〔摘要〕建國初期，我國各地采取了一系列失業(yè)治理措施，成功地解決了當時較為嚴重的失業(yè)問題。就北京市來說，其失業(yè)治理的經驗啟示主要有:政府主導是關鍵，完善的管理體制是必要前提，靈活多元的治理措施是重要手段，大力開展社會互助活動是重要補充，加快經濟發(fā)展是根本保證。

〔關鍵詞〕建國初期，失業(yè)治理，北京市，經驗

〔中圖分類號〕F241.1〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175(2010)04-0087-04

建國初期是我國現(xiàn)代化進程中極為重要的社會轉型期，社會問題頻發(fā)、新舊矛盾并存成為這一時期社會演進的主要標識，而城市失業(yè)就是其具體表征之一。此時的失業(yè)問題呈現(xiàn)出一種新舊交織的格局，這種格局形成了城市的失業(yè)洪流。據(jù)統(tǒng)計，1950年我國城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)為472.2萬，其中僅登記失業(yè)的工人就達1664288人，龐大的失業(yè)群體成為新中國成立初期較為突出的社會問題。為此，黨和政府制定并采取了一系列切實可行的政策措施，在較短的時間內有效地解決了城市失業(yè)問題，其成功經驗在今天仍具有實效性、指導性。本文以北京市失業(yè)工人治理為例，探討、總結建國初期城市失業(yè)治理的歷史經驗，以期對當前我國城市失業(yè)治理有所借鑒。

據(jù)統(tǒng)計，截至1950年10月，北京市失業(yè)工人和失業(yè)知識分子登記總人數(shù)為9103人，其中，失業(yè)工人6516人，占總數(shù)的71.58%。隨著社會主義改造的不斷深入，特別是“五反”運動使部分私營工商業(yè)歇業(yè)、縮小，從而導致了失業(yè)工人人數(shù)的急劇增加。1952年“五反”后(4月初到6月底)，北京市“歇業(yè)和縮小營業(yè)的私營工商業(yè)共2628戶，解雇職工共6224人”。從分布行業(yè)看，“歇業(yè)和縮小營業(yè)在20戶以上的共有31個行業(yè)，共2073戶，解雇職工4911人”。在此情況下，北京市在積極貫徹中央提出的“以工代賑為主，同時采取生產自救、轉業(yè)訓練、幫助回鄉(xiāng)生產及發(fā)放救濟金等”失業(yè)工人治理措施的同時，結合本市實際情況，確立了“因地制宜”、“分層救助”等指導思想，多路徑、多手段地開展了北京失業(yè)問題的治理。歸納其成功經驗，主要體現(xiàn)為以下五個方面:

一、政府主導是城市失業(yè)治理的關鍵

我國傳統(tǒng)的社會救助具有濃厚的施舍與恩賜意味，不管是國家還是民間社會團體，施救者均以仁者自居，受救者卻表現(xiàn)出一種感恩的欠情心態(tài)，迷失了自尊、自強、自信的品質。 〔1 〕而現(xiàn)代社會救助理念強調:施救是政府的職責，受救是公民的基本權利。建國初期，北京市以政府各職能部門的聯(lián)合施救取代了傳統(tǒng)社會中各自為政的以血緣、宗族和民間慈善組織等為主要渠道的社會救助機制。 〔2 〕北京市政府成為各項救治事宜的策劃者、執(zhí)行者、監(jiān)管者，扮演了“總司令部”的角色。北京市政府在失業(yè)治理中的主導作用主要體現(xiàn)在以下幾方面:第一是政策的制定者。先后制訂了一系列關于治理本市失業(yè)問題的方針政策，如《關于救濟失業(yè)員工問題的決議》、《北京市救濟失業(yè)員工決定試行細則》等。第二是政策的執(zhí)行者。即貫徹執(zhí)行并監(jiān)督各項失業(yè)治理的政策措施。第三是救助金的主要籌集者與支付者。北京市救濟金的籌集主要源于財政撥款、向社會征收救濟金、社會自愿捐輸?shù)龋葷鸬闹С鲆惨哉疄橹?，僅1952年北京市政府對救濟金的支出就達549，591，004元。從中我們可以看出，政府在失業(yè)救治中的主導地位，有利于失業(yè)問題的統(tǒng)籌治理，保證有限的社會資源集中使用、合理配置;有利于提高失業(yè)救治的實效性，確保救治決策的正確性、科學性、可行性以及政策的有效貫徹與落實，同時也做到效率與公平兼顧 〔3 〕。

改革開放以來，我國高度重視失業(yè)問題的治理，然而在政治經濟體制轉軌過程中，政府職能的轉變被簡單地等同于政府退出。20世紀90年代以來，我國城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)的持續(xù)走高，就與政府注重“市場機制的高效率”、避免“高福利的負面效應”，而在社會救助等社會政策領域逐漸退出或有所減弱有關 〔2 〕。由此，可以說政府的退出或減弱直接影響著失業(yè)治理的實效性，政府治理失業(yè)的主導作用是不可替代的。所以，重樹政府在失業(yè)治理中的主導地位不僅是歷史經驗的啟示，而且是中國社會現(xiàn)實發(fā)展的客觀需要。在社會主義市場經濟體制下，政府在失業(yè)治理中的主導地位主要應體現(xiàn)在對失業(yè)治理的統(tǒng)籌規(guī)劃、政策法規(guī)的制定執(zhí)行、勞動力市場的培育與監(jiān)管、創(chuàng)造多渠道多方式的就業(yè)崗位等方面。

二、完善的管理體制是城市失業(yè)治理的必要前提

科學完善的管理體制能夠發(fā)揮與凝聚各部門的力量，從而形成辦事高效、運轉協(xié)調、行為規(guī)范的管理運行體系。建國初期，北京市對失業(yè)工人的治理能夠在較短的時間內取得顯著的成效，是與黨和政府制定的科學完善的管理體制分不開的。1950年，北京市根據(jù)中央人民政府制定的《救濟失業(yè)工人暫行辦法》的規(guī)定，成立了完善的失業(yè)治理管理體制。在北京市政府領導下，由市勞動局、民政局、建設局、公安局、市總工會、衛(wèi)生工程局、工商聯(lián)合會等多部門相關領導組成的北京市失業(yè)工人救濟委員會，全權負責北京市的救濟事宜。在該委員會下又設立失業(yè)工人救濟處，直接執(zhí)行救濟工作。在救濟處下又設辦公室、工賑科、組教科、生產科、救濟科(如圖1所示)。這種“總—分—總—分”的失業(yè)治理組織管理機構，使政府始終處于失業(yè)治理的主導地位，有利于充分發(fā)揮政府統(tǒng)籌和調控的職能作用，這是傳統(tǒng)社會救助機構所無法企及的。通過這一管理體制，政府的失業(yè)治理措施分屬于不同的執(zhí)行部門，但這些部門并不是互不統(tǒng)屬、相互分隔的，它們不僅存在著彼此間的橫向聯(lián)系與合作，而且與上級部門也有縱向的聯(lián)系與合作，同時還接受上級部門的指導與監(jiān)督。這種統(tǒng)一領導而又彼此協(xié)調聯(lián)系的管理體制有效地推動了北京市失業(yè)問題的統(tǒng)籌治理，使各項救助措施得以良性運行，從而發(fā)揮了失業(yè)治理的最大效能。

改革開放以來，隨著我國政治體制的轉軌，政府在“經濟和社會的很多領域嚴重缺位”，致使目前失業(yè)治理缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃與管理部門，各項失業(yè)治理措施(職業(yè)介紹、就業(yè)培訓、社會救濟、失業(yè)保險等)分屬于不同的部門管理，這些措施“基本上是各自單獨運作，它們相互之間缺乏良好的協(xié)調，缺少有機的聯(lián)系，這使得各環(huán)節(jié)之間常常呈沖突狀態(tài)?！?〔4 〕 (P72)這種管理體制使得各項失業(yè)治理措施處于低效運行狀態(tài)，因而，失業(yè)問題也就很難達到有效地治理。所以，建立科學完善的失業(yè)治理管理體制不僅是歷史留給我們的寶貴財富，而且是對目前失業(yè)治理現(xiàn)狀敲響的警鐘。當今，建立完善的失業(yè)治理管理體制應該在遵循市場經濟規(guī)律的前提下成立由政府主導的主要相關職能部門組成的失業(yè)治理委員會，并作為常設機構統(tǒng)一協(xié)調管理失業(yè)治理的一切事宜。在失業(yè)治理委員會下設失業(yè)治理處，失業(yè)治理處下設各科，具體負責執(zhí)行失業(yè)治理的各項措施。這樣，失業(yè)治理被納入一個有機的系統(tǒng)之中，從而能夠較好地發(fā)揮失業(yè)治理的效能。

三、靈活多元的治理措施是城市失業(yè)治理的重要手段

建國初期，結合失業(yè)工人的實際情況，北京市制訂了一系列靈活多樣的失業(yè)治理措施，概括起來主要有以工代賑、生產自救、發(fā)放救濟金、轉業(yè)訓練、介紹職業(yè)、還鄉(xiāng)生產、移民等。這些措施旨在解決失業(yè)人員的眼前問題與根本就業(yè)問題，即治標與治本相結合。如圖2所示。在具體實施措施的過程中，北京市遵循因人而異、因材施救的原則，如在推行轉業(yè)訓練措施中，北京市采取了勞動部門自辦、委托工廠學校代辦，與企業(yè)部門合辦或者技工帶徒弟等方式，并根據(jù)失業(yè)工人的實際情況與需求，舉辦了不同的學習班，如高級班、中級班、速成算術班、速成識字班等，以及各種短期的補習班、夜校等，僅1949年~1952年北京市通過轉業(yè)訓練的人數(shù)就達10734人。動員失業(yè)人員還鄉(xiāng)生產是北京市解決失業(yè)問題的又一有效辦法。在具體實踐過程中，北京市首先了解失業(yè)工人是否具備還鄉(xiāng)的條件，如能否從事農業(yè)生產勞動，農村中是否有親屬、親戚、朋友等，在嚴格審批后再對其進行思想宣傳教育，尤其注重打通家屬的思想，在自愿的原則下，動員他們還鄉(xiāng)。對于還鄉(xiāng)生產的人，北京市政府不僅發(fā)給本人及其家屬旅費及一定數(shù)目的救濟金，而且還有證明文件，以使他們在還鄉(xiāng)后能夠得到當?shù)厝嗣裾陌仓谩?950年，北京市共動員還鄉(xiāng)生產6865人。這些靈活多元的治理措施及因人而異、因材施救的失業(yè)治理原則，在北京市失業(yè)問題治理的實踐中發(fā)揮了重要作用。與此同時，北京市還積極引導失業(yè)工人移民到東北、西北等祖國需要的地方去。在具體的實踐過程中，北京市在遵循自愿原則及因材施救原則的基礎上，針對失業(yè)工人的“戀市情結”進行了各種形式的思想宣傳和動員，并對還鄉(xiāng)生產或移民的失業(yè)工人予以經濟或生活上的關照。

改革開放以來，我國在經濟建設取得巨大成就的同時，也產生了如東西部差別、城鄉(xiāng)差別等問題。這些問題的解決對于實現(xiàn)共同富裕、構建和諧社會、促進經濟持續(xù)健康發(fā)展具有重大意義。為此，在新世紀之初，黨和政府站在新的歷史起點上做出了實施西部大開發(fā)、促進鄉(xiāng)村發(fā)展的重要舉措。在具體實踐中，國家通過制定優(yōu)惠政策，在自愿原則的基礎上，積極鼓勵與引導失業(yè)人員(特別是失業(yè)知識分子)到西部、到廣大鄉(xiāng)村去就業(yè)。在國家政策的積極鼓勵與引導下，近年來有更多的失業(yè)人員投身到了西部大開發(fā)及廣大鄉(xiāng)村建設的偉大事業(yè)中去。實踐證明，到西部、鄉(xiāng)村就業(yè)不僅有效地緩解了城市嚴重的失業(yè)壓力，而且也推動了西部及鄉(xiāng)村經濟、社會等各項事業(yè)的發(fā)展。

四、大力開展社會互助活動是城市失業(yè)治理的積極補充

在中國傳統(tǒng)社會中，社會互助不僅是儒家以“仁”為核心的人本主義思想的具體表現(xiàn)，而且也是社會慈善事業(yè)的重要組成部分，是陷入困境的人們聊以生存的基本途徑。建國初期，社會互助在北京失業(yè)問題的治理中同樣起到了重要作用。在黨和政府的號召下，北京市各界人士、各社會團體等用自己的實際行動向失業(yè)工人表達了自己的一份愛心，如北京被服總廠第一縫紉部全體職工“自動加班一日，將工資全部捐出作為救濟之用?！睋?jù)統(tǒng)計，截至1950年7月5日，在不足三個月的時間內，北京市各界人民(職工、指戰(zhàn)員、學校師生、機關干部等)為救濟失業(yè)工人共捐款二十億三千八百五十六萬零八十七元八角八分。他們還高度發(fā)揚階級友愛、團結互助精神，通過節(jié)約、做義務工、義演、義賽或捐獻一日工資等方式，踴躍為上海失業(yè)工人捐輸，如“廣播器材修造廠職工一百二十五人，就捐了三百八十七萬零五百元。學校、電影院舉行了義賽義演。機關團體也展開了一日薪一斤米的捐獻運動。” 〔5 〕這種積極踴躍的社會互助行動，在給受助者帶來福音的同時，也增強了工人內部的團結，提升了工人階級的思想覺悟，使他們樹立了“工人階級是一家”的重要思想。他們的行動在彰顯“一方有難八方支援”社會主義制度優(yōu)越性的同時，也向世界展示了新中國成立初期人與人之間團結友愛的精神風貌。在市場經濟體制下，社會互助并沒有因時代的發(fā)展而過時，相反，它被納入了我國社會保障體系之中，成為社會救助的必要補充。在失業(yè)問題治理方面，社會互助不僅可以為失業(yè)人員予以經濟上的幫助，而且可以為他們提供就業(yè)上的指導服務。它給予失業(yè)人員的不僅是一種生活上的關照，更是一種精神上的鼓勵，使他們在困境時能夠感受到人世間的溫暖，從而為實現(xiàn)就業(yè)或再就業(yè)樹立信心，這對社會的穩(wěn)定具有重要意義。目前在積極鼓勵開展各種互助活動的同時，政府也應加強對民間社會組織的培育與監(jiān)管，以使社會互助得以健康發(fā)展。

五、加快經濟發(fā)展是城市失業(yè)治理的根本保證

建國初期，北京市經濟的恢復與發(fā)展為失業(yè)工人的治理提供了重要保證。1949年1月31日，北平和平解放后便將工作重心轉移到經濟建設上來。據(jù)統(tǒng)計，到1950年北京私營工業(yè)產量比1949年增加70.5%，“公私合計一九五一年較一九五零年增加百分之七十三?！彪S著生產的恢復與發(fā)展，公私營工廠對勞動力的需求不斷增加，這為北京市失業(yè)工人創(chuàng)造了良好的就業(yè)機會。截至1950年6月，北京市 “公營工廠增加職工一八、三七七人，私營工廠增加職工一二、○三三人，共計增加職工三○、四一○人(即增加約百分之五十)”。經濟的恢復與發(fā)展擴大了對就業(yè)的需求，隨著北京市經濟情況的根本好轉，工人失業(yè)也得到了有效的治理。歷史經驗再次證明，失業(yè)率是衡量經濟發(fā)展快慢的晴雨表，當經濟快速健康發(fā)展時失業(yè)率就低，反之，失業(yè)率就高。當今，黨和政府“一心一意謀發(fā)展，聚精會神搞建設”，就是要不斷加快經濟建設步伐，為更多的人提供就業(yè)機會。

歷史學家克羅齊曾指出“一切歷史都是‘當代史’”。這就意味著“歷史的本質在于以當下的眼光看待過去、根據(jù)當前的問題看待過去”。當然，歷史學者研究的過去，“不是死氣沉沉的過去，而是在一定程度上仍活躍于現(xiàn)實生活中的過去”。〔6 〕 (P104-105)因此，由現(xiàn)實回觀歷史，從歷史審視現(xiàn)實，在歷史與現(xiàn)實的相互觀照中，才能真正洞悉事物發(fā)展的脈絡。建國初期的失業(yè)問題已隨著歲月年輪的轉動而逝去了半個多世紀，但解決失業(yè)的寶貴經驗絕不會因歲月的流逝而變得陳腐，這些經驗對當前的城市失業(yè)治理仍具有深刻的啟示。

參考文獻:

〔1〕熊鳳水.傳統(tǒng)與現(xiàn)代:建國后我國社會救助理念的嬗變〔J〕.理論觀察，2007，(2).

〔2〕徐月賓，張秀蘭.中國政府在社會福利中的角色重建〔J〕.中國社會科學，2005，(5).

〔3〕謝濤.建國初期社會救助體系的構建與評析—— 以1949-1953年的廣州市為個案〔J〕.當代中國史研究，2006，(3).

〔4〕李強，胡俊生，洪大用.失業(yè)下崗問題對比研究〔M〕.北京:清華大學出版社，2001.

〔5〕救濟失業(yè)工人捐款運動結束京各界共捐款二十億元〔N〕.人民日報，1950-07-14.

〔6〕〔英〕E.H.卡爾.歷史是什么〔M〕.北京:商務印書館，2008.

責任編輯張赟