zhuǎn)型的條件下,這些傳統(tǒng)觀念雖然得到了不同程度的克服,但是還沒有完全退出歷史舞臺,只要這些觀念存在,政府組織結(jié)構(gòu)中的矛盾就會一直存在。

在這些觀念阻礙下,電子政務(wù)作為由中央發(fā)起并倡導(dǎo)推行的一項任務(wù),很難在地方各級政府中充分發(fā)揮其作用。并且,如果政府組織結(jié)構(gòu)改革的強制性力度過大,所形成的排斥力在實踐中將轉(zhuǎn)換成一種巨大的壓力,會驅(qū)使電子政務(wù)發(fā)展進(jìn)入誤區(qū),容易產(chǎn)生一哄而上搞電子政務(wù)的過激行為。這不僅不能給電子政務(wù)發(fā)展帶來預(yù)期的良好結(jié)果,反而將其蛻變成“電子政務(wù)政績工程”,造成巨大的資源浪費。因此,電子政務(wù)環(huán)境下政府組織機構(gòu)改革的強制性必須適度。由此可見,尋求一個循序漸進(jìn)的途徑進(jìn)行政府組織機構(gòu)的有效改革以適應(yīng)電子政務(wù)的發(fā)展是當(dāng)前面臨的主要困難。

三、 電子政務(wù)環(huán)境下政府組織結(jié)構(gòu)帕累托式改革的特征及形成機理

盡管電子政務(wù)屬于現(xiàn)代政治文明范疇,但電子政務(wù)受自然學(xué)科屬性的影響,它本身不具備自發(fā)地對社會施加作用力并產(chǎn)生效用的政治能量,需要通過政府組織結(jié)構(gòu)改革不斷地為其提供強有力的政治庇護和組織扶植,電子政務(wù)才能獲得更強大的發(fā)展動力。

1.電子政務(wù)環(huán)境下政府組織結(jié)構(gòu)帕累托式改革的特征。帕累托改革模式是福利經(jīng)濟學(xué)的一個準(zhǔn)則,它是指在某種經(jīng)濟境況下如果可以通過適當(dāng)?shù)闹贫劝才呕蚪粨Q,至少能提高一部分人的福利或滿足程度而不會降低所有其他人的福利或滿足程度,即一種制度的改變中沒有輸家而至少能有一部分人贏。在推動政府組織結(jié)構(gòu)改革的過程中,帕累托改革模式具有深刻內(nèi)涵,不能單純地從字面上理解,而應(yīng)從制度視角從新審視激勵和約束政府組織結(jié)構(gòu)改革的可行性。利用帕累托改革模式促進(jìn)政府組織結(jié)構(gòu)改革具有兩個主要特征:一是沒有輸家。這是基于人們的既得利益而言的,因此,這種模式的改革自然會大大降低擁有既得利益者的抵觸情緒,使改革自上而下得以不折不扣的落實和實施。二是一部分人贏。這是基于改革效果而言的,改革要促進(jìn)政府并行式辦公組織結(jié)構(gòu)的形成以適應(yīng)電子政務(wù)的工作環(huán)境、提高政府工作效益。一般而言,改革環(huán)境中的抵觸情緒越高,阻力越大,則對帕累托改革模式的切實應(yīng)用越迫切。而這個階段往往在改革初期。

2.電子政務(wù)環(huán)境下政府組織結(jié)構(gòu)帕累托式改革的形成機理。從帕累托改革模式制定政府組織結(jié)構(gòu)改革途徑的基本邏輯可以推出,帕累托式改革用作政務(wù)組織結(jié)構(gòu)改革的過程中勢必產(chǎn)生一種“兼容效應(yīng)”:兼容傳統(tǒng)辦公模式和電子政務(wù)的辦公模式。傳統(tǒng)辦公模式使既得利益者的損失降低到最小;電子政務(wù)的辦公模式凸顯改革效果。帕累托式改革用作政府組織結(jié)構(gòu)改革中產(chǎn)生的“兼容效應(yīng)”,不僅可以快速滿足電子政務(wù)發(fā)展的政府組織結(jié)構(gòu)改革需求,易于實現(xiàn)電子政務(wù)發(fā)展的前期目標(biāo)和降低權(quán)利博弈的制度成本,更重要的是帕累托式改革使改革受到的阻礙得以弱化的情況下,政府組織結(jié)構(gòu)改革將促使電子政務(wù)效用函數(shù)產(chǎn)生積極功能,從而有效地減緩或消除電子政務(wù)發(fā)展的被動局面。但是,從辯證的角度看,“兼容效應(yīng)”也存在負(fù)向演化的趨向。在帕累托式改革促進(jìn)政府組織結(jié)構(gòu)改革的過程中,如果在擴大電子政務(wù)環(huán)境下的政府并行辦公組織結(jié)構(gòu)的同時不對傳統(tǒng)辦公模式的發(fā)展適當(dāng)節(jié)制,長期來看必定會造成資源的嚴(yán)重浪費。因此,帕累托式改革既是政府組織結(jié)構(gòu)改革前期的途徑,也是一個短期的改革途徑。

四、 電子政務(wù)環(huán)境下政府組織結(jié)構(gòu)希克斯式改革的特征及形成機理

帕累托式改革具有一定的時效性,而?？怂故礁母镒饔镁哂幸欢ǔ志眯?。在改革初期完成后,政府進(jìn)一步深化的組織結(jié)構(gòu)改革的途徑需要借助于希克斯改革模式。

1.電子政務(wù)環(huán)境下政府組織結(jié)構(gòu)?？怂故礁母锏奶卣?。福利經(jīng)濟學(xué)的另一個著名的準(zhǔn)則卡爾多—?？怂垢母镎J(rèn)為:如果一個人的境況由于變革而變好,因而他能夠補償另一個人的損失而且還有剩余,那么整體的效益就改進(jìn)了。在用?？怂故礁母锎龠M(jìn)政府組織結(jié)構(gòu)改革過程中,改革的行為主體應(yīng)是地方政府,希克斯思想更適合于一個自下而上的改革過程。地方政府根據(jù)各自情況逐步地用并行式組織結(jié)構(gòu)代替?zhèn)鹘y(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革和適當(dāng)補償,從而使電子政務(wù)在不斷地造福于區(qū)域建設(shè)過程中得到普及與發(fā)展。?？怂故礁母镏笇?dǎo)政府組織結(jié)構(gòu)改革中主要體現(xiàn)兩個特征:一是獲益性。政府組織結(jié)構(gòu)的改革迎合了電子政務(wù)的工作模式,大大提高政府的辦公效率和公共服務(wù)水平,使得政府和群眾在改革中真正感受到獲得了實際的收益;二是補償性。改革中傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)的逐步取締會損失一部分人的利益,損失的利益需要用改革收益的一部分予以補償,并且其前提是收益大于損失,以保證整體效益的改進(jìn)。一般來講,改革的預(yù)期效果越明顯,凈收益越大,對?？怂故礁母锏男枨缶驮綇娏?。

2. 電子政務(wù)環(huán)境下政府組織結(jié)構(gòu)?？怂故礁母锏男纬蓹C理。在電子政務(wù)環(huán)境下政府組織結(jié)構(gòu)改革過程中,希克斯式改革產(chǎn)生的主要動力源于“比較效應(yīng)”:在絕大多數(shù)情況下,改革程度越深,電子政務(wù)普及與應(yīng)用越廣,對比傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)模式所產(chǎn)生的社會價值和經(jīng)濟價值越多樣化,越顯著,給區(qū)域發(fā)展帶來的獲益機遇越多,地方政府對捕捉這些獲益機遇產(chǎn)生的吸引力越大。為了將電子政務(wù)蘊藏的潛在效益轉(zhuǎn)化為區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實效益,地方政府應(yīng)自發(fā)地創(chuàng)建和改革自身組織結(jié)構(gòu),在改革中應(yīng)用?？怂垢母锬Ｊ娇梢詭椭母锔禹樌倪M(jìn)行下去。然而,?？怂故礁母镏械摹氨容^效應(yīng)”的正向演化趨勢并不是永恒的,還存在著負(fù)向演化的趨勢,其根源主要表現(xiàn)在兩個方面,一是吸引力問題,地方政府利用組織結(jié)構(gòu)改革推動區(qū)域電子政務(wù)發(fā)展的積極性能否形成持續(xù)穩(wěn)定的機制,一個關(guān)鍵因素在于電子政務(wù)能否給地方政府信息化帶來比傳統(tǒng)的辦公模式更大的預(yù)期收益,能否有效地降低政府管理的預(yù)期成本,為區(qū)域發(fā)展做出多種貢獻(xiàn)。若伴隨改革的電子政務(wù)推廣與普及過程不能持續(xù)地比傳統(tǒng)辦公模式為區(qū)域發(fā)展帶來更大的收益機會,就容易使改革的吸引力不斷地減退,導(dǎo)致?？怂故礁母镏械摹氨容^效應(yīng)”也隨之不斷衰減直到趨于零;二是“搭便車”現(xiàn)象。在政府組織結(jié)構(gòu)改革發(fā)展中,地方政府進(jìn)行改革和補償機制設(shè)計與安排需要付出多種成本,而地方政府作為改革和補償機制創(chuàng)新的成功者和付出者,對于所創(chuàng)立的改革模式并不具有專利權(quán),其他地方政府可以模仿和借鑒,從而以較小的改革模式創(chuàng)新代價在改革應(yīng)用中獲益。因此,使許多政府部門在自身組織結(jié)構(gòu)改革過程中處于觀望態(tài)度,等待中央政府或其他政府能有所創(chuàng)新和突破,自己可以坐享其成,而不用承擔(dān)創(chuàng)新的費用和風(fēng)險。這種狀況導(dǎo)致一些地方政府缺乏自身組織結(jié)構(gòu)改革和補償途徑探索的主動性,使?？怂故礁母锏摹氨容^效應(yīng)”受到抑制和削弱,造成區(qū)域電子政務(wù)應(yīng)用與發(fā)展中政府組織結(jié)構(gòu)改革辦法供給短缺。

五、我國電子政務(wù)環(huán)境下政府組織結(jié)構(gòu)改革途徑分析

在系統(tǒng)分析電子政務(wù)環(huán)境下政府組織結(jié)構(gòu)改革的帕累托模式和?？怂鼓Ｊ降幕A(chǔ)上,結(jié)合我國的具體國情和電子政府發(fā)展的現(xiàn)狀,研究政府組織結(jié)構(gòu)改革的途徑,將有利于充分挖掘支持電子政務(wù)發(fā)展的政府組織結(jié)構(gòu)模式,提高改革支撐電子政務(wù)發(fā)展的效能。

1.電子政務(wù)環(huán)境下政府組織結(jié)構(gòu)改革動力的形成條件。帕累托模式和?？怂鼓Ｊ郊聪嗷オ毩⒂窒嗷ヒ来?二者是支持電子政務(wù)持續(xù)發(fā)展不可缺少的政府組織結(jié)構(gòu)改革指導(dǎo)模式。說其相互獨立,是因為帕累托模式和?？怂鼓Ｊ较碌恼M織結(jié)構(gòu)改革具有不同的使命。帕累托模式下改革的主要使命是在改革初期降低人們對改革的抵觸情緒,減小阻力,使改革方針能夠從中央到地方得到切實履行,避免夭折。而?？怂鼓Ｊ较赂母锏闹饕姑谟陂L期中降低成本、提高效率,推進(jìn)改革可持續(xù)發(fā)展;說其相互依存, 是指帕累托模式和?？怂鼓Ｊ皆诟母镏芯哂谢パa性。當(dāng)帕累托式改革的“兼容效應(yīng)”導(dǎo)致資源大量浪費時,適當(dāng)運用希克斯式改革有助于避免浪費,提高改革效率;同理,當(dāng)?？怂故礁母镏械难a償機制難以抵消改革的阻力時,適當(dāng)運用帕累托式改革有助于緩解矛盾,防止改革進(jìn)入誤區(qū)。

2. 電子政務(wù)環(huán)境下政府組織結(jié)構(gòu)改革途徑分析。由于多種相互影響和制約的因素,我國現(xiàn)階段區(qū)域電子政務(wù)發(fā)展水平極為不平衡。在經(jīng)濟和科技發(fā)展水平以及文明程度高的區(qū)域,推動電子政務(wù)環(huán)境下政府組織結(jié)構(gòu)改革所需的資金、技術(shù)容易解決,而且,人們的觀念容易轉(zhuǎn)變;而在經(jīng)濟和科技水平以及文明程度相對較低的區(qū)域,資金、技術(shù)和人們的觀念都可能成為推進(jìn)改革的障礙。因此,為促進(jìn)電子政務(wù)發(fā)展的政府組織結(jié)構(gòu)改革應(yīng)采用“二元模式”,充分發(fā)揮帕累托模式和?？怂鼓Ｊ街笇?dǎo)改革的作用和效果。

在經(jīng)濟、科技和人文發(fā)達(dá)的區(qū)域,應(yīng)建立以希克斯式改革為主、以帕累托式改革為輔的政府組織結(jié)構(gòu)改革途徑。希克斯模式為主的改革主要表現(xiàn)為:電子政務(wù)的效益已初步顯現(xiàn)的環(huán)境中給予地方政府更多的組織機構(gòu)改革中的替代權(quán)和補償權(quán),為地方政府提供改革宏觀指導(dǎo)思想,同時給予其探索自身組織結(jié)構(gòu)改革方法創(chuàng)造寬松的制度環(huán)境。因此,?？怂故礁母镉兄诩ぐl(fā)地方政府結(jié)合區(qū)域環(huán)境探索改革途徑的積極性,這種積極性來自“比較效應(yīng)”?！氨容^效應(yīng)”的提高需要通過多種途徑予以實現(xiàn):一是運用多種手段和渠道降低改革的成本;二是建立相應(yīng)的改革創(chuàng)新推動電子政務(wù)發(fā)展的激勵機制,運用必要的物質(zhì)和精神獎勵手段鼓勵在改革中取得成效的創(chuàng)建者,即地方政府。

在經(jīng)濟和科技欠發(fā)達(dá)的區(qū)域,應(yīng)建立以帕累托式改革為主、以?？怂故礁母餅檩o的政府組織結(jié)構(gòu)改革途徑。帕累托模式為主的改革主要表現(xiàn)為:政府主導(dǎo),制度保障,資金支持,化解矛盾。因此,帕累托式改革有助于為推動電子政務(wù)發(fā)展的政府組織結(jié)構(gòu)改革的起步。為改革前期的順利進(jìn)行提供了有力保障,這種制度保障來源于積極地“兼容效應(yīng)”。這種“兼容效應(yīng)”的發(fā)揮需要以下途徑:一是提升政府領(lǐng)導(dǎo)對電子政務(wù)工作模式和改革思路的理性認(rèn)識;二是采取有效措施保證改革初期的資金來源。

綜上所述,從政府組織結(jié)構(gòu)改革為電子政務(wù)發(fā)展提供動力的角度分析,“二元模式”的改革思想實現(xiàn)了帕累托式改革和?？怂故礁母锏南嗷ヒ来媾c相互兼顧,實質(zhì)上就是在中央政府與地方政府之間建立推動改革發(fā)展的有機聯(lián)系。隨著改革制度在全國乃至各個地區(qū)逐步深入展開,電子政務(wù)與政府管理及政府改革將在更高水平上協(xié)調(diào)發(fā)展。可以預(yù)計,伴隨著融合了帕累托改革模式和?？怂垢母锬Ｊ降摹岸Ｊ健痹谖覈M織結(jié)構(gòu)改革途徑探索的不斷深化,必將為電子政務(wù)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供更豐富的制度資源和更廣闊、更科學(xué)的研究視角。

參考文獻(xiàn):

1.王麗平,韓藝.創(chuàng)新政府管理和服務(wù)方式的原則和領(lǐng)域.中國行政管理,2008,(1):36-38.

2.尚曉汀,阮平南.關(guān)于降低行政成本建設(shè)廉價政府的思考.中國行政管理,2007,(11):50-52.

3.汪向東,姜奇平.電子政務(wù)行政生態(tài)學(xué)研究.中國信息界,2009,(1):54-60.

4.Yew-Kwang Ng.Welfare Economics.Palgrave MacMillan,2004:26-71.

5.鄭海燕.公共部門信息的公開化——歐洲動向.國外社會科學(xué),2000,(1).

6.汪寅.電子政府對公民政治參與的影響.國家行政學(xué)院學(xué)報,2000,(6).

基金項目:教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“面向公共服務(wù)的電子政務(wù)管理體系研究”(07JZD001 9);國家社科基金項目“基于企業(yè)知識生態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)能力影響機制研究”(09CTQ015);內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)社會科學(xué)基金項目(SK200817)。

作者簡介:孫寶文,中央財經(jīng)大學(xué)信息學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師;趙巖,中央財經(jīng)大學(xué)信息學(xué)院博士生,內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院講師;趙劍峰,內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)人事處經(jīng)濟師;楊菁,中央財經(jīng)大學(xué)信息學(xué)院博士生,內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)機械學(xué)院講師。

收稿日期:2009-10-11。