〔摘要〕公眾參與不僅是保證“空心村”整治規(guī)劃科學(xué)性的重要依據(jù)，而且是維護(hù)農(nóng)民利益的必要前提。在“空心村”整治規(guī)劃中，公眾參與還存在著參與積極性不高、制度供給不足、信息公開渠道不暢、參與環(huán)節(jié)過少、參與方式不合理等問題。只有從營造公眾參與的氛圍、健全公眾參與的制度和法律保障、完善信息公開渠道、提高公眾參與方式的科學(xué)性等方面努力，才能充分調(diào)動(dòng)公眾參與“空心村”整治規(guī)劃的積極性，從而真正實(shí)現(xiàn)“空心村”整治規(guī)劃的目的。

〔關(guān)鍵詞〕公眾參與，“空心村”整治規(guī)劃，土地規(guī)劃

〔中圖分類號(hào)〕F320.3〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175(2010)04-0105-03

一、引言

隨著農(nóng)村勞動(dòng)力大量向城市轉(zhuǎn)移和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，我國許多農(nóng)村不同程度地出現(xiàn)了村莊中心衰敗、外圍擴(kuò)展無序的“空心村”現(xiàn)象 〔1 〕“空心村”現(xiàn)象的出現(xiàn)，一方面嚴(yán)重浪費(fèi)了土地資源，增加了耕地保護(hù)的壓力，并成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要障礙;而另一方面，亦有許多地方借“空心村”整治和發(fā)展經(jīng)濟(jì)之名，將農(nóng)民宅基地視為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“唐僧肉”，通過大量“圈地”等所謂的規(guī)劃行為侵犯農(nóng)民的土地權(quán)益，以致今年兩會(huì)期間有的委員發(fā)出了“村莊正在迅速消失”的擔(dān)憂 〔2 〕。在我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化迅速推進(jìn)的背景下，如何從土地管理的“龍頭”——土地規(guī)劃入手，做到既能編制科學(xué)合理的村莊整治規(guī)劃決策，增加土地資源的發(fā)展?jié)摿Γ帜茉凇翱招拇濉闭我?guī)劃過程中做到尊重和維護(hù)農(nóng)民利益，無疑是值得我們關(guān)注和研究的問題。然而，從我國目前土地管理規(guī)劃的實(shí)踐效果來看，以政府和規(guī)劃專家為主體的“精英式”的土地規(guī)劃方式，不僅容易導(dǎo)致規(guī)劃因缺乏可操作性而形成“紙上畫畫，墻上掛掛” 〔3 〕的形式主義，而且極易在不顧農(nóng)民長遠(yuǎn)利益、強(qiáng)行推進(jìn)所謂“規(guī)劃”的過程中引發(fā)各類群體性事件。筆者認(rèn)為，造成這一現(xiàn)象的原因固然復(fù)雜，但公眾參與的缺失是諸如“空心村”整治規(guī)劃這樣的土地管理規(guī)劃脫離農(nóng)村社會(huì)實(shí)際、不為公眾所接受的一個(gè)重要原因。

公眾參與作為一種新式的民主理念和實(shí)踐，是實(shí)施土地管理調(diào)控和運(yùn)行土地管理公共政策的常規(guī)機(jī)制，它產(chǎn)生于上世紀(jì)60年代的西方發(fā)達(dá)國家，目前已成為眾多發(fā)達(dá)國家土地管理體系中的重要法定環(huán)節(jié)。上世紀(jì)90年代，公眾參與理念被引入我國。隨著我國民主法制建設(shè)的加強(qiáng)以及政府決策由單一決策向公共選擇的轉(zhuǎn)變 〔4 〕，公眾參與在我國政府土地管理決策中的價(jià)值越來越大。當(dāng)前，無論從科學(xué)合理規(guī)劃土地利用的角度，還是從尊重和保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的角度看，公眾參與“空心村”整治規(guī)劃都是不可或缺的。

鑒于此，本文立足于課題組在河南省某縣進(jìn)行的調(diào)研，在分析公眾參與“空心村”整治規(guī)劃存在問題的基礎(chǔ)上，嘗試提出促進(jìn)公眾參與“空心村”整治規(guī)劃的對(duì)策建議，以期為相關(guān)部門提供決策參考。

二、公眾參與“空心村”整治規(guī)劃存在的問題

“空心村”整治規(guī)劃作為村級(jí)規(guī)劃，只有在公眾獲得知情權(quán)和表達(dá)權(quán)的基礎(chǔ)上，才能真正起到協(xié)調(diào)多元主體利益關(guān)系的作用，有效約束“空心村”整治規(guī)劃過程中決策者的自利行為，減少規(guī)劃決策的失誤，從而為制定正確反映“空心村”現(xiàn)狀、社會(huì)可接受性強(qiáng)的規(guī)劃決策提供幫助。為此，國家在2007年10月頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中明確提出:“鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色”(第18條)，“城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會(huì)、聽證會(huì)或者其他方式征求專家和公眾的意見”(第26條)。但筆者在調(diào)研訪談中發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村土地規(guī)劃中的公眾參與尚處于探索階段，許多村民在“空心村”整治規(guī)劃中僅停留在形式化和表象化的參與階段，存在諸多問題。筆者從公眾參與的主體、客體和途徑三方面 〔5 〕 (P103-104)進(jìn)行具體分析。

(一)許多農(nóng)村都存在公眾參與“空心村”整治規(guī)劃積極性不高的問題。在村莊整治過程中，一些村民不但處于一種被動(dòng)狀態(tài)，甚至對(duì)“空心村”整治規(guī)劃本身有強(qiáng)烈的抵觸情緒。公眾參與積極性不高、被動(dòng)參與甚至抵觸“空心村”整治規(guī)劃有多方面的原因:一是受公眾自身的傳統(tǒng)思想觀念和經(jīng)濟(jì)實(shí)力所限。不少村干部和群眾受農(nóng)村宅基地私有的傳統(tǒng)觀念和風(fēng)水迷信思想的影響，往往抱有“宅基地是私人財(cái)產(chǎn)”、“遷宅影響風(fēng)水”的觀念。因此，他們往往意識(shí)不到“空心村”整治規(guī)劃的意義，甚至抱有抵觸情緒。而另外一些村民，如一些貧困戶、五保戶、孤寡老人等弱勢(shì)群體，因受自身經(jīng)濟(jì)條件所限不愿參與甚至一開始就運(yùn)用“弱者的武器” 〔6 〕 (P376-406)堅(jiān)決抵制“空心村”整治規(guī)劃。二是與規(guī)劃參與機(jī)制不健全以及傳統(tǒng)的“官本位”文化相關(guān)。為保證規(guī)劃設(shè)計(jì)的科學(xué)合理性、避免規(guī)劃編制和實(shí)施管理的脫節(jié)，規(guī)劃編制和實(shí)施過程在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)是參與規(guī)劃主體間不斷對(duì)話、協(xié)商的過程。但我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于部分官員“官本位”思想嚴(yán)重，加之官員主導(dǎo)下的規(guī)劃機(jī)制存在為“專家思想”和“長官意志”所左右的弊端，結(jié)果是這種以政府意志和規(guī)劃專家思想為主導(dǎo)的“空心村”整治規(guī)劃，不僅忽視了公眾參與的必要性，難以貼近農(nóng)村的社會(huì)實(shí)際，而且增加了政府和規(guī)劃者借整治規(guī)劃之機(jī)進(jìn)行“權(quán)力尋租”的風(fēng)險(xiǎn)。由此，“空心村”整治規(guī)劃不但起不到規(guī)劃應(yīng)有的作用，反而成為干群矛盾激化和群體性事件發(fā)生的誘因。

(二)公眾參與“空心村”整治規(guī)則存在制度供給不足的問題。首先，公眾參與不僅需要以實(shí)體性制度來保障和明確公眾參與規(guī)劃的權(quán)利，而且必須輔之以完善的程序性制度。盡管在我國目前的土地管理制度和法律體系中，土地管理法、國土資源聽證規(guī)定、城鄉(xiāng)規(guī)劃法以及一些地方政府制定的規(guī)劃管理辦法，都為公眾參與“空心村”整治規(guī)劃提供了一系列的實(shí)體性制度和法律保障，但是關(guān)于公眾參與土地利用規(guī)劃的程序性制度供給總體上仍落后于實(shí)體性制度的建設(shè)，“重實(shí)體、輕程序”的思維方式使公眾參與“空心村”整治規(guī)劃往往存在著操作性不強(qiáng)、難以落實(shí)的問題。其次，農(nóng)村宅基地管理和規(guī)劃專項(xiàng)法律法規(guī)的不足，無疑也是“空心村”形成的一個(gè)重要原因。盡管我國土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等法律對(duì)農(nóng)村宅基地的所有權(quán)、審批、使用和收回等作了規(guī)定，但是對(duì)于如何懲治農(nóng)村“亂占亂蓋”、“一戶多宅”現(xiàn)象，如何操作農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中的置換、調(diào)劑，宅基地收回流轉(zhuǎn)后的收益應(yīng)如何分配等細(xì)節(jié)性問題，還缺乏明確的規(guī)定。而這些細(xì)節(jié)性問題，無疑需要相關(guān)職能部門及時(shí)制定專門的農(nóng)村宅基地法律法規(guī)來加以解決。因?yàn)檫@不僅直接關(guān)系到“空心村”整治的效果，而且對(duì)規(guī)范農(nóng)村宅基地的建設(shè)和管理規(guī)劃機(jī)制、抑制“空心村”發(fā)展勢(shì)頭都有著重要意義。

(三)公眾參與“空心村”整治規(guī)劃存在信息公開渠道不暢、參與環(huán)節(jié)過少、參與方式不合理的問題。信息公開不僅是公眾參與的前提，其公開的程度也直接影響著公眾參與的廣度。公眾只有通過政府宣傳資料、電視媒體等獲取整治規(guī)劃信息，享有知情權(quán)，才能廣泛參與到“空心村”整治規(guī)劃當(dāng)中。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管“空心村”整治規(guī)劃事關(guān)民生，但由于受信息公開制度不健全及其他體制性因素的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和其他政府職能部門尤其是一些一味追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在“空心村”整治規(guī)劃的編制和實(shí)施中，很少向公眾公開規(guī)劃的決策、編制和實(shí)施等信息，有的地方甚至還出現(xiàn)欺瞞公眾的現(xiàn)象。這不僅侵害了公眾對(duì)“空心村”整治的知情權(quán)，降低了公眾的判斷力，而且不利于公眾對(duì)政府職能部門的監(jiān)督。即使是那些獲知了信息的公眾，在參與過程中也面臨著參與環(huán)節(jié)過少、參與方式不合理的困境?！翱招拇濉闭我?guī)劃的過程大致可以分為“規(guī)劃目標(biāo)確定—調(diào)研—規(guī)劃編制—規(guī)劃實(shí)施”四個(gè)環(huán)節(jié)，每一個(gè)環(huán)節(jié)都需要有公眾“自下而上”的充分參與，才能制定出滿足農(nóng)村各階層需要、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃方案 〔7 〕。并且，公眾參與要達(dá)到參與主體的利益合理化、保證規(guī)范設(shè)計(jì)的科學(xué)化，還必須在不同階段有不同的參與方式。但研究發(fā)現(xiàn)，盡管我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法也對(duì)村(鎮(zhèn))級(jí)規(guī)劃中公眾參與的環(huán)節(jié)以及參與方式作了較為明確的規(guī)定，但“空心村”整治規(guī)劃的過程總體上還是一個(gè)“自上而下”依托強(qiáng)制力實(shí)施的過程，當(dāng)?shù)孛癖娡荒堋氨粎⑴c”到“規(guī)劃實(shí)施”環(huán)節(jié)，不僅缺少有效的參與方式來表達(dá)自己的見解和意見，而且僅能在規(guī)劃實(shí)施階段通過“規(guī)劃效果圖展示”這一不合理方式，被迫“參與”村莊的整治規(guī)劃。

三、促進(jìn)公眾參與“空心村”整治規(guī)劃的對(duì)策

促進(jìn)公眾參與“空心村”整治規(guī)劃，需要從營造公眾參與的氛圍、健全公眾參與的制度和法律保障、提高公眾參與方式的科學(xué)性等方面努力。

(一)營造公眾參與的氛圍。公眾參與的思想意識(shí)和觀念等參與氛圍的形成過程，實(shí)際上是參與的理念和文化在實(shí)踐過程中逐步積淀并得到整個(gè)社會(huì)認(rèn)可和踐行的過程。西方社會(huì)公眾參與的意識(shí)源于公民社會(huì)的土壤，而我國不但沒有公民社會(huì)的歷史成長傳統(tǒng)，而且傳統(tǒng)的集權(quán)政治文化也約束和限制了公民意識(shí)和公眾參與觀念的形成。因此，要消除傳統(tǒng)的集權(quán)文化和思想觀念弊端的影響， 營造有利于公眾參與的氛圍，必須首先轉(zhuǎn)變政府官員的“家長作風(fēng)”、“長官意志”等思想觀念，樹立起“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，重視公眾參與的利益訴求，以營造適應(yīng)我國民主發(fā)展要求的公眾參與氛圍。同時(shí)，政府官員不能只將公眾參與作為獲得政府“合法性”的手段而走形式主義，而是要走出“公眾參與與提高政府行政績效、減少管理成本相對(duì)立”的誤區(qū)，把公眾參與視為政府職能部門的一種責(zé)任和義務(wù)。其次，要消除傳統(tǒng)思想觀念弊端的影響，加大宣傳土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等法律政策以及“空心村”整治的目的和意義，在引導(dǎo)轉(zhuǎn)變公眾的宅基地私有觀念、風(fēng)水迷信思想等傳統(tǒng)思想觀念的基礎(chǔ)上，積極培育公眾的主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)，并不斷通過培訓(xùn)等手段來提升公眾參與的知識(shí)和素質(zhì)。因?yàn)楣娭挥性诰邆湟欢▍⑴c意識(shí)和參與知識(shí)的前提下，才能有效地參與到“空心村”整治規(guī)劃和實(shí)施當(dāng)中。當(dāng)然，這是一個(gè)需要長期努力的過程，要做認(rèn)真細(xì)致的教育引導(dǎo)工作，才能變現(xiàn)有的“子民心態(tài)”為“公民意識(shí)”〔8 〕。

(二)健全公眾參與的制度和法律。首先，要建立健全公眾參與的程序性制度和法律保障。為保證公眾在參與“空心村”整治規(guī)劃過程中擁有充分的知情權(quán)和表達(dá)見解和意見的機(jī)會(huì)，政府應(yīng)在實(shí)體性制度和法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，不斷積累各地公眾參與“空心村”整治規(guī)劃程序、方法、具體途徑的成功經(jīng)驗(yàn)，以“點(diǎn)”帶“面”，積極探索公眾參與的程序性制度和法律的建設(shè)，從而建立一套公眾參與“空心村”規(guī)劃決策的程序性制度和法律保障。其次，要建立健全農(nóng)村宅基地管理和規(guī)劃的相關(guān)法律制度。盡快結(jié)束我國農(nóng)村目前宅基地管理和規(guī)劃無法可依的狀態(tài)，適時(shí)出臺(tái)農(nóng)村宅基地管理的專門法規(guī)和條例，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理和規(guī)劃，切實(shí)解決因農(nóng)村宅基地管理、規(guī)劃混亂而引起的“宅基地流轉(zhuǎn)置換難以操作”、“一戶多宅”、“耕地資源浪費(fèi)”等諸多問題。農(nóng)村宅基地管理和規(guī)劃條例的出臺(tái)，不僅有利于維護(hù)廣大農(nóng)民的切身利益，而且有利于農(nóng)村土地資源的合理利用和農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展。

(三)提高公眾參與方式的科學(xué)性。“空心村”整治規(guī)劃不僅是關(guān)系民生、順應(yīng)民意的一件好事，而且也是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)契機(jī)。政府職能部門只有通過公開規(guī)劃信息，才能使農(nóng)民了解和認(rèn)識(shí)到“空心村”整治規(guī)劃工作的重要性和必要性，調(diào)動(dòng)起參與“空心村”整治規(guī)劃的積極性，從而促使他們“自下而上”參與到“空心村”整治規(guī)劃的各個(gè)環(huán)節(jié)中。具體來說，政府職能部門應(yīng)在“空心村”整治規(guī)劃中充分利用電視、報(bào)紙、廣播、政務(wù)公示欄等各種宣傳途徑和信息公開渠道，不僅將“空心村”整治的法律法規(guī)、整治規(guī)劃的目的意義灌輸給群眾，而且要將政府在“空心村”整治中準(zhǔn)備做什么、怎樣做最合適，以易于接受的方式直接提供給農(nóng)民，幫助其更好地理解規(guī)劃。這樣不僅可以提高村干部和農(nóng)村群眾的法律觀念，而且尊重了廣大農(nóng)民的知情權(quán)。對(duì)于提高公眾參與的科學(xué)性而言，由于“空心村”整治規(guī)劃有“并村遷移(建中心村)”、“原(舊)址規(guī)劃”、“以綠填空”等不同形式的整治規(guī)劃模式 〔9 〕，政府職能部門應(yīng)視具體情況，采取合理的、符合實(shí)際的公眾參與方式。對(duì)此，政府職能部門可以通過民意問卷調(diào)查、村民代表大會(huì)、公示、座談會(huì)等方式，聽取公眾對(duì)規(guī)劃的建議和意見，及時(shí)掌握“空心村”的整體布局、范圍和用地規(guī)模，并在歸納分析公眾對(duì)“空心村”整治規(guī)劃反饋信息的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持因地制宜、分類規(guī)劃的原則，形成科學(xué)、(上接第107頁)合理的“空心村”整治規(guī)劃，從而達(dá)到改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的目的。

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責(zé)任編輯于曉媛