〔摘要〕自2000年以來，“一事一議”制度已經(jīng)成為村級集體公益事業(yè)籌資籌勞的主要制度形式。經(jīng)過10年來的實際運行，在一些農(nóng)村，“一事一議”制度陷入了“事難議”、“議難決”、“決難行”的困境。從村民參與角度來分析，造成這一困境的原因主要有:“一事一議”過高的組織成本，少數(shù)參與“一事一議”的村民利益受損，激勵機制的缺失，村民對公共物品的需求差異等。走出“一事一議”制度的實踐困境，要合理估計組織成本，規(guī)范權(quán)力結(jié)構(gòu)，建立完善的激勵機制，構(gòu)建合理的村級公共物品供給制度，確保村民對“一事一議”的參與達到制度預期。

〔關(guān)鍵詞〕“一事一議”，村民參與，農(nóng)村稅費改革

〔中圖分類號〕D638〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175(2010)04-0108-04

“一事一議”是指在農(nóng)村興辦農(nóng)田水利基本建設、植樹造林、修建和維護村級道路等集體公益事業(yè)時，所需要的資金和勞務要通過村民大會或者村民代表大會集體討論、研究，實行專事專議的辦法籌集部分資金?！? 〕就目前國內(nèi)外關(guān)于“一事一議”制度困境的研究來看，雖然從制度經(jīng)濟學、博弈論和村民自治等不同視角分析了“一事一議”制度產(chǎn)生困境的原因，但是卻過多地從制度設計及其外在運行環(huán)境找原因，而沒有抓住“一事一議”作為一項在農(nóng)村稅費改革后制度創(chuàng)新的核心所在，即村民的參與問題。本文試圖以“一事一議”面臨的實踐困境為切入點，從村民參與的角度分析造成困境的原因，并提出走出困境的思路。

一、“一事一議”制度面臨的實踐困境

自2000年中共中央、國務院在《關(guān)于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》中首次提出“一事一議”概念以來，“一事一議”已經(jīng)成為村級集體公益事業(yè)籌資籌勞的主要制度形式。但是，經(jīng)過10年來的實際運行，在一些農(nóng)村，“一事一議”制度陷入了“事難議”、“議難決”、“決難行”的“三難”困境。

“事難議”?；跍p輕農(nóng)民負擔的考慮，在對“一事一議”進行制度設計時制訂了從村內(nèi)議事、申報審批、征繳管理、決算公布到審計監(jiān)督的嚴格操作程序。盡管農(nóng)民負擔因此得到了一定控制，但是繁冗而且每個環(huán)節(jié)近似一致性同意的操作規(guī)則，卻大大提高了“一事一議”的議事成本。此外，盡管村級公共物品的供給表達的是集體性的公共利益，但是由于村級公共物品的提供者不同而形成了不同集團。在通常情況下，小集團提供的公共物品常常接近于最優(yōu)水平;而大集團成員眾多，個人收益份額較小，導致公共物品的提供偏離最優(yōu)水平很遠，因此，參與決策人數(shù)越多，集體提供公共物品的可能性就越小。〔 2 〕 (P16 )從這個意義上說，村級公共物品“一事一議”的決策程序在保證民主和公平的同時，也造成了決策過程的效率損失，直接影響了其實施的可操作性。

“議難決”。相對于城市市民來說，農(nóng)村村民的受教育程度相對較低，村民對討論議定事項的想法相對來說往往更具差異性。此外，由于村民對農(nóng)村公共物品供給的看法往往帶有實用主義傾向，方案對自己有利則同意，于己利益小或無利則不同意。一些學者在分析農(nóng)民在集體行動中采取的“投票”行為時也認為，農(nóng)民在行動中往往不是根據(jù)自己實際能夠得到的好處來計算得失，而是根據(jù)與周圍人的收益比較來權(quán)衡自己的行動，不在乎自身得到多少或失去多少，而在意其他人不能白白地從自己的行動中得到額外的好處。農(nóng)民的這種心理構(gòu)成了他們特殊的公正觀念?！? 〕因此，在“一事一議”的組織過程和決策過程中，普遍存在著意見難統(tǒng)一、決議難通過的情況。

“決難行”。由于種種制約因素的存在，村民在參與“一事一議”時，即便就某項決議達成了一致意見，也會出現(xiàn)實施難的現(xiàn)象。一是由于農(nóng)村大量青壯年勞動力外出打工，“一事一議”所需要的勞動力難以籌集;二是按相關(guān)規(guī)定，“一事一議”籌資籌勞實行“上限控制”，即年人均“籌資”不得超過15元，“籌勞”不超過10個標準日。但即使是這樣低的標準，目前的籌資率仍然低得可憐。國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查總隊對全國31個省(區(qū)、市)6.8萬個農(nóng)村住戶的抽樣調(diào)查顯示，“一事一議”籌資費人均僅1.6元，按人均籌資15元的上限計算，真正開展了“一事一議”的行政村的比例，也就是10%多一點?！? 〕三是部分村民的“搭便車”行為也影響了決議的執(zhí)行。在農(nóng)村，某事項經(jīng)過“一事一議”通過后，往往會出現(xiàn)“誰同意誰掏腰包”的現(xiàn)象，不同意者往往會以種種借口不肯出資，已同意的村民也不愿意獨自出資，使議事項目難以實施。

二、“一事一議”制度實踐困境的成因分析

“一事一議”制度所面臨的“三難”困境是自身缺陷和實施環(huán)境共同作用的結(jié)果，但是村民參與方面的難題也是其中的重要原因。這些影響主要表現(xiàn)在以下幾方面:

(一)“一事一議”過高的組織成本影響了制度的有效實施。根據(jù)新制度經(jīng)濟學理論，制度運行存在著交易成本。之所以某些有效制度或存在潛在利潤的制度不能被供給和實施，制度運行的交易成本過高往往是主要原因?！耙皇乱蛔h”作為一種公共制度，必然要制定相應的議事規(guī)則，不管是簡單多數(shù)規(guī)則還是2/3多數(shù)規(guī)則，都必須要求有足夠數(shù)量的村民參與(原則上應當是有相應資格的村民全體參與)。但是，當前農(nóng)村剩余勞動力的大規(guī)模流動，嚴重影響了村民對“一事一議”的實際參與。尤其是在人口大量流出的貧困地區(qū)農(nóng)村，村民大會往往缺席嚴重，根本達不到召開會議的法定人數(shù)要求。此外，由于大量有知識、有技能的農(nóng)村剩余勞動力離開農(nóng)村，進入城市務工發(fā)展，滯留在農(nóng)村的多為老、弱、病、殘，其往往缺少參與決策所必須具備的經(jīng)驗和知識，使得一些村莊即便是勉強湊夠了規(guī)定的參會人數(shù)，也難以取得預期效果。而在那些人口大量流入的發(fā)達地區(qū)農(nóng)村，外來人口是當?shù)厝丝诘膸妆渡踔潦菐资?有些外地人口已在當?shù)刈×藥资?，但由于戶籍制度的限制，卻沒有資格參加當?shù)氐摹耙皇乱蛔h”。這就造成了“一事一議”過高的組織成本，影響了制度的有效實施。

(二)少數(shù)參與“一事一議”的村民利益受損，很難實現(xiàn)真正的“一事一議”。在農(nóng)村內(nèi)部存在著各種各樣的利益集團，最重要的就是宗族勢力。這種以血緣關(guān)系為紐帶的宗族勢力已經(jīng)滲透到了農(nóng)村深層，成為農(nóng)村社會最基本的聚合力量?！耙皇乱蛔h”通過召開村民會議或者村民代表會議的形式來商議解決村內(nèi)大事，盡管群眾代表由群眾民主選舉產(chǎn)生，但選出的代表大多出自“實力”較強的家族。這樣，那些人口遠多于其他宗族的村民就有可能通過“院外活動”和組成臨時性聯(lián)盟的方式來左右決策，從而產(chǎn)生有利于本宗族或族聯(lián)盟的決議，〔5 〕最后達成一個低效率的權(quán)力均衡，而一些中小家族卻往往因此失去了議事權(quán)，很難實現(xiàn)真正的民主議事。實踐證明，這種由宗族勢力控制的多數(shù)人議事行為，反映的是宗族勢力的政治權(quán)力，是建立在對少數(shù)人利益侵害的基礎上的，往往會導致多數(shù)人控制而不是多數(shù)人善政，會產(chǎn)生“庇古離差”，很難實現(xiàn)整體或全體的“帕累托最優(yōu)”。

(三)激勵機制的缺失削弱了村民參與“一事一議”的積極性和主動性，在一定程度上造成制度實施主體的缺失。奧爾森的集體行動理論表明，加入集體行動的個人往往都有一種“搭便車情結(jié)”，希望不付出或以最小的付出就可以獲取集體的“公共利益”。在一個人員眾多的大集團內(nèi)或“潛在集團”中，個體的積極行為對整個集體來說其作用和影響力是微不足道的;同時，由于大集團人員眾多，個人的森的“選擇性激勵”機制在實施與實效方面還存在困境與悖論，但它強調(diào)個體激勵對整體集團的重要影響還是有一定合理性的。從這個意義而言，在組織和實施“一事一議”的過程中，應當采取一定方式對那些積極參與集體事業(yè)的村民給予物質(zhì)或精神方面的獎勵，對那些不愿參與和付出，僅僅熱衷于“搭便車”的投機主義者給予一定的限制或懲罰。特別是要注意對項目發(fā)起人或帶頭人的激勵和獎勵，這樣往往可以對其他參與者起到很強的示范作用。此外，根據(jù)制度經(jīng)濟學理論，“利益相容性集團”比“利益排他性集團”更有可能實現(xiàn)集體的共同利益。因此，在選擇和設計“一事一議”項目時，應該盡量滿足全體村民至少是絕大多數(shù)村民的利益，盡量使項目利益相容，不能以損害少數(shù)村民的利益為代價。此外，在“一事一議”所議定的項目完成后，還應針對項目的后續(xù)管理或維護作出合理安排，通過選舉或其他方式確定責任人，同時設定相應的激勵機制以提高其積極性與工作效率。

(四)依據(jù)村民對公共物品的需求差異構(gòu)建合理的村級公共物品供給制度，確保村民對“一事一議”的參與達到制度預期。眾所周知，作為農(nóng)村稅費改革之后的—項重要的配套制度安排，“一事一議”籌資籌勞主要針對的是受益范圍在村內(nèi)的村級公共物品的提供。因此，要提高村民參與“一事一議”的積極性、主動性，解決“一事一議”制度面臨的參與難題，關(guān)鍵還在于依據(jù)村民對公共物品的需求差異構(gòu)建合理的村級公共物品供給制度，提供符合村民需求與利益的公共物品。

一是根據(jù)村民偏好，建構(gòu)起以村民需求為導向的村級公共物品供給制度。公共物品理論認為，影響公共物品供給效率的關(guān)鍵因素是公共物品供給過程中的需求信息及其顯示機制。因此，按照村民需求位序結(jié)構(gòu)安排不同性質(zhì)和層次的資源進行公共物品供給，需要建立村民參與的不同層級公共物品供給的決策制度，以及有效的村民需求表達機制。從這個意義上說，村級公共物品供給的籌資籌勞方式，應根據(jù)村民的需求表達機制來確定其需求強度，并根據(jù)需求強度的不同確定籌資額度，共同分擔村級公共物品的供給成本。二是根據(jù)村民收入差異，建構(gòu)起分類籌資籌勞和分類供給制度。在農(nóng)村，村民之間的收入差距是客觀存在的，相同的現(xiàn)金支出，其相對價格往往不同。單純以現(xiàn)金投入作為村級公共物品的資金提供形式，忽視了同一村民小組內(nèi)不同農(nóng)戶家庭的收入差距，對于那些收入偏低的農(nóng)戶來說，是不公平的。因此，采用投資與投勞相結(jié)合的方式，可以讓不同收入結(jié)構(gòu)的農(nóng)戶有不同選擇的自由，而且采用投勞的方式也有利于增加農(nóng)民收入，能夠在不增加村民經(jīng)濟負擔的同時，較好地解決村級公共物品的供給問題，這勢必會得到農(nóng)村剩余勞動力的大力支持與參與。此外，還可通過村民會議等形式，根據(jù)受益的大小來協(xié)商收取費用，受益較大的村民小組或個人可多付費，受益較小的村民小組或個人可適當少收取費用。三是發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)民間組織的優(yōu)勢，拓寬村級公共物品多元化供給渠道。農(nóng)村社區(qū)民間組織主要是指以農(nóng)民為主要成員、以農(nóng)村社區(qū)地域為活動范圍、由農(nóng)民自主成立或參加的各種社會組織。這些組織包括村公益基金會、老年人協(xié)會、婦女協(xié)會、殘疾人協(xié)會、治保會或治安隊、讀書會、秧歌隊、廟會、紅白理事會等公益性組織以及農(nóng)產(chǎn)品協(xié)會、農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會、農(nóng)民合作社等具有公益性、互益性的經(jīng)濟組織?？梢岳眠@些組織的力量整合社區(qū)公共服務資源，參與社區(qū)公共治理，以志愿服務、資源交換等各種方式為社區(qū)村民提供各類內(nèi)生性公共物品。〔8 〕

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責任編輯周榮