摘要:“開放協(xié)調(diào)法”作為歐盟整合過程中的一種新治理模式，為兩岸整合提供了新視角。“開放協(xié)調(diào)法”對(duì)整合過程中“社會(huì)整合”理念的強(qiáng)調(diào)，啟示著兩岸社會(huì)整合的迫切性和重要性;“開放協(xié)調(diào)法”對(duì)輔助性原則的強(qiáng)調(diào)有利于既保持差異性又實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo);“開放協(xié)調(diào)法”的參與性特征可以推動(dòng)兩岸整合過程中的多層次治理網(wǎng)絡(luò)。

關(guān)鍵詞:開放協(xié)調(diào)法;歐盟整合;臺(tái)灣問題;兩岸整合

中圖分類號(hào):D675.8文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1008-6269(2010)04-0029-04

自從1949年兩岸相互隔離以及兩岸關(guān)系對(duì)立的出現(xiàn)，兩岸軍事斗爭、政治對(duì)抗以及經(jīng)濟(jì)整合先后居于主導(dǎo)性地位，卻很少從民間社會(huì)的角度，整合出一個(gè)完善的兩岸社會(huì)整合模式。本文試圖借鑒歐洲社會(huì)整合模式過程，以“開放協(xié)調(diào)法”軟性治理模式推動(dòng)社會(huì)政策的進(jìn)展，強(qiáng)調(diào)整合目標(biāo)、共同參與和政策學(xué)習(xí)的重要性，來探討兩岸社會(huì)整合過程。

一、“開放協(xié)調(diào)法”的理論內(nèi)涵

“開放協(xié)調(diào)法”(OMC)是歐盟一種較為流行，且以政府間方式的治理模式，該模式主要基于歐盟成員內(nèi)部的志愿性合作，建立在諸如指導(dǎo)方針和指標(biāo)、標(biāo)桿管理以及共享最佳典范的軟法機(jī)制之上。這意味著對(duì)落后者沒有官方的制裁，而確切地說，該方法的有效性依賴于來自同伴的壓力和點(diǎn)名羞辱，這也是因?yàn)闆]有哪個(gè)成員國愿意被認(rèn)為其政策為最糟糕。一般來說，“開放協(xié)調(diào)法”遵循以下幾步:首先，由部長級(jí)會(huì)議來確定政策目標(biāo);其次，成員把指導(dǎo)方針置于國家和區(qū)域政策中;第三，達(dá)成測量最佳范式的標(biāo)桿和指標(biāo);最后，通過監(jiān)控和評(píng)估。

“開放協(xié)調(diào)法”在歐洲討論已久，但最早出現(xiàn)在里斯本高峰會(huì)的結(jié)論中，該峰會(huì)從四個(gè)要素來界定“開放協(xié)調(diào)法”:第一，歐盟制定固定的準(zhǔn)則，并要求各會(huì)員國定出達(dá)成目標(biāo)的短中長時(shí)間表。第二，建立起質(zhì)化和量化的指標(biāo)，并以最佳實(shí)踐的情形定出標(biāo)竿尺度，同時(shí)將之裁適于各會(huì)員國及部門的需求，以作為比較最佳實(shí)踐的工具。第三，設(shè)定特別目標(biāo)并采取措施，將歐盟的準(zhǔn)則融入各會(huì)員國及地區(qū)的政策中，同時(shí)顧及各國國情的不同。在具體條件中，定期整合各會(huì)員國的政策改革行動(dòng)于各自的行動(dòng)方案中。第四，將定期調(diào)控、評(píng)鑒以及監(jiān)督組織為相互學(xué)習(xí)的過程[1]。

相較于傳統(tǒng)的歐盟治理模式，“開放協(xié)調(diào)法”具有不同的特點(diǎn)，如圖[2]所示。

從上述表格比較與歸納，“開放協(xié)調(diào)法”具有非強(qiáng)制性、容許分歧性、采取循環(huán)的執(zhí)行程序、加強(qiáng)參與、政策相互學(xué)習(xí)以及強(qiáng)調(diào)政策相互關(guān)聯(lián)等特征。這種軟性的治理機(jī)制有利于在多元化環(huán)境下協(xié)商、合作及共治。

二、歐洲整合過程與“開放協(xié)調(diào)法”在社會(huì)整合中的運(yùn)用

首先，歐洲整合過程經(jīng)歷軍事斗爭、政治協(xié)商及制度設(shè)計(jì)、社會(huì)整合過程。歐洲在不足50年的時(shí)間內(nèi)，連續(xù)發(fā)生了兩次世界大戰(zhàn)，可見歐洲軍事斗爭強(qiáng)度和密度。也許正是這種戰(zhàn)爭的威懾下，歐洲各國試圖從經(jīng)濟(jì)自由化和政治穩(wěn)定化來解除后患。在和平共存理念和經(jīng)濟(jì)繁榮的利益引導(dǎo)下，歐洲從二戰(zhàn)后1951年的“歐洲煤鋼共同體”、1957的“歐洲原子能共同體”及“歐洲經(jīng)濟(jì)共同體”，一直發(fā)展到1992年在馬斯垂特簽署《歐洲聯(lián)盟條約》，逐步地建立起日益緊密的區(qū)域性超國家組織。到1997年的《阿姆斯特丹條約》修訂馬斯垂特的協(xié)議，進(jìn)一步擴(kuò)展歐盟制度和職權(quán)，并加強(qiáng)社會(huì)面向的整合。

其次，在歐盟社會(huì)整合過程中，遠(yuǎn)遠(yuǎn)復(fù)雜于其政治的和解以及經(jīng)濟(jì)的整合。鑒于歐盟內(nèi)部是一種超國家管理和民族福利國家自主性之間呈現(xiàn)不同的競合型態(tài)，其政策和成員國的政策回應(yīng)和協(xié)商也因而呈現(xiàn)出極其復(fù)雜的關(guān)系。另外就是“社會(huì)政策”一詞本身是一個(gè)涵蓋多項(xiàng)子政策的集義詞，同時(shí)歐盟各國對(duì)其涵蓋的范圍也沒有一定的共識(shí)。例如，德國的社會(huì)政策中，勞動(dòng)保護(hù)是核心要素之一，且并不包含教育政策;而在英國，社會(huì)政策并不包含勞動(dòng)保護(hù)政策。所以在歐盟的層次，社會(huì)政策也呈現(xiàn)出整合程度差距極大的現(xiàn)象:從勞動(dòng)保護(hù)及兩性平權(quán)政策，一直到幾乎原地踏步的核心社會(huì)保障政策，如失業(yè)、健康保險(xiǎn)等。在這種困境下，歐盟本身在社會(huì)政策領(lǐng)域的治理能力，對(duì)于歐盟層次社會(huì)政策的未來發(fā)展便有莫大的意義。近十余年來興盛的比較社會(huì)政策研究已然指出:西歐的福利國家的制度之間有很大的差異，而且社會(huì)政策也是各國保障其人民福祉、具高度政治正當(dāng)性和社會(huì)凝聚象征的領(lǐng)域[3]。歐盟各國社會(huì)福利核心價(jià)值和制度的差異，以及福利體制的差異，使得各成員國在執(zhí)行歐盟規(guī)定時(shí)，也必須調(diào)整自身的法律規(guī)章和制度政策，從而沖擊到原有的制度安排，因此這樣的體制差異不容易在歐盟層次達(dá)成整合，而歐盟的決策機(jī)制設(shè)計(jì)繁復(fù)，也讓共識(shí)的尋求困難許多，從而使得理想中的“歐洲福利國”缺乏建立的基礎(chǔ)。除此之外，歐盟社會(huì)整合過程中難度主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:理念的競爭和制度的制約。

“歐盟社會(huì)政策的涵蓋面很廣，很多觸及了各個(gè)福利國家的核心領(lǐng)域，是歐洲整合過程中最敏感也最受爭議的部份，社會(huì)福利的理念便是其一。歐盟社會(huì)政策的相對(duì)低度發(fā)展和歐洲整合的理念息息相關(guān):重政經(jīng)、輕社會(huì)的原始理念，使得歐盟層次的社會(huì)政策停留于產(chǎn)業(yè)或經(jīng)濟(jì)的公民權(quán)，更廣泛的社會(huì)公民權(quán)則低度發(fā)展?！盵4]其中，關(guān)于新自由主義(neo-liberalism)與管制資本主義(regulated capitalism)理念競爭為主導(dǎo)。新自由主義強(qiáng)調(diào)由市場來主導(dǎo)歐洲整合。在堅(jiān)持市場法則之下，所有的成員國政治性設(shè)立的障礙都應(yīng)該廢除，如關(guān)稅、社會(huì)保險(xiǎn)等，以確保市場機(jī)制正常運(yùn)行。這就意味著需要“無為而治”的輔助性原則。從某種意義上來說，該理念吸取“國家失靈”的教訓(xùn)。相反，管制資本主義主張反對(duì)自由盲目性的市場整合，認(rèn)為歐洲整合的最終目標(biāo)在于社會(huì)面向的凝聚和實(shí)現(xiàn)人民福祉。市場機(jī)制作為一種手段，手段需要為目標(biāo)服務(wù)，進(jìn)而認(rèn)為市場機(jī)制的成果需要均衡分配以及確保社會(huì)平等的重要性。因此，歐盟社會(huì)政策的發(fā)展一直受到這兩股思潮的拉鋸戰(zhàn)，進(jìn)而也呈現(xiàn)出混合的面貌。因?yàn)閮煞N理論的競爭更是推動(dòng)了歐洲整合過程。同時(shí)，相較于歐洲是一個(gè)同質(zhì)的社會(huì)體，歐洲更是一個(gè)包容多元、異議的精神理念。但是無論如何，“在這個(gè)過程中，新自由主義與管制資本主義理念的互相競爭，無形中強(qiáng)迫倡導(dǎo)者去回答歐洲整合何去何從的問題，并提出適當(dāng)?shù)睦碛?。雖然沒有出現(xiàn)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)答案，卻逐漸在討論中浮現(xiàn)出一個(gè)歐洲社會(huì)模式的輪廓，一種多樣貌的一統(tǒng)性?！盵5]。

歐洲整合過程也遭遇制度的困境。在歐洲整合的過程中，盡管取得了一定的成功，但是其政治制度的設(shè)計(jì)理念是一個(gè)由松散漸趨密合的超國家結(jié)合體。成員國之間的契約先強(qiáng)調(diào)政治穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)重建，并透過國際組織架構(gòu)制定共同規(guī)定，以便于在特定領(lǐng)域進(jìn)行合作。這種思維邏輯和目標(biāo)造就了歐洲整合的制度架構(gòu)，進(jìn)而也影響了其后的運(yùn)作邏輯和深化方向?！爱?dāng)時(shí)以執(zhí)委會(huì)與部長會(huì)議之間的競合關(guān)系，作為超國家管理與會(huì)員國家自治間平衡的起點(diǎn)，意在達(dá)到三個(gè)目的:激發(fā)優(yōu)異的理念、解決實(shí)際的政治問題、以及滿足各方的利益”[6]。然而，現(xiàn)實(shí)和目標(biāo)差距甚遠(yuǎn)，“這種制度思維的結(jié)果是，歐盟政體的制度設(shè)計(jì)完全不同于一般國家的民主政治制度，常見的權(quán)責(zé)分立原則在此處并沒有被清楚截然劃分?！盵7]例如，在代表各成員國利益的部長會(huì)議中，更是各國利益交織沖突的場域，其共同決策的機(jī)制很容易導(dǎo)致所謂的“共同決策陷阱”[8]，使得重要的議題常常受到少數(shù)會(huì)員國杯葛而癱瘓，或是因?yàn)閰f(xié)商妥協(xié)而導(dǎo)致次佳的結(jié)果。這個(gè)缺陷也解釋了歐盟層次的社會(huì)政策無法在決策層次有所突破。

再次，“開放協(xié)調(diào)法”治理模式在歐盟社會(huì)整合中運(yùn)用和沖擊。20世紀(jì)90年代以前，歐盟在社會(huì)治理方面實(shí)行的是超國家管理的共同體方式，更多的是以制定與執(zhí)行條約或法規(guī)來進(jìn)行治理的模式。在這種模式下，強(qiáng)調(diào)法律規(guī)范的約束力，要求成員國切實(shí)遵行，并允許對(duì)不遵循法律規(guī)范的行為訴至法院，在必要時(shí)對(duì)其予以懲處，屬于典型的硬治理模式。硬治理模式在歐盟經(jīng)濟(jì)政策整合過程中取得了一定的實(shí)效，然而隨著歐洲整合的不斷深入，也出現(xiàn)了一系列問題。例如，歐盟內(nèi)部蘊(yùn)含著巨大的文化差異性，使得各國在遵循共同協(xié)定時(shí)候出現(xiàn)一定的沖突。硬治理模式也不能解決歐盟的民主危機(jī)和合法性危機(jī)。更嚴(yán)重的是硬治理模式并不能解決歐盟社會(huì)整合的急迫需要。因此，自20世紀(jì)90年代以來，歐盟嘗試以“開放協(xié)調(diào)法”的方法來推動(dòng)社會(huì)政策及其它敏感領(lǐng)域的進(jìn)展。一時(shí)之間，學(xué)界和政界都關(guān)注這種新治理方法的潛能，認(rèn)為它可以為低迷的社會(huì)政策注入活力。而“‘開放協(xié)調(diào)法’一詞出現(xiàn)于2000年在里斯本(Lisbon)召開的歐洲高峰會(huì)結(jié)論中，但是早于馬斯垂特條約建立起歐洲貨幣聯(lián)盟時(shí)，便有類似的程序協(xié)調(diào)各國的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政政策?！盵9]緊接著在2001年3月的斯德哥爾摩(Stockholm)高峰會(huì)議上，再次提及“開放協(xié)調(diào)法”對(duì)于就業(yè)協(xié)調(diào)的重要性，希望藉此提高歐洲國家的就業(yè)參與率。尼斯高峰會(huì)的結(jié)論已經(jīng)將“開放協(xié)調(diào)法”伸展入年金體系的領(lǐng)域，3個(gè)月后的歌德堡高峰會(huì)議，授權(quán)社會(huì)保障委員會(huì)以及平行的經(jīng)濟(jì)政策委員會(huì)就年金領(lǐng)域準(zhǔn)備一份進(jìn)度報(bào)告，并且評(píng)估將“開放協(xié)調(diào)法”進(jìn)一步推展到健康照顧和老年照顧領(lǐng)域的可能性?！盵10]“這種軟性治理被視為新的歐盟治理模式，可以幫助歐盟社會(huì)政策達(dá)成新的正面遠(yuǎn)景?！盵11]。這種新的治理模式避開硬性規(guī)定的整合，常遇到理念的不同瓶頸，有效達(dá)成一定程度的共識(shí)，以推動(dòng)歐盟政策面的進(jìn)度。除此，在標(biāo)竿設(shè)定和效果評(píng)鑒的過程中，資訊交換可以提供政策學(xué)習(xí)及創(chuàng)新的機(jī)會(huì)。成員的壓力也可以一定程度地對(duì)沒有盡力的成員國產(chǎn)生壓力，使其采取較佳的政策去達(dá)成原本一致同意的目標(biāo)。

三、“開放協(xié)調(diào)法”對(duì)兩岸社會(huì)整合的啟示

開放協(xié)調(diào)方式在歐盟整合，尤其在社會(huì)政策領(lǐng)域取得了巨大成功。這種新的治理模式產(chǎn)生于區(qū)域一體化過程中，它有其突破性理念轉(zhuǎn)變和制度建構(gòu)方面的經(jīng)驗(yàn)，在一定程度上適用于兩岸的社會(huì)治理。盡管兩岸與歐盟情況迥異，但是作為一種新的治理模式和方法，開放協(xié)調(diào)方式中所蘊(yùn)含的理念、輔助性原則、網(wǎng)絡(luò)狀參與以及政策相互學(xué)習(xí)與合作的精神，在一定程度上具有借鑒意義。

首先，從開放協(xié)調(diào)法來討論兩岸整合的理念焦點(diǎn)。歐洲整合一直是不同(甚至沖突)的理念互相競逐的過程，一個(gè)核心焦點(diǎn)在于對(duì)‘歐洲’或‘歐洲社會(huì)’應(yīng)該形成何種社會(huì)模式的認(rèn)知，以及應(yīng)該追求何種終極的社會(huì)價(jià)值，這點(diǎn)在歐洲政治界和學(xué)術(shù)界都引起激烈的爭議。爭論主要體現(xiàn)在管制主義與自由主義路徑之爭，主張自由主義路徑的強(qiáng)調(diào)由市場來實(shí)現(xiàn)整合，而主張管制資本主義的人就大力反對(duì)脫韁式的市場整合，認(rèn)為歐洲整合的最終目標(biāo)在于面向社會(huì)的凝聚，以及人民福祉的提升。市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作只是手段，必須服務(wù)于改善社會(huì)福利的終極目的。但是無論如何，兩條路徑差異之處在于工具性，而有著相同的目標(biāo)，那就是整合實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值。管制主義和自由主義在兩岸治理過程也可以發(fā)揮其作用和相同的道理。無論是以市場為導(dǎo)向的自由主義還是以政治為導(dǎo)向的管制主義的兩岸整合途徑，目標(biāo)都是為了實(shí)現(xiàn)兩岸人們的社會(huì)價(jià)值和福祉。兩岸整合是一種理念的競爭，不僅是社會(huì)方式的競爭，但更是一種社會(huì)價(jià)值的追求。學(xué)術(shù)界更多地應(yīng)該探討兩岸如何共創(chuàng)一個(gè)共同的生活圈的議題。因此，兩岸社會(huì)整合，包含社會(huì)政策協(xié)商合作、社會(huì)文化交流與共享等才是兩岸整合的歸宿。

其次，開放協(xié)調(diào)法為兩岸整合及治理提供了輔助性原則視角。“輔助性原則可以看作是一種界限，一方面，不僅在較低層級(jí)的政權(quán)組織能夠自行運(yùn)作時(shí)，較高層級(jí)的政權(quán)組織不應(yīng)介入干預(yù)，另一方面，較高層級(jí)的政權(quán)組織也可避免承受過重的行政負(fù)擔(dān)。”[12]根據(jù)輔助性原則的要求，為了證明共同體行動(dòng)的合理性，共同體在采取行動(dòng)前應(yīng)具備兩個(gè)前提:“一是各成員國在其各自的憲法范圍內(nèi)行動(dòng)不能令人滿意地實(shí)現(xiàn)擬議行動(dòng)的目標(biāo);二是只有共同體才能夠更好地實(shí)現(xiàn)擬議行動(dòng)的目標(biāo)。”[13]這種開發(fā)協(xié)調(diào)方式對(duì)輔助性原則的強(qiáng)調(diào)，有利于提出制度上的解決方案，為兩岸公權(quán)力在決策和執(zhí)行程序上預(yù)留了較大的自主空間。除此，輔助性強(qiáng)調(diào)原則和權(quán)力分散治理原則給兩岸治理的啟示就是，盡量把權(quán)力的運(yùn)行留給較低層次的公權(quán)力組織，避免權(quán)力過度向中央公權(quán)力機(jī)構(gòu)集中，這既推動(dòng)了兩岸各自政策以實(shí)現(xiàn)趨同的共同目標(biāo)，又沒干預(yù)其內(nèi)部行政過程的嫌疑。這種協(xié)調(diào)方式為平衡兩岸公權(quán)力自主選擇權(quán)和未來實(shí)現(xiàn)共同體決議之間的矛盾，提供了可能的建設(shè)性途徑。

最后，“開放協(xié)調(diào)法”為兩岸整合過程中多元主體提供了參與兩岸社會(huì)治理的機(jī)會(huì)。開放協(xié)調(diào)方式拋棄由上而下的單一向度運(yùn)作方式，強(qiáng)調(diào)在多層級(jí)網(wǎng)絡(luò)治理模式中，由超國家層次、國家層次和次國家層次的多元行為主體協(xié)商合作、上下互動(dòng)，型構(gòu)出立體動(dòng)態(tài)的治理方式。海峽兩岸自從開始接觸以來，其經(jīng)濟(jì)整合和社會(huì)整合基本上是由政府公權(quán)力和政治精英主導(dǎo)，民間社會(huì)層面參與的廣度和深度十分薄弱。然而，開放協(xié)調(diào)方式分別從廣度和深度上擴(kuò)大對(duì)于社會(huì)整合進(jìn)程的參與主體，并著重強(qiáng)調(diào)不同利益主體的共同參與，在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上進(jìn)行不同程度的整合，既有共識(shí)基礎(chǔ)又保持了多樣性。如果把“開放協(xié)調(diào)法”引入兩岸治理過程中，就兩岸制度化設(shè)計(jì)來看，開放協(xié)調(diào)方式在為各主體提供參與對(duì)話協(xié)商的機(jī)會(huì)方面，將會(huì)取得巨大進(jìn)步。

三、結(jié)束語

“開放協(xié)調(diào)法”為我們思考兩岸整合帶來了新視角。但是，相對(duì)于硬法，建立在軟法基礎(chǔ)之上的“開放協(xié)調(diào)法”并不是兩岸整合過程中的“萬靈藥”，它并不能取代兩岸公權(quán)力之上的共同體方法或協(xié)議，而是補(bǔ)充既有兩岸整合理論方法過程。正如歐盟執(zhí)委會(huì)所指出的，“開放協(xié)調(diào)法被視為彈性的治理模式，補(bǔ)充既有的共同體方法以及條約為基礎(chǔ)的過程……它乃基于輔助性原則，訂定的目標(biāo)為幫助會(huì)員國漸進(jìn)發(fā)展自身的政策。”[14]隨著兩岸整合不斷深入，將會(huì)面對(duì)日益復(fù)雜卻互相關(guān)聯(lián)的政策領(lǐng)域問題。關(guān)鍵在于兩岸如何善用各種不同方法，發(fā)揮兼容互補(bǔ)的效果。筆者認(rèn)為，在軟法和硬法相互結(jié)合下，在非強(qiáng)制性和容許差異性的寬松環(huán)境下，兩岸人民共同參與，兩岸公權(quán)力政策相互學(xué)習(xí)以及加強(qiáng)政策相關(guān)性，兩岸整合，尤其是社會(huì)整合層面將會(huì)逐步實(shí)現(xiàn)。

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責(zé)任編輯:肖 紅