摘要:政務(wù)公開是建設(shè)服務(wù)型政府的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)行政法治、行政民主的前提。本文從行政學(xué)視角、以四川省巴中市白廟鄉(xiāng)為例，分析了目前我國基層政府政務(wù)公開中存在的問題。在此基礎(chǔ)上，提出了建立上下互動機(jī)制、健全法律制度保障、完善監(jiān)督體系、培育公民社會等政府政務(wù)公開完善途徑。

關(guān)鍵詞:政務(wù)公開;實(shí)現(xiàn)機(jī)制;白廟鄉(xiāng);財(cái)務(wù)公開

中圖分類號:D 035.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1008-6269(2010)04-0089-03

2008年5月，在“公共預(yù)算觀察志愿者”這一民間組織的推動下，深圳市人民政府首次向普通公民公開財(cái)政預(yù)算;2009年10月，基于該組織的申請，廣州市人民政府向社會公開了114個(gè)行政部門2009年的財(cái)政預(yù)算;2010年3月，政府財(cái)政公開成為兩會焦點(diǎn)，全國人大常委會預(yù)算工委主任高強(qiáng)在兩會新聞中心表示，“全國人大今年強(qiáng)力推進(jìn)預(yù)算公開，要求經(jīng)過人大批準(zhǔn)的政府預(yù)算，都要公開?！?政府財(cái)務(wù)公開的動力由依靠民間外力轉(zhuǎn)向政府與社會二者合力推動。 兩會過后，國土資源部、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、科技部等中央部委相繼在各自官方網(wǎng)站上公開了“2010年部門預(yù)算”。2010年3月，四川省巴中市巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)政府在網(wǎng)上公示了2010年1月份及2月份的公務(wù)開支明細(xì)表，白廟鄉(xiāng)政府由此獲得了“中國第一全裸鄉(xiāng)政府”的稱號。本文以四川省白廟鄉(xiāng)財(cái)務(wù)公開為例，對我國政府政務(wù)公開的實(shí)現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行了一定的思考，希望對熱心于此問題研究的同志們能夠有所啟迪。

一、行政學(xué)視角下的政務(wù)公開

政務(wù)公開是現(xiàn)代行政的基礎(chǔ)和前提，是我國政府由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的必然要求。它不僅是建設(shè)透明政府的必要條件，也是政府問責(zé)的基礎(chǔ)、依法行政的前提和實(shí)現(xiàn)行政高效的助推器。政務(wù)公開的實(shí)質(zhì)是讓公共權(quán)力在陽光下運(yùn)作，避免由暗箱操作滋生腐敗。政府的“人事”和“財(cái)務(wù)”歷來是政府管理的核心秘密。隨著我國干部人事制度改革的發(fā)展，政府的“人事”已不再是“國家秘密”，選拔干部需要得到人民群眾的公認(rèn)。但是政府財(cái)務(wù)信息仍然作為“國家秘密”，沒有普遍公開。政府的收入主要來源于稅收，作為政府收入提供者的納稅人完全有權(quán)利了解政府的財(cái)務(wù)情況。“公仆”向“主人”報(bào)告財(cái)務(wù)狀況并接受監(jiān)督是天經(jīng)地義的事。政務(wù)公開程度是一個(gè)社會民主程度的反映。19世紀(jì)法國學(xué)者托克維爾的“以社會制約權(quán)力”理論指出，社會制約權(quán)力的關(guān)鍵在于社會直接擁有的資源多少。社會資源越多，社會成員對國家的依附性就越小，享有的自由度就越大，從而社會制約國家權(quán)力的力量就越大。以社會制約權(quán)力的缺陷在于，一旦雙方信息不對稱，政府擁有信息多而社會擁有信息少，社會對權(quán)力的制約就將顯得蒼白無力。政務(wù)公開取決于社會民主發(fā)展，也促進(jìn)著民主的進(jìn)步。政府政務(wù)公開減少了社會與政府之間的信息不對稱，將憲法中屬于人民的“一切權(quán)力”進(jìn)一步交還給人民，能夠進(jìn)一步發(fā)揮社會制約政府權(quán)力的作用，有利于建構(gòu)有限政府、服務(wù)型政府。

二、白廟鄉(xiāng)經(jīng)驗(yàn)及公開困境

2010年3月12日，四川省巴中市巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)在政府網(wǎng)站上公示了2010年1月份及2月份的公務(wù)開支明細(xì)表，由此獲得了“中國第一全裸鄉(xiāng)政府”的稱號。網(wǎng)上公布的白廟鄉(xiāng)政府經(jīng)費(fèi)支出項(xiàng)目詳細(xì)、內(nèi)容翔實(shí)，從上級部門考察招待費(fèi)、在職人員工資收入到1.5元的會議信紙費(fèi)，都一一公開了其發(fā)生時(shí)間、消費(fèi)地點(diǎn)、事由、總經(jīng)辦人、審批人、安排人等具體內(nèi)容。2009年10月份廣州市政府財(cái)政預(yù)算公開中備受質(zhì)疑的“三公消費(fèi)”，在白廟鄉(xiāng)政府此次公布的《白廟鄉(xiāng)2009年財(cái)政決算情況說明》、《白廟鄉(xiāng)2010年財(cái)政預(yù)算支出項(xiàng)目表》、《白廟鄉(xiāng)政府機(jī)關(guān)2010年1月業(yè)務(wù)費(fèi)開支公示欄》等多份表格和財(cái)務(wù)運(yùn)作情況說明中得到了徹底公開。為防止網(wǎng)上公示的財(cái)政內(nèi)容與政府實(shí)際花費(fèi)不符合的情況發(fā)生，白廟鄉(xiāng)政府在財(cái)務(wù)報(bào)銷中對此作出了限制:只有接受了公示并經(jīng)紀(jì)委書記簽字的開支才能報(bào)銷。這樣一來， 政府部門做假賬的行為就得到了有效監(jiān)督。在此之前，2010年1月24日，該鄉(xiāng)還召開了一次民主議事會，來自全鄉(xiāng)社會各階層的72位代表討論了鄉(xiāng)政府2010年財(cái)政預(yù)算草案，票決出了2010年群眾急盼興辦的鄉(xiāng)道路硬化、農(nóng)網(wǎng)改造、農(nóng)村安全飲水三項(xiàng)公益事業(yè)。社會各階層代表票選政府資金用途，使白廟鄉(xiāng)群眾對政府財(cái)務(wù)不僅有了知情權(quán)，還有了決策權(quán)。白廟鄉(xiāng)政府公業(yè)務(wù)費(fèi)公開由此成為繼廣州市政府財(cái)政預(yù)算公開后，我國政府政務(wù)公開的又一里程碑[1][2]。

白廟鄉(xiāng)政府財(cái)務(wù)公開作為中國首例政府“全裸”公開，為繼續(xù)在全國范圍內(nèi)推進(jìn)和完善政府政務(wù)公開提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。從中我們也可以看到我國基層政府政務(wù)公開實(shí)踐中存在的現(xiàn)實(shí)問題。

(一)兩難困境

在白廟鄉(xiāng)政府2010年一月份的財(cái)務(wù)公示中，上級機(jī)關(guān)招待費(fèi)用為5425元，占總開支的65%以上。招待上級機(jī)關(guān)的支出增加了基層政府財(cái)政壓力的同時(shí)，也使基層政府陷入了財(cái)務(wù)公開的困境。財(cái)務(wù)公開要求政府必須將每一分錢的去向告知群眾、接受群眾監(jiān)督。沉重的招待費(fèi)用不公開則違背政府財(cái)務(wù)公開的基本要求，公開則容易得罪上級政府，基層政府由此陷入了兩難境地。

(二)渠道問題

白廟鄉(xiāng)政府的財(cái)務(wù)公開很好地運(yùn)用了互聯(lián)網(wǎng)平臺，但能夠通過互聯(lián)網(wǎng)獲取信息的基層群眾并不多。“世界互聯(lián)網(wǎng)項(xiàng)目”(The World Internet Project)最新調(diào)查報(bào)告顯示，在其重點(diǎn)研究的10個(gè)國家和地區(qū)中，僅有5個(gè)國家和地區(qū)網(wǎng)民數(shù)量比率超過了總?cè)丝诘?0%，僅有3個(gè)國家和地區(qū)網(wǎng)民數(shù)量比率超過了60%，分別為瑞典(80%)、美國(78%)和中國澳門(61%)[3]。盡管中國網(wǎng)民的數(shù)量增長迅速，但在總?cè)丝谥械谋嚷嗜匀惠^低[4]。因此，利用互聯(lián)網(wǎng)這個(gè)渠道，在信息公布的范圍方面具有一定的局限性，基層政府財(cái)務(wù)公開需要建立一個(gè)更加務(wù)實(shí)、更加有效的平臺。

(三)經(jīng)費(fèi)問題

白廟鄉(xiāng)政府首次財(cái)務(wù)公開是通過政府網(wǎng)站發(fā)布信息，主要成本是人工費(fèi)用，基層政府暫且能夠負(fù)擔(dān)。當(dāng)政務(wù)公開成為常態(tài)，信息公布渠道拓寬，人工成本增加，甚至需要政府建立一個(gè)有效的政務(wù)公開服務(wù)平臺時(shí)，單靠基層財(cái)政則難以維系。公眾的確是政務(wù)公開的受益人，但知情權(quán)、參政權(quán)屬于公眾的基本權(quán)利，為維護(hù)基本權(quán)利而產(chǎn)生的政務(wù)公開也不應(yīng)該向公眾收取費(fèi)用。從長遠(yuǎn)角度看，經(jīng)費(fèi)問題將可能成為制約政務(wù)公開的因素。

三、對政務(wù)公開實(shí)現(xiàn)機(jī)制的幾點(diǎn)思考

溫家寶總理在2010年政府工作報(bào)告中提到，“創(chuàng)造條件讓人民批評政府、監(jiān)督政府，同時(shí)充分發(fā)揮新聞輿論的監(jiān)督作用，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行?！闭?wù)公開是人民批評政府、監(jiān)督政府的前提和依據(jù)，完善政府政務(wù)公開是建設(shè)服務(wù)型政府、走向現(xiàn)代行政的必然要求。

(一) 公開原則

政務(wù)公開原則是政府公開政務(wù)過程中所應(yīng)秉持的基本規(guī)范和內(nèi)在精神。政務(wù)公開首先要求政府及時(shí)發(fā)布準(zhǔn)確信息，只有信息及時(shí)才能保證監(jiān)督及時(shí)，只有信息準(zhǔn)確，才能確保監(jiān)督有效。其次要求政務(wù)公開遵循便民原則，根據(jù)公開的內(nèi)容、對象確定公開方式。例如，向社會公開的內(nèi)容可以通過報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等大眾化社會媒體進(jìn)行公開;向相關(guān)群眾公開的內(nèi)容應(yīng)主要通過設(shè)立辦公大廳、印發(fā)辦事指南、設(shè)置公開欄、咨詢服務(wù)臺等形式進(jìn)行公開;向單個(gè)對象公開的內(nèi)容則應(yīng)采用通報(bào)、信函、回訪等形式進(jìn)行公開;向機(jī)關(guān)內(nèi)部人員公開的內(nèi)容，則可采用通報(bào)會、文件、談話、專欄等形式進(jìn)行公開?？傊?wù)公開方式的確定應(yīng)依據(jù)便民原則靈活選擇。再次，政府政務(wù)公開必須講求經(jīng)濟(jì)原則，在保證公眾知情權(quán)的情況下，運(yùn)用成本-效益分析，選擇經(jīng)濟(jì)有效的公開方式，能夠節(jié)約行政成本[5]。

(二)互動機(jī)制

沒有中央政府、上級政府的政策、制度支持，基層政府財(cái)務(wù)公開最終只能是曇花一現(xiàn);沒有基層政府的積極響應(yīng)，僅僅依靠中央政府、上級政府的號召，政務(wù)公開最終也只能走向形式主義。中央政府、上級政府的支持主要體現(xiàn)在制度建設(shè)、經(jīng)費(fèi)及人員配備等方面。制度保障包括:一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，提供組織保證。按照“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府主抓、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查”的要求，進(jìn)一步健全政務(wù)公開工作機(jī)制，做到各司其職，各負(fù)其責(zé)，共抓落實(shí)。二是完善工作體系，健全配套制度。特別要在構(gòu)筑領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、公開預(yù)審體系、評議監(jiān)督體系和考評追究體系方面健全和完善各項(xiàng)配套制度。三是加強(qiáng)監(jiān)督檢查和責(zé)任追究。各責(zé)任部門要在經(jīng)常督促檢查的基礎(chǔ)上促進(jìn)系統(tǒng)抓、抓系統(tǒng)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要與各責(zé)任部門協(xié)調(diào)配合抓好督查。政務(wù)公開費(fèi)用應(yīng)由國庫承擔(dān)，以減輕基層政府財(cái)政負(fù)擔(dān)、保證公民基本權(quán)利。上級政府應(yīng)負(fù)責(zé)對政務(wù)公開人員的培訓(xùn)，保障公開信息的質(zhì)量?；鶎诱畱?yīng)消除官本位觀念，樹立社會本位的現(xiàn)代行政理念，通過建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心為政務(wù)公開提供一個(gè)良好的平臺。由便民服務(wù)中心負(fù)責(zé)利用各種方式發(fā)布政府信息并開設(shè)網(wǎng)絡(luò)、電話、信箱等多種渠道收集來自社會的各種訴求。便民服務(wù)中心作為政府與社會的“聯(lián)絡(luò)員”，一方面要將社會訴求及時(shí)準(zhǔn)確地傳達(dá)到政府，另一方面要將政府的回應(yīng)迅速無誤地傳遞給群眾。從而形成一個(gè)以便民服務(wù)中心為主體的完整的政務(wù)公開運(yùn)行機(jī)制[6]。上有制度支持，下有工作機(jī)制，上下良性互動才能使我國政府財(cái)務(wù)公開得到切實(shí)完善與推進(jìn)。

(三)法律制度

世界上大多數(shù)國家都通過立法來規(guī)定政府政務(wù)公開行為。如美國1966年制定了《情報(bào)自由法》，規(guī)定政府的檔案向公眾公開，對免除公開的范圍做了明確規(guī)定，并規(guī)定了情報(bào)公開的司法救濟(jì)。法國有《行政文書公開法》，韓國有《公共機(jī)關(guān)信息公開法》，日本有《信息公開法案》等。因此，我國應(yīng)加快政務(wù)公開的法制建設(shè)，嚴(yán)格按制度辦事，保障政務(wù)公開規(guī)范運(yùn)行。首先，《政府信息公開條例》是目前我國政府政務(wù)公開的主要法律依據(jù)，依據(jù)《條例》規(guī)定，政務(wù)公開的主體僅限于各級政府機(jī)關(guān)及其職能部門，以及法律法規(guī)授權(quán)的行政主體，并不包括所有的國家機(jī)關(guān)。但2005年頒布的《中華人民共和國公務(wù)員法》已將行使國家權(quán)力的公務(wù)員范圍從“行政機(jī)關(guān)”工作人員擴(kuò)展到了“依法履行公職、納入行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)的工作人員”。因此，政務(wù)公開的主體范圍也應(yīng)該拓展到黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和民主黨派機(jī)關(guān)。要對這些依法履行公職的機(jī)關(guān)實(shí)行政務(wù)公開，顯然超越了《政府信息公開條例》調(diào)整范圍。因此，需要人大制定較高層次的法律，以此明確和調(diào)整政務(wù)公開的主體范圍、規(guī)范政務(wù)公開的內(nèi)容[7]。其次，政務(wù)公開是一項(xiàng)嚴(yán)肅的工作，必須按程序辦事。程序是權(quán)力的運(yùn)作過程。政務(wù)公開的程序主要有四個(gè)方面:一是由主管部門人員提出公開的方案或內(nèi)容;二是主管領(lǐng)導(dǎo)審核;三是單位監(jiān)督小組把關(guān)，然后通過報(bào)紙、文件、專欄及辦公處所公布，讓群眾知曉;四是廣泛聽取群眾的意見并進(jìn)行反饋。只有有效規(guī)范行政程序，才能賦予政務(wù)公開實(shí)際操作性，使這項(xiàng)制度具有實(shí)踐性，從實(shí)體和程序兩個(gè)方面保證公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。再次，應(yīng)盡快完善《政府信息公開條例》的實(shí)施細(xì)則，使各級政府能夠更好地開展政務(wù)公開工作，使《條例》能夠得到切實(shí)執(zhí)行。

(四)監(jiān)督體系

為防止政務(wù)公開流于形式，必須建立一套完備的監(jiān)督和責(zé)任追究制度。如美國對政府信息公開制度的監(jiān)督就包含了行政監(jiān)督和立法監(jiān)督兩個(gè)方面。筆者認(rèn)為，我國的政府政務(wù)公開監(jiān)督體系應(yīng)該主要包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩方面。

1.內(nèi)部監(jiān)督

行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督是確保我國政府政務(wù)公開繼續(xù)完善和推進(jìn)的主要途徑。只有政府內(nèi)部形成完善的制約機(jī)制，才能真正抑制權(quán)力運(yùn)行和行政行為的隨意性。內(nèi)部監(jiān)督包括:(1)立法監(jiān)督。立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督要從建立對陽光政府工作的考核與責(zé)任追究制度入手。一是把政府政務(wù)公開工作的考核納入對各級政府及其工作部門的年度工作目標(biāo)考核。二是對拒不實(shí)行政務(wù)公開，失職瀆職或弄虛作假，按規(guī)定該公開的內(nèi)容不公開，投訴處理不及時(shí)等違紀(jì)行為，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依照有關(guān)法律規(guī)定，追究單位主要負(fù)責(zé)人及直接責(zé)任人的行政責(zé)任。(2)行政監(jiān)督。行政監(jiān)督的重要方法是要在行政體系內(nèi)部建立健全考核評價(jià)機(jī)制，把政務(wù)公開作為一項(xiàng)考核指標(biāo)，納入公務(wù)員的考核范圍，以此激勵(lì)公務(wù)員做好信息公開工作。(3)專門監(jiān)督。政府財(cái)政部門、審計(jì)部門要對財(cái)政支出單位的財(cái)務(wù)公開情況進(jìn)行監(jiān)督，追究財(cái)務(wù)不公開的單位及其責(zé)任人的相應(yīng)責(zé)任。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要對政務(wù)公開情況進(jìn)行監(jiān)督。要對追究范圍、對象、責(zé)任確定與追究、處分措施做出明確規(guī)定。

2.外部監(jiān)督

外部監(jiān)督主要包括新聞媒體監(jiān)督和公眾監(jiān)督兩方面:(1)新聞媒體監(jiān)督。公共輿論對于政府行政的監(jiān)督作用日益增強(qiáng)，報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體已經(jīng)成為與立法、司法、行政機(jī)關(guān)并立的“第四權(quán)力機(jī)關(guān)”。新聞媒體應(yīng)把財(cái)務(wù)公開作為重要的監(jiān)督內(nèi)容納入自己的職責(zé)范圍。增強(qiáng)新聞媒體的獨(dú)立性，提高公共輿論的自由度是發(fā)揮新聞媒體監(jiān)督的必然要求。(2)公眾監(jiān)督。政府政務(wù)公開不是政府單方面的公開，而是人民群眾參與下和監(jiān)督下的公開。公眾可以通過舉報(bào)箱、監(jiān)督電話、檢舉控告等方式對公開情況進(jìn)行監(jiān)督?！皼]有救濟(jì)，就沒有權(quán)利”，要切實(shí)保障公民的監(jiān)督權(quán)，必須給予其多種救濟(jì)途徑[5]。在美國和英國，行政公開的救濟(jì)途徑主要有兩種:行政救濟(jì)和司法救濟(jì)。日本的《信息公開法》規(guī)定，公開請求人對拒絕公開決定請求救濟(jì)的途徑有:行政復(fù)議和行政訴訟。我國《政府信息公開條例》第35條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)違反本條例的規(guī)定，有下列情形之一的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)、上一級行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正;情節(jié)嚴(yán)重的，對行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。但這一條規(guī)定的救濟(jì)機(jī)制只是原則上的規(guī)定，缺少實(shí)際的操作性。減少行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)是完善政務(wù)公開救濟(jì)機(jī)制的必然要求。

(五)公民培育

社會契約論作為“理論設(shè)定”的意義在于，它在政府與公民之間建立了一種必要的張力，它確立的基本原則是政府與公民之間互動的關(guān)系結(jié)構(gòu)。在這一互動的關(guān)系結(jié)構(gòu)中，存在著兩種相反方向的力量:一是政府組織以整體形態(tài)作用于公民個(gè)體的公權(quán)力;另一是公民主權(quán)構(gòu)成政府公權(quán)力源泉而對于政府組織的反制力。這樣，政府公權(quán)與公民主權(quán)之間就構(gòu)成了一種張力結(jié)構(gòu)，這兩種力量之間的關(guān)系既對立又統(tǒng)一的。促進(jìn)政府-社會的良好互動，有利于保障二者間張力結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，從而平衡政府權(quán)力與公民權(quán)利。在我國，政府權(quán)力相對于公民主權(quán)，長期占有制度優(yōu)先性和價(jià)值權(quán)威性。政府權(quán)力以高度組織化為依托，而公民權(quán)利卻沒有相應(yīng)的組織機(jī)理可以支持，始終處于高度分割、分散的“碎片化”狀態(tài)的公民社會難以對政府權(quán)力構(gòu)成反制力。因此，必須通過公民“組織化”，培育公民社會來尋求一種平等的社會機(jī)理支持，保障公民權(quán)利與政府權(quán)力之間的張力結(jié)構(gòu)。公民對于政府財(cái)務(wù)信息的知情權(quán)、公民參與政治并擁有一定的決策權(quán)是公民權(quán)利的重要內(nèi)容，保障公民的基本權(quán)利不能僅僅依賴于政府的自我改革，還應(yīng)著眼于公民社會的積極培育。一個(gè)發(fā)育良好的公民社會必須具有較高的組織性，有民眾維護(hù)自身利益的基層組織，以及各種形式的利益集團(tuán)、民間志愿組織與自由的新聞媒體等。以高度組織化的社會機(jī)理為支持的公民社會，必然能夠形成政府-社會的良好互動，必然會在公民權(quán)利與政府權(quán)力之間形成一種合理的結(jié)構(gòu)性張力[8]。

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責(zé)任編輯:周潞資