摘要:鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主是基層民主的重要形式，具有基層性、直接性、多樣性等特征。發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主有利于集中民意，促進(jìn)科學(xué)決策;有利于轉(zhuǎn)變治理方式，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制;有利于彌補(bǔ)選舉民主之不足，擴(kuò)大基層民主。發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主，應(yīng)堅(jiān)持公平公正與簡(jiǎn)便易行、公民參與與公共利益、多元協(xié)商與注重實(shí)效等原則。在制度建構(gòu)上，要建立協(xié)商組織，形成協(xié)商會(huì)議;明確協(xié)商主體及其產(chǎn)生方式;細(xì)化協(xié)商內(nèi)容;完善協(xié)商民主的運(yùn)作程序。

關(guān)鍵詞:協(xié)商民主;基層民主;鄉(xiāng)鎮(zhèn)

中圖分類號(hào):D621/C912.82 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1008-6269(2010)04-0025-04

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主的界定

所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主，指鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府與公民就鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)、公共利益和事關(guān)公民切身利益的重大問(wèn)題，進(jìn)行公開(kāi)的意見(jiàn)表達(dá)、意見(jiàn)交換和討論協(xié)商，以達(dá)成共識(shí)或形成決定的一種民主形式。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主是協(xié)商民主在基層的實(shí)踐形式。在我國(guó)，協(xié)商民主的實(shí)踐形式有許多種，包括人民政協(xié)的協(xié)商民主、聽(tīng)證會(huì)以及民主懇談會(huì)等。其中，浙江省溫嶺市澤國(guó)鎮(zhèn)的民主懇談會(huì)就被何包鋼先生稱為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主”。與人民政協(xié)的協(xié)商民主相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主具有平等性、參與性、多元性、共識(shí)性等協(xié)商民主一般的特征，同時(shí)又具有自身的一些特點(diǎn):

一是基層性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主在層次上屬于基層民主，即基層政權(quán)一級(jí)實(shí)行的民主。在我國(guó)，基層政權(quán)是指設(shè)在最低一級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)家政權(quán)，主要指農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)，城市地區(qū)的街道辦事處一級(jí)?！班l(xiāng)鎮(zhèn)作為國(guó)家的最低一級(jí)行政區(qū)域單位，屬于國(guó)家的基層(或下層)?！盵1]鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主屬于基層民主，其參與的主體主要是基層群眾，協(xié)商的內(nèi)容也主要是基層公共事務(wù)。而人民政協(xié)主要設(shè)在區(qū)縣級(jí)以上，并不屬于基層組織。所以，人民政協(xié)的協(xié)商民主在層次上屬于“上層民主”或“高層民主”。

二是直接性。民主通常分為直接民主與間接民主兩種。人民政協(xié)的協(xié)商民主是一種間接民主，因?yàn)槠鋮⑴c的主體主要是黨派界別組織——作為黨派成員、界別群眾的“代言人”參加，并非公民直接參與;協(xié)商討論通常具有建言獻(xiàn)策的性質(zhì)，并不直接決定公共政策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主的參與主體主要是廣大農(nóng)民群眾，既無(wú)人民政協(xié)，也極少有其他政治黨派參加。協(xié)商不僅僅具有討論的性質(zhì)，有時(shí)還可轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的決策，即直接作出公共決策。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主是一種典型的直接民主。

三是多樣性。人民政協(xié)的協(xié)商民主主要體現(xiàn)為一種會(huì)議形式。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主則可以具有靈活多樣的形式。從各地的實(shí)踐探索看，澤國(guó)鎮(zhèn)除了開(kāi)展民主懇談會(huì)外，還創(chuàng)造出協(xié)商式民意調(diào)查，重慶石柱縣麻柳鄉(xiāng)創(chuàng)造的“八步工作法”等協(xié)商民主的好方法。

總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主是基層民主政治的新形式，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治發(fā)展的新起點(diǎn)。作為基層的民主政治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主在性質(zhì)上是公民與政府共同協(xié)商公共事務(wù)的政治活動(dòng)。

二、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主的重大意義

黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)明確要求:“發(fā)展農(nóng)村基層民主，以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開(kāi)、健全議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點(diǎn)，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)”。 “健全議事協(xié)商”的提出表明“將農(nóng)民的民主協(xié)商層面提至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)”，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主最直接的政策依據(jù)。發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主，對(duì)于完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制，發(fā)展基層民主政治，無(wú)疑具有積極而重大的意義。

第一，有利于集中民意，促進(jìn)科學(xué)決策。

從政治學(xué)的角度看，公共決策是對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配。公共決策的正確與否，既關(guān)系到政權(quán)的穩(wěn)固，也關(guān)系到民眾的切身利益。因此，在決策前，充分聽(tīng)取民眾的意見(jiàn)，對(duì)于促進(jìn)科學(xué)決策具有莫大的好處。目前，一些基層黨委政府在作出征地、拆遷等影響農(nóng)民切身利益的重大決策時(shí)，往往忽視他們意愿與感受，導(dǎo)致民怨沸騰、怨聲載道，決策最終難以得到有效的實(shí)施。發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主，讓農(nóng)民積極參與公共事務(wù)和公共決策，這樣能夠充分吸納民意，兼顧不同利益主體的不同偏好要求，使決策真正建立在民主的基礎(chǔ)上，促進(jìn)決策的科學(xué)化;同時(shí)，也能夠增強(qiáng)決策的合法性，使決策更容易得到實(shí)施。

第二，有利于轉(zhuǎn)變治理方式，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理以“權(quán)威型治理”為主要特征，實(shí)行“命令→服從”的權(quán)力單向運(yùn)行模式。在這種權(quán)力運(yùn)行模式中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府居于主導(dǎo)地位，掌握著發(fā)號(hào)施令的權(quán)力;農(nóng)民則處于客體地位，必須受權(quán)力的支配。這種權(quán)力運(yùn)行模式并不符合“人民主權(quán)”的要求，背離了現(xiàn)代民主政治發(fā)展的方向。正是如此，黨的十七屆三中全會(huì)《決定》提出，“完善與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制，實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，依法保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！卑l(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主，有利于將鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理引導(dǎo)到民主的方向上。因?yàn)檗r(nóng)民對(duì)政治的充分參與，將改變傳統(tǒng)的權(quán)力單向運(yùn)行模式，從而建立起“協(xié)商—合作型治理”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理新機(jī)制。

第三，有利于彌補(bǔ)選舉民主之不足，擴(kuò)大基層民主。

選舉民主與協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式，只有二者并行不悖，相互配合，民主政治建設(shè)才具有生機(jī)與活力。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治發(fā)展的實(shí)際看，選舉民主已經(jīng)逐步走向成熟，但仍然存在諸多的問(wèn)題:選舉民主周期性較長(zhǎng)、渠道過(guò)分狹小;在選舉完成后，難以對(duì)當(dāng)選代表進(jìn)行有效的控制與監(jiān)督;同時(shí)，選舉民主“容易出現(xiàn)鄉(xiāng)村精英替代鄉(xiāng)村大眾民主，絕大多數(shù)民眾的民主權(quán)利在鄉(xiāng)村精英的代表下‘不小心’地走失了”[2]。相比之下，協(xié)商民主則仍然處于探索和試驗(yàn)階段，并未普遍推行。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治出現(xiàn)選舉民主與協(xié)商民主不協(xié)調(diào)發(fā)展的“跛腳”局面。大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主，首先可以彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉民主之不足。由于協(xié)商民主不存在周期性限制，可以隨時(shí)進(jìn)行，而且參與渠道廣泛;同時(shí)，農(nóng)民與其代表共同參與協(xié)商，可以直接了解其代表是否真正代表了他們的利益，從而可以加強(qiáng)對(duì)代表的監(jiān)督。農(nóng)民直接參與協(xié)商，直接行使民主權(quán)利，還可以避免鄉(xiāng)村精英替代鄉(xiāng)村大眾民主的情況。因此，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主，使選舉民主與協(xié)商民主協(xié)調(diào)、平衡發(fā)展，既可以擴(kuò)張民主的廣度，也可以開(kāi)拓民主的深度。澤國(guó)鎮(zhèn)的實(shí)踐表明，選舉民主與協(xié)商民主完全可以共生發(fā)展，“就其民主層面而言，澤國(guó)實(shí)踐既深化了實(shí)質(zhì)性民主的內(nèi)涵，又拓展了程序性民主的渠道”[2] 。

三、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主應(yīng)堅(jiān)持的原則

(一)公平公正與簡(jiǎn)便易行原則

公平公正是協(xié)商民主的基本要素之一。公平公正包括主體平等、參與機(jī)會(huì)平等和程序公正等內(nèi)容。參與協(xié)商的主體，不管地位高低，在協(xié)商過(guò)程中都必須是平等的，擁有平等的權(quán)利與義務(wù)。如果主體不平等，那么就沒(méi)有協(xié)商可言。參與協(xié)商過(guò)程的機(jī)會(huì)是平等的，只要符合一定的條件，都有平等參與協(xié)商的機(jī)會(huì)。協(xié)商程序是公正的，即符合程序民主要求?！皡f(xié)商民主是一種程序性民主。協(xié)商主體、內(nèi)容、形式、手段以及結(jié)果的實(shí)施，都需要合理的程序設(shè)計(jì)。”[3]

但是，公平公正原則是相對(duì)的，必須符合程序經(jīng)濟(jì)的要求。程序經(jīng)濟(jì)要求，沒(méi)有合理的理由，不能使程序運(yùn)作耗費(fèi)的成本最高。所以，發(fā)展協(xié)商民主，也要遵循簡(jiǎn)便易行原則，以滿足程序經(jīng)濟(jì)的要求。從溫嶺市澤國(guó)鎮(zhèn)2005年開(kāi)展的民主懇談會(huì)情況看，采用隨機(jī)抽樣方式從全鎮(zhèn)12萬(wàn)人口中抽選了275名民意代表，先后經(jīng)過(guò)二次小組討論和二次大會(huì)交流，最終完成投票。完成這次試驗(yàn)，支付大約8萬(wàn)元費(fèi)用。毫無(wú)疑問(wèn)，澤國(guó)鎮(zhèn)的民主懇談會(huì)符合公平公正原則，但并不符合簡(jiǎn)便易行原則，所以并不具有推廣的價(jià)值。對(duì)于貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)，花費(fèi)8萬(wàn)元來(lái)搞協(xié)商民主是不可行的，同時(shí)，組織工作也過(guò)于復(fù)雜。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主既要遵循最低限度的平等要求，也要符合簡(jiǎn)便易行原則，這樣才具有可操作性和可以推廣的價(jià)值。

(二)公民參與與公共利益原則

參與是民主的本質(zhì)，民主的制度安排就是要確保在“該體制中社會(huì)成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策”[4]。沒(méi)有參與就沒(méi)有民主。發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主，要堅(jiān)持公民參與原則，盡量減少條件的限制，促進(jìn)最大多數(shù)農(nóng)民的廣泛參與。暢通利益表達(dá)渠道，鼓勵(lì)各社會(huì)群體充分表達(dá)自己的利益訴求，形成有序參與的政治格局。

在堅(jiān)持公民廣泛參與原則的同時(shí)，也要堅(jiān)持公共利益原則。協(xié)商民主并不否認(rèn)個(gè)人利益和個(gè)人偏好，但更多的是通過(guò)對(duì)話和討論使政治參與者的偏好轉(zhuǎn)向公共利益?！皡f(xié)商民主更像是公共論壇而不是競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，其中，政治討論以公共利益為導(dǎo)向?！盵5] 堅(jiān)持公共利益原則，有利于明確協(xié)商的目標(biāo)和范圍，防止農(nóng)民在個(gè)別問(wèn)題上的糾纏;同時(shí)，有利于協(xié)調(diào)個(gè)人利益和公共利益的矛盾，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

(三)多元協(xié)商與注重實(shí)效原則

多元性是協(xié)商民主的社會(huì)基礎(chǔ)，也是協(xié)商民主應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的基本原則。協(xié)商民主的本質(zhì)，就是不同利益群體通過(guò)討論、商量，修正各自偏好，并達(dá)成共識(shí)。堅(jiān)持多元協(xié)商原則，就是要求吸收不同利益群體的人參與協(xié)商，充分聽(tīng)取他們的利益訴求。盧森堡曾經(jīng)說(shuō)過(guò):只給政府的擁護(hù)者以自由，還不是真正的自由。同理，只給政府的擁護(hù)者以民主，這不是真正的民主。所以，在確定協(xié)商民主的參與主體時(shí)，一定要堅(jiān)持多元協(xié)商原則，充分吸收不同利益群體的代表參加，切忌只讓那些與黨委政府保持“意見(jiàn)一致”的人參加，而不讓那些有不同利益訴求、不同偏好、不同傾向的人參加。否則，協(xié)商民主就會(huì)流于形式，而成為一種擺設(shè)，一種裝潢。

當(dāng)然，堅(jiān)持多元協(xié)商原則，并不是“公說(shuō)公有理，婆說(shuō)婆有理”，爭(zhēng)論不休而不了了之。而是要堅(jiān)持注重實(shí)效原則，充分集中各方面的意見(jiàn)建議，形成讓大多數(shù)人都能夠接受的協(xié)商意見(jiàn)。如果不能形成協(xié)商意見(jiàn)，不能解決實(shí)際問(wèn)題，那么協(xié)商民主也就沒(méi)有多少實(shí)際意義。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主決不能開(kāi)成一般的情況通報(bào)會(huì)，要通過(guò)必要的程序和制度，保證協(xié)商意見(jiàn)(決策決定)得到有效的辦理和實(shí)施。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主的制度建構(gòu)

(一)建立協(xié)商組織，形成協(xié)商會(huì)議

在我國(guó)現(xiàn)行政治構(gòu)架中，從中央到地方各級(jí)均設(shè)有黨委、人大、政府、政協(xié)組織，唯獨(dú)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有政協(xié)組織。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)組織在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際存在著?！罢f(xié)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織機(jī)構(gòu)，是1980年代末1990年代初建立起來(lái)的。”[6]目前，在有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然設(shè)有政協(xié)組織，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則設(shè)有政協(xié)聯(lián)絡(luò)組。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)組織既不承擔(dān)選舉職能，也沒(méi)有非常明確的具體職責(zé)，所以地位十分尷尬。

有學(xué)者認(rèn)為，由于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有政協(xié)組織，導(dǎo)致各族各界人士沒(méi)有表達(dá)民主監(jiān)督的場(chǎng)所與渠道，因此建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立政協(xié)組織，“如果建立健全了政協(xié)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)建設(shè)會(huì)更加完善，社會(huì)主義民主政治的形式會(huì)更加充分的體現(xiàn)”[7]。我們認(rèn)為，目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立政協(xié)組織條件尚不具備:一是沒(méi)有法律政策依據(jù)。根據(jù)政協(xié)章程第40條規(guī)定，地方政協(xié)組織的設(shè)置最低只到了縣以及市轄區(qū)一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本不在此列。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本沒(méi)有民主黨派，而且知識(shí)界、文化界的人士非常少，所以并無(wú)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)組織的必要。

盡管如此，隨著協(xié)商民主在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的展開(kāi)，有必要設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商組織，在名稱上可以稱為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商會(huì)議”。為了不增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商會(huì)議主任與工作人員都可以采取兼職的形式。協(xié)商會(huì)議主任可以由分管聯(lián)系政協(xié)工作的黨委副書記或副鎮(zhèn)長(zhǎng)兼任;工作人員也可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦工作人員兼任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商會(huì)議在業(yè)務(wù)上接受區(qū)縣政協(xié)組織的指導(dǎo)，其職能主要是開(kāi)展協(xié)商民主、進(jìn)行民主監(jiān)督、反映社情民意及聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)委員等等。

(二)明確協(xié)商主體及其產(chǎn)生方式

協(xié)商主體就是協(xié)商的參與者，包括個(gè)人和組織。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，由于基本上沒(méi)有民主黨派，黨派協(xié)商的情況并不存在。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主的參與主體是非常廣泛的，這正是協(xié)商民主多元性的體現(xiàn)。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主的當(dāng)然參與者，并且自始自終都起著主導(dǎo)作用。黨委政府享有各項(xiàng)議題的提出權(quán)，——當(dāng)然其他公民或組織按一定程序也可以提出議題。同時(shí)，黨委政府還承擔(dān)著作出交流回應(yīng)、落實(shí)協(xié)商意見(jiàn)的重要責(zé)任。缺少黨委政府的參與，鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主根本就沒(méi)法開(kāi)展。在一般情況下，應(yīng)當(dāng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長(zhǎng)參與協(xié)商，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長(zhǎng)有正當(dāng)理由無(wú)法參加的，也可以由分管副書記、副鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長(zhǎng)參加。

2.群眾代表。鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主最主要的參與主體是廣大的農(nóng)民群眾。對(duì)于任何一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，農(nóng)民多達(dá)數(shù)萬(wàn)人，少則數(shù)千人，所以每一個(gè)農(nóng)民都參與是不現(xiàn)實(shí)的，也是不必要的。主要問(wèn)題在于兩個(gè)方面:一是參加者的代表性問(wèn)題，二是通過(guò)何種方法選擇出來(lái)。參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主的群眾代表要具有代表性，這是毫無(wú)疑問(wèn)的;但是，以何種方法挑選群眾代表則直接影響到其代表性。一般地說(shuō)，群眾代表的產(chǎn)生方式主要有兩種:一是自愿報(bào)名，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商會(huì)議貼出公告進(jìn)行公示;二是在區(qū)域全部群眾中隨機(jī)抽樣產(chǎn)生。隨機(jī)抽樣體現(xiàn)了協(xié)商民主的機(jī)會(huì)平等原則，即所有的人都有被抽到的可能性，人們?cè)跈C(jī)會(huì)面前是平等的。群眾代表產(chǎn)生的隨機(jī)性保證了其廣泛的代表性。群眾代表的數(shù)量不宜過(guò)少，也不宜過(guò)多，一般在150—200人為適宜。

3.其他人員。(1)黨代表、人大代表、政協(xié)委員。這些都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的“先進(jìn)”人物，“精英”，理應(yīng)參加協(xié)商會(huì)議。(2)專家。針對(duì)不同的議題，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)相關(guān)專家參與。專家的作用包括三個(gè)方面:一是對(duì)協(xié)商議題進(jìn)行可行性論證;二是會(huì)前對(duì)與會(huì)代表進(jìn)行培訓(xùn)，使其具備充分的知識(shí)理解議題;三是在會(huì)議過(guò)程中隨時(shí)提供咨詢與解釋，使代表們可以更深入地討論議題。(3)利益群體代表。

(三)細(xì)化協(xié)商內(nèi)容

所謂協(xié)商內(nèi)容，就是納入?yún)f(xié)商討論的事項(xiàng)范圍。在確定協(xié)商內(nèi)容時(shí)，要堅(jiān)持公共性、重要性和適量性原則。所謂公共性原則，是指納入?yún)f(xié)商討論的必須是涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共利益的事項(xiàng)。不涉及公共利益的事項(xiàng)，不應(yīng)納入?yún)f(xié)商范圍。所謂重要性原則，指協(xié)商事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大問(wèn)題、重大部署和措施。對(duì)于一般的問(wèn)題，沒(méi)必要進(jìn)行政治協(xié)商。所謂適量性原則，指每次協(xié)商事項(xiàng)要適量，不宜過(guò)少，也不宜過(guò)多。協(xié)商事項(xiàng)過(guò)少，則會(huì)扭曲協(xié)商民主的本意，給人一種“作秀”的感覺(jué)，如果協(xié)商事項(xiàng)過(guò)多，則會(huì)加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的負(fù)擔(dān)，不利于提高決策效率。

一般地說(shuō)，涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、學(xué)校、道路、水利、電力、自來(lái)水等公益事業(yè)的興修、鎮(zhèn)村改造等公建項(xiàng)目，要進(jìn)行民主協(xié)商。目前，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主懇談會(huì)和民主聽(tīng)證會(huì)的內(nèi)容不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的人事任免。我們認(rèn)為，在基層民主政治建設(shè)快步推進(jìn)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任命制的堅(jiān)冰正在被打破。一些地區(qū)開(kāi)始進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的直接選舉，探索把基層直接民主向上延伸的途徑，取得了一些初步的經(jīng)驗(yàn)。因此，在進(jìn)一步深化基層民主政治建設(shè)的過(guò)程中，同樣可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的人事任免提交到協(xié)商會(huì)議上，聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)和建議，把群眾同意與否作為任免鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的重要依據(jù)，并嘗試用民主的方式產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部，使協(xié)商民主與選舉民主充分結(jié)合，進(jìn)一步促進(jìn)基層民主政治建設(shè)。

(四)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主的運(yùn)作程序

鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主的運(yùn)作程序，主要包括準(zhǔn)備程序、會(huì)議程序和后續(xù)程序三個(gè)方面。

1.準(zhǔn)備程序。(1)確定議題。協(xié)商議題一般遵循以下途徑產(chǎn)生:村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公室或職能部門的有關(guān)同志匯總所收集到的群眾議題;或是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在召開(kāi)協(xié)商會(huì)前進(jìn)行調(diào)研，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)里急需解決的問(wèn)題或群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題， 黨委、政府進(jìn)行研究后提出協(xié)商議題;或是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大規(guī)劃與決策密切相關(guān)的配套議題。建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府制定相關(guān)文件，規(guī)定什么事情、哪些議題必須經(jīng)過(guò)協(xié)商后再進(jìn)行決策。(2)公告議題與相關(guān)方案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商會(huì)議會(huì)對(duì)外公布協(xié)商會(huì)議的時(shí)間、地點(diǎn)和主題，有初步方案的話同時(shí)公布初步方案，讓群眾事先進(jìn)行充分討論。(3)確定參加人員。參加協(xié)商會(huì)議的人員包括黨政人員、群眾和其他人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商會(huì)議按照一定的程序確定具體參加會(huì)議的人員。(4)選定主持人。在實(shí)踐中，協(xié)商主持人往往由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，由此帶來(lái)了諸多的問(wèn)題，導(dǎo)致老百姓對(duì)協(xié)商意見(jiàn)的權(quán)威性、合理性產(chǎn)生質(zhì)疑。所以，有必要由公正、中立、有威望的第三人來(lái)進(jìn)行主持。協(xié)商主持人的產(chǎn)生，可以由區(qū)縣政協(xié)指派，也可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府推薦，還可以由具備條件的人士自愿報(bào)名、經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商會(huì)議擇優(yōu)確定。(5)專家咨詢與培訓(xùn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商會(huì)議邀請(qǐng)相關(guān)專家向與會(huì)者提供知識(shí)性培訓(xùn)、解釋與咨詢工作。

2.會(huì)議程序。(1)開(kāi)始程序。主持人宣布協(xié)商會(huì)議開(kāi)始，并介紹協(xié)商會(huì)議的議題、基本情況及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的初步方案，讓與會(huì)人員對(duì)協(xié)商會(huì)議的目的、內(nèi)容有充分的了解。(2)分組討論。對(duì)參與人員進(jìn)行分組，小組充分討論后，協(xié)商會(huì)議暫時(shí)休會(huì)，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商會(huì)議根據(jù)討論意見(jiàn)進(jìn)行討論，修改原方案。(3)形成協(xié)商意見(jiàn)。修改、完善方案后，協(xié)商會(huì)議重新開(kāi)始。當(dāng)會(huì)議形成大致共識(shí)后，由主持人宣布最終意見(jiàn)。

3.辦理與反饋程序。對(duì)于協(xié)商結(jié)果，要強(qiáng)化辦理追蹤，不能不了了之。協(xié)商后如果當(dāng)場(chǎng)沒(méi)有做出實(shí)質(zhì)性的決定，要等經(jīng)過(guò)其他程序才能決定的事項(xiàng)，一旦決定做出，要采取正式的方式反饋給參加協(xié)商的人。

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