摘 要:人民政協(xié)事業(yè)的發(fā)展與其職能履踐的程度和水平緊密相聯(lián)系。人民政協(xié)職能是在實踐發(fā)展中逐漸明確起來的。政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政三項職能的確定，推動著人民政協(xié)事業(yè)的深入發(fā)展。在新形勢下進一步深化對人民政協(xié)職能的認識，具有重大意義。

關鍵詞:人民政協(xié);兩項職能;三項職能;歷史演變

中圖分類號:D627文獻標識碼:A文章編號:1008-6269(2010)-0038-0004

認真履踐政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的職能，是黨中央對人民政協(xié)工作的要求，也是大力推進人民政協(xié)工作的著力點。人民政協(xié)事業(yè)的發(fā)展與其職能履踐的程度和水平緊密相聯(lián)系。本文擬對共和國60年實踐中人民政協(xié)職能定位問題的歷史演變作一梳理，以期進一步加深對人民政協(xié)職能的認識。

一、人民政協(xié)職能的最初定位

眾所周知，人民政協(xié)經(jīng)歷過從權力機構向非權力機構的地位轉(zhuǎn)變，1954年第一屆全國人民代表大會召開后，人民政協(xié)行使國家權力的歷史使命就此結束了。在這樣一個交替過程中，關于政協(xié)是否還需要保留?人民代表大會制度確立后政協(xié)的作用是什么?都曾經(jīng)有過討論。

建國初期就有取消民主黨派的議論，黨內(nèi)有些同志認為“黨派可有可無”，有的民主黨派自己也有解散的想法，認為“我們的歷史任務——反蔣，已經(jīng)完成，可以不干政黨了”。毛澤東、周恩來以及當時負責統(tǒng)戰(zhàn)工作的李維漢，對這個問題都有明確的闡述，表示:“現(xiàn)在的各民主黨派，都是經(jīng)過人民政協(xié)作了總結而為人民所擁護所贊成的。因此，民主黨派的存廢問題就不應該發(fā)生”，民主黨派“必不可少”[1]。當時的人民政協(xié)，是民主黨派組織生存的重要舞臺，如果取消民主黨派，人民政協(xié)自然也沒有保持的必要了。

其實，1949年通過的《共同綱領》對全國人民代表大會召開后人民政協(xié)是否還要保留下去，是有規(guī)定的:“在普選的全國人民代表大會召開以后，中國人民政治協(xié)商會議就有關國家建設事業(yè)的根本大計及其他重要措施，向全國人民代表大會或中央人民政府提出建議案”[2]。這表明，當時還是明確了政治協(xié)商的組織在代行國家權力的使命結束后還將繼續(xù)存在。但從后來的情況看，對于政治協(xié)商會議在國家政治生活中的作用究竟是臨時還是長久的問題，在思想上并沒有形成統(tǒng)一和深刻的認識，對于國家政權重構中究竟是采取一黨還是多黨結構為合理，在認識上也沒有真正解決。

從1954年到1956年期間，黨中央領導人在一些講話中對此作了明確?；居^點是:第一，毛澤東認為在政黨制度上，幾個黨比一個黨好，“有意識地留下民主黨派，讓他們有發(fā)表意見的機會”[3]。第二，有了人民代表大會的權力機關，并不妨礙人民政協(xié)進行政治協(xié)商?！罢f(xié)作為人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織仍將存在，今后還要繼續(xù)發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線的作用”[4]。第三，在政權結構上，不能搞“一國二公”，“政協(xié)的性質(zhì)有別于國家權力機關”，政協(xié)“是黨派性的”，政協(xié)的任務是協(xié)商國際問題，商量候選人名單，提意見，協(xié)調(diào)各民族、各黨派、各人民團體和社會民主人士領導人員之間的關系，學習馬列主義[5]。第四，政協(xié)“不是一盤清水”，要團結各方面的人，“要吸收不同意見的人在一起，要善于和這些人一起協(xié)商，團結他們”[4]262。 第五，共產(chǎn)黨執(zhí)政后“也還要其他黨派來監(jiān)督”[4]，“有監(jiān)督比沒有監(jiān)督好”[6]。

以上觀點表明，中央領導人對保留人民政協(xié)，堅持政治協(xié)商制度的態(tài)度是鮮明的。當時雖然沒有直接提出人民政協(xié)的職能這個概念，但從闡述人民政協(xié)的性質(zhì)、工作任務和作用范圍上看，協(xié)商和監(jiān)督是兩個主要的方面。這些觀點奠定了日后確定人民政協(xié)職能的基礎。

二、改革開放初期人民政協(xié)職能的明確

對人民政協(xié)職能的明確定位是在改革開放以后。經(jīng)過對“左”傾錯誤時期人民政協(xié)工作遭遇曲折和破壞的歷史經(jīng)驗的反思，從實施改革開放伊始，人民政協(xié)工作就走上了撥亂反正和創(chuàng)新發(fā)展的道路。

鄧小平高度重視人民政協(xié)工作。他強調(diào)指出:“人民政協(xié)是發(fā)揚人民民主、聯(lián)系各方面人民群眾的一個重要組織”[7]，“在新的歷史時期，人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，任務是十分光榮的，工作是大有可為的”[7]188。鄧小平關于人民政協(xié)的思想為開創(chuàng)人民政協(xié)事業(yè)的新局面提供了方向指南，也為豐富和發(fā)展人民政協(xié)理論作出了榜樣。

1982年修改的政協(xié)章程，首次明確提出政協(xié)主要職能的問題。劉瀾濤在修改政協(xié)章程草案的說明中指出，“根據(jù)歷史經(jīng)驗，人民政協(xié)的主要職能是對國家的大政方針和地方重要事務以及群眾生活、統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部關系等重要問題進行政治協(xié)商，并通過提出建議和批評，發(fā)揮民主監(jiān)督的作用”[8]。1989年1月27日，中國人民政治協(xié)商會議第七屆全國委員會常務委員會第四次會議通過的《關于政治協(xié)商、民主監(jiān)督的暫行規(guī)定》提出了“逐步實現(xiàn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督的經(jīng)?；?、制度化”的要求，該規(guī)定對政治協(xié)商和民主監(jiān)督的目的、主要內(nèi)容、主要形式作出了闡釋，這是人民政協(xié)履行職能走向經(jīng)常化和制度化的開始。該年12月，黨中央制定和頒發(fā)了《中共中央關于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》(以下簡稱《意見》)。這個文件在人民政協(xié)發(fā)展史上具有里程碑的意義，它的重要價值在于第一次明確地將多黨合作和政治協(xié)商制度與我國社會主義的“政黨體制”和“政黨制度”掛鉤，界定各民主黨派是“參政黨”，并對民主黨派參政的基本點作了概括，意義十分重大。

1956年毛澤東提出“長期共存，互相監(jiān)督”八字方針，進一步解決了民主黨派存在的必要性和合理性的問題。中共八大突出強調(diào)了執(zhí)政黨建設的問題，從歷史角度上看，意味著國內(nèi)政治關系的一個重要調(diào)整和變化，即從建國初期中國共產(chǎn)黨領導下的多個階級多個政黨的聯(lián)合政權模式向中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的單一體制轉(zhuǎn)變。這是生產(chǎn)資料所有制改造完成和社會主義制度正式確立的必然要求。這個執(zhí)政體制和政權模式是改革開放新時期探索形成共產(chǎn)黨領導、多黨派合作，共產(chǎn)黨執(zhí)政，多黨派參政的新政黨制度和新政權模式的歷史起點，它的歷史意義不容否定。

問題是，中共八大后對共產(chǎn)黨一黨執(zhí)政體制下民主黨派與政權的關系尚缺乏科學和準確的定位，這就給后來的實踐留下了隱患。誠然，1957年反右派斗爭的嚴重錯誤使認識資產(chǎn)階級以及民主黨派的角色和作用蒙上了陰影，而“十年文革”期間“左”傾錯誤登峰造極的后果更是使民主黨派的組織功能完全虛化，甚至長時期造成人民政協(xié)乃至整個政治制度的癱瘓狀態(tài)。但是，從某種角度看，人民政協(xié)事業(yè)遭遇的曲折和破壞，很大程度上與中共八大后政權模式調(diào)整變化情況下未對民主黨派進行科學和準確的角色定位相關?！兑庖姟访鞔_地用“參政黨”的概念定位民主黨派的角色，清晰地規(guī)范了民主黨派與政權的關系，確立了當代中國政治制度的基本構造，構建了當代中國政黨制度的主體框架，從而為形成當代中國社會主義政治發(fā)展道路的特色作出了重大貢獻。

三、從兩項職能到三項職能的拓展

對人民政協(xié)職能的認識是逐漸豐富起來的。與民主黨派“參政黨”的角色定位相聯(lián)系，參政議政成為國內(nèi)政治生活和民主建設的一個新話題?！兑庖姟分袊@政治協(xié)商、參政議政和民主監(jiān)督三個方面，比較詳細地闡述了人民政協(xié)的作用和工作要求，但參政議政尚未從人民政協(xié)職能上加以概括。在《意見》頒布后的一段時間里，黨中央領導人的講話和有關文件中都對參政議政有過論述，也還沒有將它作為人民政協(xié)的職能加以確定。1993年3月27日李瑞環(huán)在全國政協(xié)八屆一次會議閉幕會上的講話中，指出:“政治協(xié)商和民主監(jiān)督是人民政協(xié)的主要職能”[9]。這里講的還是兩大職能。

根據(jù)筆者查閱文獻資料，參政議政被提升為人民政協(xié)職能加以認識，是在1994年3月全國政協(xié)八屆二次會議上，這次會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議章程(修正案)》“把參政議政列入政協(xié)的主要職能，是政協(xié)工作的經(jīng)驗總結，是本次會議的重要成果”，認為:“參政議政與政治協(xié)商、民主監(jiān)督是一致的。人民政協(xié)參政議政的主要內(nèi)容和基本特征就是政治協(xié)商、民主監(jiān)督。參政議政又不簡單等同于參政議政，而是它的拓展和延伸”[9] 749。1995年1月13日，政協(xié)全國委員會黨組提出《關于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》，指出:“人民政協(xié)的主要職能是政治協(xié)商和民主監(jiān)督，組織參加本會的各黨派、團體和各族各界人士參政議政”，并明確地對“切實履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政主要職能”提出了具體的的要求。同年3月，李瑞環(huán)在全國政協(xié)八屆三次會議閉幕會上的講話中指出:“政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政是人民政協(xié)的主要職能。這一職能體現(xiàn)了人民政協(xié)的性質(zhì)和特點，是人民政協(xié)區(qū)別于外國議會和國內(nèi)其他政治組織的重要標志”[10]。自此，人民政協(xié)工作由原先的兩大職能發(fā)展為三大職能。

從原先的兩個職能轉(zhuǎn)變?yōu)槿齻€職能，體現(xiàn)了黨中央對人民政協(xié)事業(yè)的認識深化。民主黨派“參政黨”地位的確定，必然對人民政協(xié)工作格局帶來重大變化，參政議政成為人民政協(xié)的一大職能勢所必然，人民政協(xié)的職能也由此得到豐富。隨著實踐的發(fā)展，黨中央對人民政協(xié)參政議政職能的認識在不斷深化，人民政協(xié)在發(fā)揮參政議政的實踐中也做出了積極的探索，形成了許多創(chuàng)新的舉措。

2005年2月8日，中共中央制定《關于進一步加強共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》，這是在深入總結1989年12月《意見》頒布后15年新的實踐經(jīng)驗基礎上形成的又一個具有綱領性意義的文件。該文件豐富和發(fā)展了統(tǒng)一戰(zhàn)線、政治制度、政黨制度等方面的理論，為中國特色社會主義建設中人民政協(xié)事業(yè)形成嶄新格局奠定了基礎。該文件將參政議政作為一個專門部分加以闡述，與政治協(xié)商、民主監(jiān)督共同構成人民政協(xié)三大職能的明確指向，并對參政議政的基本點、重要內(nèi)容、工作形式等作出了詳細的規(guī)定。

2006年2月8日，《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》中，對參政議政職能作了進一步的闡述，強調(diào)它是“人民政協(xié)履行職能的重要形式”、“切實做好工作的有效方式”，“人民政協(xié)的參政議政是對政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題以及人民群眾普遍關心的問題，開展調(diào)查研究，反映社情民意，進行協(xié)商討論，通過調(diào)研報告、提案、建議案或其他形式，向黨和國家機關提出意見和建議”[11]。顯然，參政議政新職能的確立，揭開了人民政協(xié)工作新的一頁，人民政協(xié)事業(yè)的深入發(fā)展和地位提升隨著參政議政的實施而得到顯示。

四、進一步深化對人民政協(xié)職能的認識

“人民政協(xié)的主要工作就是履行職能”[12]。2009年9月20日，胡錦濤總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立60周年大會的講話中指出:“開展政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政是人民政協(xié)的主要職能。各級黨委要按照黨的十七大作出的戰(zhàn)略部署，切實支持人民政協(xié)圍繞團結和民主兩大主題履行職能，積極推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設”[13]。這對新形勢下推進人民政協(xié)事業(yè)的進一步發(fā)展具有重大意義。

第一，進一步理順人民政協(xié)職能之間的關系。目前黨中央文件中，關于人民政協(xié)三項職能都有內(nèi)涵、主要內(nèi)容和形式等方面的明確規(guī)定，而且從上個世紀90年代起，關于政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督三項職能的概括日益豐富、完善和成熟，總體上是清晰和明確的，但仍然有需要改進和完善的地方。一個比較明顯的問題是在三項職能的表述上，交叉重合的涵義甚至語詞雷同十分明顯。例如，關于“國家和地方的大政方針”、“重大方針政策”、“政治、經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展中的重要問題”分別出現(xiàn)在三項職能內(nèi)容規(guī)定的闡述中，雖然角度略有差異，但雷同明顯，不利于準確規(guī)范各自獨特的職能。又如，2006年2月8日《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》中，參政議政的內(nèi)容規(guī)定:“對政治、經(jīng)濟文化和社會生活中的重要問題以及人民群眾普遍關心的問題，開展調(diào)查研究，反映社情民意，進行協(xié)商討論，通過調(diào)研報告、提案、建議或其他形式，向黨和國家機關提出意見和建議”。這無疑符合參政議政職能的要求，但它也應該列入政治協(xié)商職能的內(nèi)容，同時也與民主監(jiān)督職能相關。再如，在同一個文件中關于民主監(jiān)督職能的主要內(nèi)容規(guī)定:“委員視察、委員提案、委員舉報、大會發(fā)言、反映社情民意或以其他形式提出批評和建議”，與參政議政職能內(nèi)容表述大同小異。誠然，這三項職能應該是緊密相關，具有內(nèi)在的邏輯關系，但既然它們分別作為獨立的一項職能存在，就應該具有不同的涵義界定、路徑指向和運作機制，否則就沒有加以區(qū)分的必要。目前，從中央有關文件闡述來看這三項職能相互之間的關系，聯(lián)系的一面闡述比較清楚，而區(qū)別的一面則比較模糊。建議可對三項職能的闡述和規(guī)定作進一步的梳理。本文認為，這三項職能都是人民政協(xié)作為協(xié)商民主形式的實踐要求，主要的是在方式上體現(xiàn)差別，明確要求，提供操作路徑，以便使它們之間的關系進一步厘清理順。

第二，賦予民主監(jiān)督職能以明確的內(nèi)涵和實踐路徑。人民政協(xié)的民主監(jiān)督是社會主義監(jiān)督體系中的一個重要組成部分，它所發(fā)揮的監(jiān)督作用究竟在社會主義監(jiān)督體系中具有什么樣的位置，認識上不夠清晰明確。中央文件中的界定是以“提出意見、批評、建議的方式進行的政治監(jiān)督”。這里強調(diào)的是兩點，一是形式上的規(guī)定，二是屬性上的規(guī)定。但怎樣理解“政治監(jiān)督”的屬性規(guī)定?以往中央領導人關于民主黨派監(jiān)督問題有過一個說法，即它不是一種“權力監(jiān)督”，這個意思是將人民政協(xié)的民主監(jiān)督與人大監(jiān)督以及法律監(jiān)督相區(qū)別。權力監(jiān)督可以作兩層意思的理解。一是從監(jiān)督主體理解，即實施監(jiān)督的主體擁有權力，其監(jiān)督效能具有強制性，例如人大監(jiān)督以及法律監(jiān)督。二是從監(jiān)督客體理解，即受監(jiān)督的對象是權力本身，就是說，對權力運用是否符合公共利益和人民授權的本意進行監(jiān)督。人民政協(xié)不是第一層意思上的民主監(jiān)督，但第二層意思上的權力監(jiān)督應納入人民政協(xié)民主監(jiān)督的范圍之內(nèi)。目前黨中央文件里的闡述實際已經(jīng)體現(xiàn)了這樣的內(nèi)容?！吨泄仓醒腙P于進一步加強中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》中指出:“民主黨派民主監(jiān)督的內(nèi)容主要是:國家憲法和法律法規(guī)的實施情況;中國共產(chǎn)黨和政府主要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況;黨委依法執(zhí)政及黨員領導干部履行職責、為政清廉等方面的情況”[14]?！吨泄仓醒腙P于加強人民政協(xié)工作的意見》中指出:“人民政協(xié)民主監(jiān)督的主要內(nèi)容是:國家憲法、法律和法規(guī)的實施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行，國家機關及其工作人員，參加政協(xié)的單位和個人遵守政協(xié)章程和執(zhí)行政協(xié)決議的情況”。這兩個文件一個是從民主黨派的民主監(jiān)督角度講的，一個是從人民政協(xié)的民主監(jiān)督角度講的，基本內(nèi)容和范圍大致相同。這些內(nèi)容規(guī)定其實都已經(jīng)涉及權力監(jiān)督，但并未明確點出來。這就影響到民主監(jiān)督形式的不清晰不明確。從該意見中闡述人民政協(xié)民主監(jiān)督形式來看，核心還是建議、意見、批評，這雖然切合黨中央對人民政協(xié)民主監(jiān)督的形式上的界定，但政治監(jiān)督的屬性界定沒有得到體現(xiàn)。而且，建議、意見、批評同樣在政治協(xié)商和參政議政職能中也有體現(xiàn)。因此有的提法認為“民主監(jiān)督職能寓于政治協(xié)商和參政議政之中”，這樣的提法不準確，容易模糊民主監(jiān)督職能的界定。這就是目前普遍感覺人民政協(xié)三大職能中民主監(jiān)督職能履行最弱化，民主黨派、無黨派人士以及界別代表在履行民主監(jiān)督職能方面找不到真實感覺的原因所在。因為到底監(jiān)督什么?為什么要監(jiān)督?怎樣監(jiān)督?這些問題思想上弄不清楚，實踐上也就很茫然。建議對人民政協(xié)的民主監(jiān)督職能加以具體和專門的研究，可以將權力監(jiān)督的意思清晰地體現(xiàn)出來，并以此創(chuàng)新人民政協(xié)民主監(jiān)督職能的機制、方式和路徑。

第三，注重民意匯集在人民政協(xié)履行職能中的重要意義。江澤民指出:“人民政協(xié)作為廣泛聯(lián)系社會各界的重要組織，在協(xié)調(diào)關系、化解矛盾方面要進一步發(fā)揮積極作用。各級政協(xié)要保持反映社情民意渠道的暢通，加強同社會各界的聯(lián)系，做好通報情況、溝通思想的工作，努力維護安定團結的社會政治局面”[15]。胡錦濤指出:人民政協(xié)履行職能必須“傾聽人民的呼聲，反映人民的要求”，“各級政協(xié)委員是各界群眾的代表，要密切聯(lián)系人民群眾，堅持深入實際、深入基層、深入群眾，體察人民群眾的情緒和愿望，做好反映社情民意的工作”。在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立60周年大會的講話中胡錦濤又強調(diào):“要積極采納人民政協(xié)提出的真知灼見，真正使人民政協(xié)參政議政成為充分反映民意、廣泛集中民智、切實改進工作、提高黨的執(zhí)政能力的有效方式和重要途徑”。[16]政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督職能履踐的過程，包含著民意匯集的大量工作。沒有民意匯集，不能反映人民群眾的訴求，政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督也就失去了其制度設計的意義。民意匯集是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的基礎，人民政協(xié)作為社會主義勞動者、社會主義事業(yè)建設者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統(tǒng)一的愛國者政治聯(lián)盟的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，民意匯集的工作與其廣泛代表性的組織特點是相匹配的。人民政協(xié)只有充分反映民意，才能使政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的職能履行彰顯社會主義民主的價值。失去民意基礎，人民政協(xié)履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能就可能流于形式。因此，民意匯集是人民政協(xié)履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能不可須臾的工作，深化對人民政協(xié)職能的認識，必須高度重視民意匯集的重要意義。

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責任編輯:鄧 凌