〔摘要〕改革開放以來，我國在公權(quán)力法治化方面取得重要成就，這表現(xiàn)為依法治國方略的確立，頒布實施了一大批制約公權(quán)力的法律法規(guī)，監(jiān)督機制的不斷完善。與此同時，我國在公權(quán)力法治化方面仍然面臨不少問題，這表現(xiàn)為約束公權(quán)力的法制尚不夠健全，權(quán)力設(shè)置結(jié)構(gòu)上不夠科學(xué)，自由裁量權(quán)的控制程度偏低，公權(quán)力行使者的道德法律意識薄弱。進一步提升公權(quán)力的法治化水平，需要通過立法完善權(quán)力運行規(guī)則，健全行政司法機關(guān)的任人育人制度，建立健全有效的監(jiān)督機制。

〔關(guān)鍵詞〕公權(quán)力，法治化，法律監(jiān)督，自由裁量權(quán)

〔中圖分類號〕D921〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175(2010)04-0126-04

公權(quán)力是指國家實施公共管理、調(diào)整利益分配關(guān)系的權(quán)力，包括立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)、軍事權(quán)。作為國家機器的核心組成部分，公權(quán)力具有合法、公正、權(quán)威、理性的特征。公權(quán)力的性質(zhì)決定了其從產(chǎn)生到行使都離不開法律的制約，只有實現(xiàn)法治化，才能避免行使者將公權(quán)力私有化，才能保障私權(quán)利不受侵犯。

一、我國公權(quán)力法治化取得的成就

國家公權(quán)力對推動改革開放、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定乃至整個現(xiàn)代化建設(shè)進程，保證法律、法規(guī)、政令暢通實施，維護國家安全發(fā)揮了決定性作用。

改革開放以來，國家制定和頒布了大量的行政組織方面的法律法規(guī)，規(guī)定了各級國家行政機關(guān)的組織、職權(quán)、工作方式和責(zé)任;同時，國家還制定和頒布了大量的行政管理及行政監(jiān)察方面的法律、法規(guī)和規(guī)章，規(guī)定了國家機關(guān)對經(jīng)濟、政治、文化等各方面事務(wù)以及人、財、物各個領(lǐng)域管理的權(quán)限及管理方式，并建立了相應(yīng)的監(jiān)督機制;特別是近些年來，各機關(guān)組織法、行政訴訟法、行政處罰法、行政許可法、國家賠償法、行政監(jiān)察法、公務(wù)員法等，以及通過私法制約公權(quán)力的物權(quán)法等法律的頒布實施，有效地規(guī)范了公權(quán)力的行使，推進了公權(quán)力的法治化進程。

行政訴訟法、國家賠償法的頒布實施，標(biāo)志著“民告官”及政府、司法機關(guān)“違法侵權(quán)責(zé)任”制度的建立，這使得公民在私權(quán)利受到侵害時，有了法律救濟途徑。這兩部法律將公權(quán)力置于法律與公民的監(jiān)督之下，在一定程度上促進了責(zé)任政府的建立與成熟。行政處罰法、行政許可法的頒布實施在一定程度上解決了行政行為的程序制約問題，體現(xiàn)了現(xiàn)代法治的精神和原則，在法律層面上規(guī)范了政府行使公權(quán)力的行為。其中規(guī)定的各項行政程序，如出示證件以表明身份的程序，告知程序，說明理由程序，調(diào)查和收集證據(jù)程序，聽取當(dāng)事人陳述和申辯程序，送達(dá)行政決定書程序，告知當(dāng)事人救濟權(quán)利、救濟途徑的程序，時效程序以及聽證程序等等，對于保障行政行為公正合理進行，防止行政執(zhí)法人員濫用權(quán)力，保護公民法人或其他組織的合法權(quán)益，具有極其重要的意義;而行政監(jiān)察法、公務(wù)員法又在法律層面制約了公權(quán)力行使者濫用權(quán)力的行為。物權(quán)法雖然屬于私法范疇，但其公法因素也非常明顯。物權(quán)法最直接的公法意義就在于進一步充實了行政法治的內(nèi)容，如進一步明確了國家對個人財產(chǎn)及公共財產(chǎn)的保護職責(zé)，對征收征用作出了條件限制及補償安置的規(guī)定，規(guī)定了物權(quán)的保護方式及法律責(zé)任，為農(nóng)民充分行使土地承包經(jīng)營權(quán)提供了切實保障。物權(quán)法作為架設(shè)在國家權(quán)力行使與公民權(quán)利保障之間的一座橋梁，明顯加強了國家在保護財產(chǎn)權(quán)特別是保護公民財產(chǎn)權(quán)方面的責(zé)任。

2004年國務(wù)院制定的《全面推進依法行政實施綱要》對法治政府的職能定位是:政企分開、政事分開，政府與市場、政府與社會的關(guān)系基本理順，政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能基本到位?？梢姡V要倡導(dǎo)的建設(shè)法治政府的具體目標(biāo)和依法行政的基本內(nèi)容集中體現(xiàn)了社會主義法治理念?！坝邢拚迸c“有為政府”的有機統(tǒng)一已成為我國法治政府的實質(zhì)。中國社會科學(xué)院發(fā)布的“2010年《法治藍(lán)皮書》”指出，過去一年，中國公權(quán)力行使的開放度越來越高，政府更加注重對公眾意愿和訴求的回應(yīng)，公眾民主參與的熱情高漲、渠道也不斷增多，這些都為我國穩(wěn)步發(fā)展民主法治提供了強大推動力。

二、我國公權(quán)力法治化存在的問題

綜合分析我國公權(quán)力的法治化現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，主要存在以下幾方面的問題:

(一)約束公權(quán)力的法制尚不夠健全。我國雖然出臺了大量的法律法規(guī)授權(quán)并控制公權(quán)力的運行，但現(xiàn)實中仍然存在某些領(lǐng)域無法可依及現(xiàn)行法律不能適應(yīng)新情況的問題，如國家賠償法、選舉法仍需要進一步修訂。以國家賠償法為例，2010年4月29日全國人大常委會第十四次會議通過了國家賠償法修正案，修正案包括27個條款，取消了賠償義務(wù)機關(guān)的確認(rèn)程序，在處理羈押受害人賠償時實行舉證責(zé)任倒置，同時增加了精神損害賠償?shù)膬?nèi)容。這在救濟公民權(quán)利、限制公權(quán)力濫用方面是一個重要進步。但是，最終通過的修正案有部分內(nèi)容依然沒有突破，如在國家刑事賠償方面，仍堅持“錯拘在法定時限內(nèi)不賠”及“錯捕后酌定不起訴的不賠”，這意味著在國家刑事賠償范圍方面，必定還存在有公民得不到相應(yīng)補償?shù)膯栴}。國家賠償法第1條即表明，這部法是“為保障公民、法人和其他組織享有依法取得國家賠償?shù)臋?quán)利，促進國家機關(guān)依法行使職權(quán)”而制定的。但行使公權(quán)力與保護公民權(quán)利的沖突再次體現(xiàn)在修法過程中:一方面社會秩序需要公權(quán)力來維護，另一方面公權(quán)力的行使卻存在著損害公民權(quán)益的可能。這種修法過程中的沖突突出表現(xiàn)在，國家機關(guān)行使權(quán)力時是否會因為強調(diào)對公民權(quán)益的救濟而束縛了手腳。面對這種沖突，在確定上述兩項刑事侵權(quán)賠償范圍時，最終選擇了責(zé)任追究而非權(quán)利救濟為主要價值取向。因而，就國家賠償法而言，有關(guān)規(guī)范公權(quán)力的規(guī)定仍有修訂的必要。規(guī)范公權(quán)力的法律若不健全，勢必導(dǎo)致公權(quán)力對私權(quán)利的侵犯。而當(dāng)公民權(quán)利被侵犯卻得不到有效救濟時，公民便會覺得法律是蒼白無力的。

(二)權(quán)力設(shè)置結(jié)構(gòu)上不夠科學(xué)。這主要體現(xiàn)在權(quán)力過分集中，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)混合，以及監(jiān)督權(quán)的缺失:一些地方黨的負(fù)責(zé)人同時兼任政府負(fù)責(zé)人，或兼任人大負(fù)責(zé)人，將黨政合二為一或?qū)Ⅻh政與立法監(jiān)督權(quán)合二為一;一些權(quán)力部門自己制定的規(guī)章制度自己執(zhí)行，有明顯的權(quán)力與部門利益掛鉤的現(xiàn)象;監(jiān)督權(quán)有些缺位，有些虛設(shè)，有些無制約，例如，按照分級監(jiān)督的原則，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)當(dāng)是上級黨委、紀(jì)檢部門和組織部門監(jiān)督的對象，但是上級黨委和監(jiān)督部門往往因“天高皇帝遠(yuǎn)”而不能及時全面地了解情況，使得這種監(jiān)督徒具形式，而同級黨委的紀(jì)檢監(jiān)察部門，雖然容易掌握情況，但由于其處于黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，而且一般來講，各級紀(jì)檢書記是由同級黨委的副書記兼任，這樣，監(jiān)督權(quán)實際上被上位權(quán)吸收，從而不能夠發(fā)揮其應(yīng)有的作用。在司法領(lǐng)域，司法獨立問題沒有得到根本解決，檢察機關(guān)與審判機關(guān)在正常行使權(quán)力時依然受黨政部門的干擾，影響到公正辦案;此外，由于權(quán)力的過于集中，政府不能科學(xué)合理地定位其與社會、市場的關(guān)系，造成政府對社會、市場、企業(yè)等領(lǐng)域不必要的干涉。

(三)自由裁量權(quán)的控制程度偏低。自由裁量權(quán)主要是指行政司法人員在法律規(guī)定的原則、幅度、范圍內(nèi)根據(jù)實際需要和具體情況，通過主觀判斷而實施的公務(wù)管理權(quán)及司法權(quán)。例如，行政機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置權(quán)、人事調(diào)動權(quán)、重大項目分配及資金劃撥權(quán);治安、工商、稅務(wù)等部門在自由裁量范圍內(nèi)的處罰權(quán);司法部門檢察機關(guān)的起訴和不起訴權(quán)，審判機關(guān)的刑事量刑權(quán)，等等，這些權(quán)力在不超過法定幅度范圍的情況下，權(quán)力主體可以視情況自由處分。自由裁量權(quán)往往導(dǎo)致權(quán)力相對方為獲得有利于自己的結(jié)果而不惜代價，大搞權(quán)錢交易，促生腐敗。同時，自由裁量權(quán)行使的不確定性，還容易導(dǎo)致同樣的案情出現(xiàn)不同的處罰結(jié)果，進而造成權(quán)力行使的不公平以及對法律統(tǒng)一性的破壞?？傊?，目前，由于缺乏有效約束自由裁量權(quán)的機制，導(dǎo)致以權(quán)謀私及權(quán)力濫用問題比較嚴(yán)重。

(四)公權(quán)力行使者的道德觀念與法律意識淡薄。公權(quán)力能否依法行使，在很大程度上取決于公權(quán)力行使者的道德觀念與法律意識的強弱。就我國目前行政司法隊伍的整體素質(zhì)而言，一些公權(quán)力行使者道德觀念與法律意識淡薄，將國家公權(quán)力看作自己的私人權(quán)力，肆意擴張、濫用，這主要表現(xiàn)在:有些行政執(zhí)法人員依法行政意識淡漠，缺乏現(xiàn)代法治精神，執(zhí)法依人、依權(quán)、不依法;有些行政執(zhí)法人員法律知識匱乏，執(zhí)法水平低;此外，行政司法機關(guān)在進人、用人、考核、任免、獎懲等方面均未完全納入法制化軌道，使得一些素質(zhì)較差的人員進入行政司法機關(guān);有的行政司法人員受個人主義、拜金主義、享樂主義思想的影響及各種社會關(guān)系的羈絆，把手中的權(quán)力當(dāng)作斂財?shù)墓ぞ?，大肆收受賄賂，枉法裁判;一些行政執(zhí)法機關(guān)將執(zhí)法任務(wù)委托給社會閑雜人員，低素質(zhì)的“編外”人員充斥著執(zhí)法機關(guān)，如大量的編外城管人員野蠻執(zhí)法的現(xiàn)象，在人民群眾中造成極壞的影響;一些地方政府為了眼前經(jīng)濟利益，不惜犧牲生態(tài)環(huán)境;有些執(zhí)法者為了個人和小集體的利益，濫收費、濫罰款，濫用行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)等各種公權(quán)力。如去年發(fā)生的“釣魚執(zhí)法”事件、近幾年頻發(fā)的“拆遷”事件等。去年發(fā)生在四川成都金牛區(qū)的唐福珍因不滿強拆而暴力抗法自焚就是一例典型的公權(quán)力與私權(quán)利之間對峙的案件。正如孟德斯鳩所說:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”。因此，必須“以權(quán)力制約權(quán)力”，否則“公民生命、自由必然要成為濫用權(quán)力的犧牲品”。公權(quán)力的行使者，其道德與法律意識的強化，責(zé)任心與執(zhí)法水平的提高，對于公權(quán)力法治化具有重要意義。

一個公權(quán)力無法受到有效制約的社會，決不是法治社會，而要實現(xiàn)公權(quán)力法治化，必須將公權(quán)力建立在法律的制約監(jiān)督之下，必須建立有效的公權(quán)力運行秩序。

三、提升公權(quán)力法治化水平的途徑

公權(quán)力法治化是一項系統(tǒng)工程，具有較強的綜合性，但主要應(yīng)當(dāng)從以下幾方面著手:

(一)從立法上完善權(quán)力運行規(guī)則。與私權(quán)利的“法無禁止即自由”不同，公權(quán)力的權(quán)力來源是法律授權(quán)，其運行規(guī)則是“法無授權(quán)即禁止”。任何公權(quán)力的行使和運行，都要有法律依據(jù)，沒有法律依據(jù)的行使公權(quán)力的行為，都不得視為有法律效力的行為。因此，制定和完善相關(guān)法律是制約公權(quán)力的根本途徑。

第一，通過立法明確確立權(quán)力主體的職責(zé)與范圍，對權(quán)力行使不僅要有授權(quán)性規(guī)范，還應(yīng)有限制性規(guī)范，否則，權(quán)力主體就會任意擴大權(quán)力的自由裁量范圍。

第二，通過立法全面建立權(quán)力運行規(guī)則，適時調(diào)整不合時宜的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行模式。對權(quán)力過分集中的部門要進行科學(xué)合理的分權(quán)、放權(quán)和裁權(quán)，努力構(gòu)建各負(fù)其責(zé)、相互制約的權(quán)力框架體系。如通過立法，弱化政府對社會資源不必要的支配權(quán);精簡政府機構(gòu)，減少不必要的開支;提高辦事效率，以實現(xiàn)效率最大化和成本最小化的目標(biāo)。

第三，通過立法健全權(quán)力行使的責(zé)任機制。對權(quán)力行使行為要規(guī)定法律責(zé)任條款，尤其是對濫用權(quán)力、越權(quán)、擴權(quán)等行為，要有明確承擔(dān)責(zé)任的規(guī)定，使權(quán)力行使者可以預(yù)見自己的行為后果。

第四，建立和完善司法與執(zhí)法的程序規(guī)則。程序控制是保障行政權(quán)和司法權(quán)合法、正確行使的基本條件。如針對“刑訊逼供”這一嚴(yán)重違反程序的多發(fā)性問題，可以從法律上作出審訊時間、地點限制、審訊過程全面錄音錄像監(jiān)控的規(guī)定。

(二)健全行政司法機關(guān)的任人、育人制度。權(quán)力行使者的道德、法律素質(zhì)是影響公權(quán)力法治化程度的重要因素，因而，用人制度及對公職人員(執(zhí)法人員)的教育制度對實現(xiàn)公權(quán)力法治化極其重要。

第一，應(yīng)提高準(zhǔn)入門檻，實現(xiàn)公職人員的高素質(zhì)化。權(quán)力主體應(yīng)當(dāng)有較高的文化修養(yǎng)，良好的品質(zhì)、氣質(zhì)，崇高的信仰，健康的體格，是否具備這些素質(zhì)直接影響到權(quán)力的運行方向和運行效果。在這方面，公務(wù)員法為用人法治化、高素質(zhì)化提供了良好范例，它將以前的上級聘任制在一定范圍內(nèi)變革為公平競爭制，有利于人才的優(yōu)化使用和公務(wù)員隊伍素質(zhì)的提高。

第二，建立和完善公職人員培訓(xùn)教育制度。一方面，應(yīng)當(dāng)將法律和業(yè)務(wù)的培訓(xùn)制度化、長期化，以提高公職人員的執(zhí)法水平;另一方面，應(yīng)當(dāng)對公務(wù)員進行道德、責(zé)任與服務(wù)意識的教育，強化依法行政的觀念和意識。

第三，建立科學(xué)的評議評估機制和能上能下的考核機制。在用人方面，行政司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)廢除以往的長期任用制，以科學(xué)的評估標(biāo)準(zhǔn)對執(zhí)法人員權(quán)力行使的情況及工作績效進行評議、評估，并將評估結(jié)果作為淘汰、留用、晉升的重要依據(jù)。

第四，進一步強化責(zé)任追究制，加大濫用權(quán)力的風(fēng)險及成本。對那些濫用權(quán)力，給相對人造成損失，給社會造成不良影響的公職人員要嚴(yán)格按照法律追究責(zé)任，絕不姑息。法律法規(guī)一經(jīng)制定，就必須堅決執(zhí)行，如果行使公權(quán)力時不能做到有法必依、違法必究，法律便失去了嚴(yán)肅性，只有加大濫用權(quán)力的風(fēng)險與成本，才能起到懲治和教育的作用。

(三)建立健全有效的監(jiān)督機制。有權(quán)力就會有腐敗，不受監(jiān)督制約的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗，為此，必須對權(quán)力的行使進行有效監(jiān)督。

第一， 健全法律監(jiān)督體系。國家頒布實施了一系列權(quán)力監(jiān)督的法律法規(guī)，例如，在行政法上，現(xiàn)有的行政復(fù)議法、行政許可法、行政處罰法、行政訴訟法、治安處罰法、公務(wù)員法等等，以及各個行政部門的規(guī)章都對公權(quán)力的行使起到了一定的監(jiān)督作用。除此之外，國家還應(yīng)陸續(xù)出臺相關(guān)法律法規(guī)，以建立較為完整的法律監(jiān)督體系，進一步有效規(guī)制公權(quán)力的運行。

第二，健全權(quán)力與權(quán)力之間的制約機制。在我國現(xiàn)行體制下，最為有效的權(quán)力制約機關(guān)是人大與檢察機關(guān)。人大通過其立法權(quán)、政府首腦的任免權(quán)、政府工作報告的審核權(quán)來規(guī)范政府行為。檢察機關(guān)通過檢察權(quán)對公權(quán)力的行使進行有效監(jiān)督，如抗訴權(quán)、申訴受理權(quán)等。過去，按照法律規(guī)定，檢察機關(guān)只在刑事案件中行使國家公訴權(quán)，近年來，湖南、廣東等地的檢察院坐上了行政“原告席”，試水環(huán)境公益訴訟的做法引起了很多人的關(guān)注。如湖南省長沙市望城縣的周福湘和十多個村民一起，向附近污染企業(yè)討要“灰塵費”時，因未找到公司負(fù)責(zé)人，一怒之下打碎了公司一樓大廳價值3600元的花瓶，原本要面臨刑事指控，但案件到了望城縣檢察院以后，望城縣檢察院不但沒有起訴周福湘等人，反而以原告的身份，向法院提起了環(huán)境污染侵權(quán)的公益訴訟，不但為村民討回6萬余元的環(huán)境污染補償費，而且促使水泥公司投入上千萬元進行了整改。這表明，檢察機關(guān)的公訴權(quán)可以發(fā)展到行政領(lǐng)域。在環(huán)境污染、房屋拆遷、占用土地等方面，很多情況下政府的行為是違法的，應(yīng)該受到法律追究，但是一直沒有合適的主體來起訴，所以檢察機關(guān)作為監(jiān)督機構(gòu)，發(fā)揮對行政權(quán)的監(jiān)督和制約，應(yīng)當(dāng)是一個努力的方向。當(dāng)然，國家還應(yīng)當(dāng)在紀(jì)檢監(jiān)察、審計、行政復(fù)議、訴訟方面健全對公權(quán)力行使的監(jiān)督機制，使監(jiān)督權(quán)之間形成有效制約，權(quán)力和權(quán)力之間形成良性互動。

第三，加強社會輿論、公民和社會團體對公權(quán)力的監(jiān)督。實踐證明，社會輿論、公民和社會團體對公權(quán)力的監(jiān)督是極為有效的監(jiān)督方式。社會團體代表一方群體的利益，其以團體的力量協(xié)調(diào)與公權(quán)力之間的矛盾，能夠有效防止公權(quán)力的侵害并在權(quán)利受到侵害時以群體的力量維權(quán)。公民對公權(quán)力的監(jiān)督主要表現(xiàn)在檢舉、揭發(fā)違法行使行政司法權(quán)的行為，并在其私權(quán)利受到公權(quán)力侵害時，通過行政復(fù)議、行政訴訟實現(xiàn)對公權(quán)力的監(jiān)督。社會輿論的監(jiān)督，主要指新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等媒介的監(jiān)督。法律賦予新聞媒體以較大的監(jiān)督權(quán)，這種監(jiān)督不僅是權(quán)力，更是一種社會責(zé)任。

監(jiān)督若要發(fā)揮更好的效果，首先必須實現(xiàn)政府信息公開化。法治政府是公民參與決策、參與管理、參與監(jiān)督的政府，而公民參與決策、參與管理、參與監(jiān)督必須以了解和掌握政府信息為前提。其次，國家要通過法律賦予公民(包括媒體)一定的監(jiān)督權(quán)。要建立公民與國家監(jiān)督機構(gòu)安全有效的溝通渠道，如檢舉揭發(fā)渠道、復(fù)議訴訟渠道、新聞采訪渠道、聽證協(xié)調(diào)渠道，等等。

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責(zé)任編輯楊在平