〔摘要〕社會(huì)救助制度是一種最低層次的社會(huì)保障，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，以低保制度為核心的社會(huì)救助制度呈現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)二元發(fā)展趨勢(shì)，在資源配置、管理體制、運(yùn)行機(jī)制以及由此所產(chǎn)生的制度救助范圍、救助水平、操作方式等方面都存在著較為明顯的差異，這些差異已成為制約社會(huì)救助制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主要障礙性因素。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)救助制度要加強(qiáng)救助立法，提高農(nóng)村社會(huì)救助水平，合理配置社會(huì)救助資源，加強(qiáng)各項(xiàng)社會(huì)救助制度的整合，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)救助管理體制，探索社會(huì)救助和傳統(tǒng)保障的最佳結(jié)合方式。

〔關(guān)鍵詞〕社會(huì)救助制度，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，遼寧省

〔中圖分類號(hào)〕F241〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175(2010)04-0082-05

社會(huì)救助制度是社會(huì)的“減震器”或“安全閥”，是一種最低層次的社會(huì)保障。根據(jù)國(guó)家民政部最新公布的數(shù)據(jù)，截至2009年第四季度，全國(guó)城鄉(xiāng)最低生活保障人數(shù)為4994萬(wàn)人，城鄉(xiāng)民政部門資助參加合作醫(yī)療4737.6萬(wàn)人次，城市醫(yī)療救助417.2萬(wàn)人次，農(nóng)村民政部門醫(yī)療救助688.4萬(wàn)人次，五保供養(yǎng)(包括集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng))人數(shù)為554.3萬(wàn)人，農(nóng)村傳統(tǒng)救濟(jì)61.3萬(wàn)人次，農(nóng)村臨時(shí)救濟(jì)503.1萬(wàn)人次?？梢?jiàn)，隨著農(nóng)村低保制度在全國(guó)范圍普遍建立和其他專項(xiàng)救助制度的不斷完善，社會(huì)救助制度在保障城鄉(xiāng)貧困群體基本生存權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，由于受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，我國(guó)的城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度在發(fā)展速度、發(fā)展水平等方面都存在著明顯差異，社會(huì)救助制度亟待提高城鄉(xiāng)統(tǒng)籌水平。

一、社會(huì)救助制度中城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的內(nèi)涵

所謂社會(huì)救助制度中的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，是指在政府主導(dǎo)、社會(huì)力量廣泛參與下所形成的以最低生活保障制度為基礎(chǔ)，以教育、醫(yī)療、住房、司法等專項(xiàng)救助為輔助，以社會(huì)互助為補(bǔ)充，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相一致的覆蓋城鄉(xiāng)所有貧困群體，內(nèi)容全面、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、管理規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)健全的一種新型救助制度安排。具體而言，社會(huì)救助制度中的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌至少包括四層內(nèi)容:首先，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌賦予城鄉(xiāng)居民以平等的基本生活保障權(quán)利，不因身份不同而權(quán)利不平等;其次，社會(huì)救助制度應(yīng)該覆蓋到城鄉(xiāng)，不應(yīng)因地域、身份的不同而制度有所缺失;再次，允許現(xiàn)階段城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度在救助水平方面的適度差異，但兩種制度應(yīng)該留有銜接的通道，以保證日后的制度銜接;最后，社會(huì)救助制度中的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，應(yīng)該實(shí)行梯度發(fā)展戰(zhàn)略。

本文擬以遼寧省為例，探討我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度實(shí)施現(xiàn)狀及統(tǒng)籌的思路與對(duì)策。由于低保制度居于社會(huì)救助制度的核心地位，其城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的水平直接決定社會(huì)救助制度統(tǒng)籌目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，因此，筆者將研究重心放在遼寧省的城鄉(xiāng)低保制度上，力圖通過(guò)對(duì)遼寧省城鄉(xiāng)低保狀況的分析，發(fā)現(xiàn)社會(huì)救助制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過(guò)程中一些不可忽視的相對(duì)普遍的問(wèn)題，并尋找其根源，進(jìn)而探索具體的、可操作的社會(huì)救助制度統(tǒng)籌路徑。

二、制約社會(huì)救助制度中城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的障礙性因素

在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，以低保制度為核心的社會(huì)救助制度呈現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)二元發(fā)展趨勢(shì)。2002年我國(guó)城市低保的“應(yīng)保盡?！蹦繕?biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，但長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村居民卻被整體性地排斥在低保救助制度之外。2007年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》之后，農(nóng)村低保制度建設(shè)才開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)正式建立。

以遼寧省為例。遼寧省的城市低保制度是從1994年開(kāi)始探索建立的，經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展和完善，現(xiàn)已經(jīng)成為一項(xiàng)起著“兜底保障作用”的重要社會(huì)救助制度。截至2009年12月，城市低保人數(shù)達(dá)130.37萬(wàn)人，保障資金支出已達(dá)25.71億元，比上年同期增加9.59%。事實(shí)上，遼寧省農(nóng)村低保制度的探索也是始于20世紀(jì)90年代中期，當(dāng)時(shí)采取的主要形式是以定期定量的糧款救助為主。進(jìn)入21世紀(jì)，遼寧農(nóng)村低保制度建設(shè)步伐加快，2004年底低保制度在全省農(nóng)村普遍建立。經(jīng)過(guò)幾年的快速發(fā)展，現(xiàn)在全省農(nóng)村低保的覆蓋面、保障標(biāo)準(zhǔn)都有了顯著提高。截至2009年12月，農(nóng)村低保人數(shù)91.78萬(wàn)人，低保支出7.26億元，比上年同期增加31.28%。

盡管從20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)各地的社會(huì)救助制度都有了不同程度的發(fā)展，但社會(huì)救助中的城鄉(xiāng)差異依然存在，這些差異已成為制約社會(huì)救助制度中的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的障礙性因素。其主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

第一，覆蓋面城鄉(xiāng)有別。覆蓋面不同是城鄉(xiāng)低保制度的主要差異(見(jiàn)下表)。表1數(shù)據(jù)顯示，從城鄉(xiāng)低保對(duì)象的覆蓋面來(lái)看，遼寧城市低保覆蓋面一直明顯高于農(nóng)村。2008年遼寧城市低保覆蓋面為6.48%，而農(nóng)村低保覆蓋面只有4.2%，二者相差2.28個(gè)百分點(diǎn)。從表1數(shù)據(jù)還可以看出，最近幾年，特別是2007年國(guó)務(wù)院提出在全國(guó)范圍內(nèi)建設(shè)農(nóng)村低保制度以后，遼寧農(nóng)村低保覆蓋面擴(kuò)大的速度很快，從2000年到2008年的九年間增加了9倍多，2008年已達(dá)4.2%。根據(jù)社會(huì)保障理論，國(guó)際上通常將一定區(qū)域內(nèi)人口的5%確定為最低生活保障對(duì)象。與之相比較，目前遼寧農(nóng)村低保覆蓋面仍然較小，城鄉(xiāng)差距較大。

第二，籌資渠道城鄉(xiāng)有別。1999年國(guó)務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定，“城市居民最低生活保障制度實(shí)行地方人民政府負(fù)責(zé)制”?！俺鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ纤栀Y金，由地方人民政府列入財(cái)政預(yù)算，納入社會(huì)救濟(jì)專項(xiàng)資金支出項(xiàng)目，專項(xiàng)管理，?？顚Ｓ谩?。從這些制度規(guī)定看，城市低保資金主要靠地方政府和地方財(cái)政解決。但是，從近年來(lái)在遼寧省的城市低保資金支出情況來(lái)看，中央財(cái)政所占的比重一直超過(guò)50%，省級(jí)及其以下財(cái)政支出的比重較小。而遼寧農(nóng)村低保資金則主要由地方籌集，中央財(cái)政投入所占的比重較小。民政部于1996年下發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見(jiàn)》，提出了“保障資金由當(dāng)?shù)馗骷?jí)財(cái)政和村集體分擔(dān)”的籌資原則。當(dāng)時(shí)遼寧的主要做法就是由縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)分擔(dān)，但這種籌資方式與農(nóng)村稅費(fèi)改革的方向存在一定的沖突，使遼寧省農(nóng)村低保制度發(fā)展緩慢。2004年以后，遼寧省適時(shí)改變了農(nóng)村低保的籌資方式，即從以縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 、村為主的籌資模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐允?、縣籌集為主，省政府對(duì)財(cái)政困難地區(qū)予以適當(dāng)補(bǔ)助的農(nóng)村低保資金籌措機(jī)制。2007年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，提出“農(nóng)村最低生活保障資金的籌集以地方為主，地方各級(jí)人民政府要將農(nóng)村最低生活保障資金列入財(cái)政預(yù)算，省級(jí)人民政府要加大投入。中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助?！碑?dāng)年中央財(cái)政首次為遼寧農(nóng)村低保提供了7000萬(wàn)元的補(bǔ)助資金。然而，從目前遼寧省農(nóng)村低保資金的支出情況來(lái)看，農(nóng)村低保資金的支出仍以地方為主，中央財(cái)政所占的比重較小。城鄉(xiāng)低保資金籌集渠道的顯著差異是導(dǎo)致城鄉(xiāng)低保發(fā)展程度差異的一個(gè)重要原因。

第三，低保對(duì)象的識(shí)別城鄉(xiāng)有別。1999年國(guó)務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，是城市低保制度發(fā)展和完善的權(quán)威性文本。《條例》明確規(guī)定:“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利”。這項(xiàng)規(guī)定為城市低保制度實(shí)施對(duì)象的確定做出了原則性規(guī)定。而在此期間，遼寧省也出臺(tái)了城市居民最低生活保障暫行辦法等一系列有關(guān)城市低保的專門性文件，對(duì)低保對(duì)象的識(shí)別也做出明確規(guī)定。這些法規(guī)政策為遼寧城市低保對(duì)象的甄別提供了權(quán)威的可操作性標(biāo)準(zhǔn)。而農(nóng)村低保對(duì)象并非像城市低保那樣，是嚴(yán)格按照低保標(biāo)準(zhǔn)“計(jì)算”出來(lái)的。實(shí)踐中，民主評(píng)議在確定低保對(duì)象時(shí)起的作用更大。也就是由村民委員會(huì)或村民代表會(huì)議，按照一定的工作程序，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?duì)貧困的理解(家庭收入可能僅僅是衡量貧困的標(biāo)準(zhǔn)之一) ，從“抬頭不見(jiàn)低頭見(jiàn)”的鄉(xiāng)親中找出那些生活最困難的家庭。民主評(píng)議方法充分利用了農(nóng)村“熟人社會(huì)”和村民“地方性知識(shí)”的優(yōu)勢(shì)，注重貧困含義的完整性和村民的參與性，通常其結(jié)果也很有效。但是，以民主評(píng)議的方式確定低保對(duì)象時(shí)常常會(huì)表現(xiàn)出一定的隨意性或缺乏必要的法律依據(jù)，甚至帶有政策性和價(jià)值性歧視，而這些與最低生活保障制度的初衷相悖。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，仍然需要加以改進(jìn)，用更加完善、更加合理合法的手段去篩選和確定保障對(duì)象。

第四，確定低保標(biāo)準(zhǔn)和核實(shí)家庭收入的方法城鄉(xiāng)有別。對(duì)于確定城市低保標(biāo)準(zhǔn)和核實(shí)家庭收入的方法早在1999年國(guó)務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》就已經(jīng)有了原則性的規(guī)定。而在此期間遼寧省也制定了城市居民最低生活保障辦法等一系列重要政策法規(guī)，對(duì)確定低保標(biāo)準(zhǔn)和核實(shí)家庭收入的方法給出了操作性定義，并且針對(duì)各種可能出現(xiàn)的情況做出了細(xì)致的規(guī)定。這些政策法規(guī)都為“準(zhǔn)確”地確定遼寧城市低保標(biāo)準(zhǔn)和核實(shí)家庭收入提供了明確的依據(jù)。與城市相比，雖然遼寧省所有涉農(nóng)市、縣(市、區(qū))全部出臺(tái)了農(nóng)村低保實(shí)施細(xì)則或?qū)嵤┺k法，對(duì)確定低保標(biāo)準(zhǔn)和核實(shí)家庭收入的方法做出了規(guī)定，但從農(nóng)村低保工作的實(shí)踐看，確定低保標(biāo)準(zhǔn)和核實(shí)家庭收入在農(nóng)村要比在城市復(fù)雜得多，事實(shí)上根本無(wú)法做到“準(zhǔn)確”二字。這主要是因?yàn)檗r(nóng)民的家庭收入不像城市居民大多為現(xiàn)金收入，而是實(shí)物居多，一項(xiàng)一項(xiàng)計(jì)算起來(lái)很復(fù)雜，要將各種實(shí)物收入量化到貨幣金額進(jìn)行比較，更加困難。當(dāng)前遼寧農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的確定，強(qiáng)調(diào)的是社區(qū)共識(shí)和可操作性;在核實(shí)家庭收入時(shí)，強(qiáng)調(diào)的是“因地、因人、因戶制宜”。這是一種比較“模糊”的辦法，與城市有較大的不同。

第五，補(bǔ)差金額的準(zhǔn)確程度城鄉(xiāng)有別。城鄉(xiāng)間低保標(biāo)準(zhǔn)和家庭收入確定方法的不同，決定了城鄉(xiāng)間低保補(bǔ)差金額的準(zhǔn)確程度也不同。城市的低保標(biāo)準(zhǔn)和家庭收入通?？梢暂^準(zhǔn)確地確定下來(lái)，所以作為二者相減后的低保“補(bǔ)差”很容易計(jì)算出來(lái)，而農(nóng)村的低?！把a(bǔ)差”不像城市那樣是嚴(yán)格按照低保標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出來(lái)的。這是由于農(nóng)村的低保標(biāo)準(zhǔn)和家庭收入具有“模糊性”的特點(diǎn)，因此低保“補(bǔ)差”就不可能精確計(jì)算。衡量其可行不可行的標(biāo)準(zhǔn)，也只能是“大家沒(méi)有意見(jiàn)”的社區(qū)共識(shí)。

第六，低保對(duì)象致貧的首要原因城鄉(xiāng)有別。遼寧省是全國(guó)著名的重工業(yè)基地，擁有為數(shù)眾多的國(guó)有企業(yè)。在我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，遼寧省的下崗失業(yè)問(wèn)題尤為嚴(yán)重，一度成為城市居民致貧的首要原因。根據(jù)最新數(shù)據(jù)，2009年第四季度在遼寧省的城市低保對(duì)象中，因失業(yè)致貧的占到35.48%，排在致貧原因的第一位。①與城市不同，目前農(nóng)村居民陷入貧困的首要原因是疾病。據(jù)2008年10月我們對(duì)遼寧省西部農(nóng)村低保對(duì)象致貧原因的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，因病致貧者占受訪對(duì)象總數(shù)的56.3%，排在首位。這主要是因?yàn)?，目前遼寧新型農(nóng)村合作醫(yī)療的發(fā)展尚處于起步階段，許多貧困家庭通常難以承擔(dān)起常見(jiàn)病、多發(fā)病、慢性病的治療費(fèi)用。這種狀況使得農(nóng)村家庭一旦為疾病所困擾就很難擺脫貧困。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年第1季度遼寧城市醫(yī)療救助4560 人次，而同期農(nóng)村醫(yī)療救助僅為1301人次，前者是后者的3.5倍。這樣的醫(yī)療救助規(guī)模對(duì)于因病致貧、返貧現(xiàn)象尤為突出的農(nóng)村來(lái)說(shuō)，顯然是杯水車薪。

第七，動(dòng)態(tài)管理的頻率和強(qiáng)度城鄉(xiāng)有別。通常，城市低保對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理每月都要進(jìn)行一次;而農(nóng)村則不同，由于農(nóng)村低保對(duì)象更具穩(wěn)定性，因此對(duì)其動(dòng)態(tài)管理往往不是每月一次。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的專家2005年12月～2006年1月對(duì)遼寧省農(nóng)村的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對(duì)農(nóng)村低保家庭回訪復(fù)核的次數(shù)，根據(jù)不同的分類及每一類對(duì)象的實(shí)際情況，一般是每年1～4次。〔1 〕專家們通過(guò)對(duì)本溪市桓仁縣調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，桓仁縣對(duì)無(wú)勞動(dòng)力的低保對(duì)象每年復(fù)核一次，對(duì)有部分勞動(dòng)能力的半年復(fù)核一次，對(duì)于有一定勞動(dòng)能力的則一季度復(fù)核一次?？梢?jiàn)，農(nóng)村低保對(duì)象復(fù)核的頻率遠(yuǎn)低于城市。

以上分析表明，遼寧省的低保制度在資源配置、管理體制、運(yùn)行機(jī)制以及由此所產(chǎn)生的制度救助范圍、救助水平、操作方式等方面都存在著較為明顯的城鄉(xiāng)差異。而這些差異已成為制約當(dāng)前遼寧乃至全國(guó)社會(huì)救助制度統(tǒng)籌的主要障礙性因素，亟待在社會(huì)救助制度統(tǒng)籌過(guò)程中予以破解。

三、實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助制度中城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本路徑

建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)救助制度就要在充分了解國(guó)情的基礎(chǔ)上，消除各種障礙性因素，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度的相互銜接和整合，呈現(xiàn)出一體化的發(fā)展趨勢(shì)。通過(guò)以上對(duì)遼寧省城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度(主要是低保制度)現(xiàn)狀及其差異的分析，并結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)救助制度發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，筆者建議從以下幾個(gè)層面入手推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度統(tǒng)籌發(fā)展。

第一，加強(qiáng)救助立法，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助制度中的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供法律依據(jù)?！皫椭F人的辦法取決于國(guó)內(nèi)資源有多少可供使用，也取決于是否存在相應(yīng)的政治意志把資源用來(lái)緩解貧困問(wèn)題?！?〔2 〕從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)救助體系是一個(gè)正常運(yùn)行的社會(huì)的必備體系，社會(huì)救助立法在社會(huì)保障的各項(xiàng)立法中應(yīng)予以優(yōu)先考慮。國(guó)際反貧困的歷史實(shí)際上也是一部立法保障的歷史，英國(guó)、美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)救助制度的發(fā)展和完善都是立法先行的，而社會(huì)救助制度領(lǐng)域任何一次改革與進(jìn)步也都得益于立法的強(qiáng)力推動(dòng)。我國(guó)要真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助制度中的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，就必須盡快出臺(tái)社會(huì)救助法，對(duì)社會(huì)救助的實(shí)施主體、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、條件、期限、監(jiān)督、責(zé)任、義務(wù)等進(jìn)行規(guī)范，使救助統(tǒng)籌工作有法可依、有章可循，更好地發(fā)揮社會(huì)救助工作的社會(huì)效益。在做好立法的同時(shí)，還必須強(qiáng)調(diào)建立救助制度的實(shí)施機(jī)制，尤其要對(duì)社會(huì)救助實(shí)施過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，包括對(duì)社會(huì)救助機(jī)構(gòu)及其從業(yè)者的監(jiān)督，對(duì)救助資金與實(shí)物管理的監(jiān)督，對(duì)社會(huì)救助的公正程度進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)社會(huì)救助的社會(huì)效益進(jìn)行監(jiān)督等。

第二，加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度，提高農(nóng)村的社會(huì)救助水平。發(fā)達(dá)國(guó)家因?yàn)槌青l(xiāng)差距并不明顯，因而都普遍實(shí)施了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)救助制度。比如，美國(guó)所有救助制度的設(shè)計(jì)基本上是統(tǒng)一的，貧困者無(wú)論在哪個(gè)州都可以享受到社會(huì)救助，不存在城鄉(xiāng)差異。日本在建設(shè)“全民皆年金”、“全民皆保險(xiǎn)制度”體系的同時(shí)，以立法形式提出了“國(guó)家平等無(wú)差別救濟(jì)窮人”的原則，國(guó)家有責(zé)任保障所有國(guó)民享有“健康的、文明的”最低生活。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行城市偏向的發(fā)展政策，在城鄉(xiāng)斷裂的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村居民基本上被排斥在社會(huì)保障制度之外。與城市高度發(fā)展的社會(huì)救助制度相比，我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)救助制度發(fā)展明顯滯后。實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，關(guān)鍵是要建立和完善農(nóng)村社會(huì)救助制度，包括衣、食、住房、醫(yī)療、取暖、子女上學(xué)、法律援助等方面的救助制度，并努力做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。由于目前因病致貧是農(nóng)村低保對(duì)象陷入貧困的主要原因，因此要盡快開(kāi)展農(nóng)村醫(yī)療救助工作，幫助農(nóng)村貧困家庭解決醫(yī)療問(wèn)題。在農(nóng)村自然災(zāi)害救濟(jì)方面，應(yīng)繼續(xù)建立和完善救災(zāi)工作分級(jí)管理、救災(zāi)資金分級(jí)負(fù)擔(dān)、救災(zāi)經(jīng)費(fèi)專戶管理的工作體制，并規(guī)范和完善救災(zāi)款物發(fā)放制度，保證發(fā)放程序的公正性和發(fā)放過(guò)程的透明度。

第三，合理配置社會(huì)救助資源，提高救助資源利用的效率。目前，我國(guó)社會(huì)救助制度發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)諸多問(wèn)題在很大程度上是由救助資金配置不合理造成的。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度的統(tǒng)籌，必須突破城鄉(xiāng)資金配置失衡的瓶頸，加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助的資金供給和資源配置。當(dāng)前要建立社會(huì)救助資金投入與經(jīng)濟(jì)總量和政府財(cái)力增長(zhǎng)之間的內(nèi)在聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以確保救助對(duì)象的生活及時(shí)得到保障。而我國(guó)目前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡、中央財(cái)政能力有限，考慮到貧困地區(qū)大量精壯勞動(dòng)力到富裕地區(qū)打工、為富裕地區(qū)創(chuàng)造了大量財(cái)富等因素，富裕地區(qū)有義務(wù)以地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移方式對(duì)貧困地區(qū)作出一定的補(bǔ)償。建議將現(xiàn)有單一的縱向轉(zhuǎn)移支付模式改為以縱向?yàn)橹?、縱橫交錯(cuò)的模式。通過(guò)橫向轉(zhuǎn)移，可以均衡地方公共服務(wù)能力，同時(shí)也便于提高轉(zhuǎn)移支付的透明度。至于具體的轉(zhuǎn)移支付方式可以借鑒德國(guó)的州際轉(zhuǎn)移支付辦法，即富裕的州直接向貧困的州進(jìn)行資金橫向轉(zhuǎn)移。

第四，加強(qiáng)各項(xiàng)社會(huì)救助制度的整合，確保制度統(tǒng)一。社會(huì)救助制度是建立在底線公平基礎(chǔ)上的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的綜合性保障制度。最低生活保障制度要由其他各項(xiàng)救助制度來(lái)配合和補(bǔ)充，而其他各項(xiàng)救助制度需要把最低生活保障制度作為基礎(chǔ)。這一特點(diǎn)決定了最低生活保障制度在整個(gè)社會(huì)救助體系中的核心和基礎(chǔ)性地位。但是在確定救助標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施范圍方面，不能將單項(xiàng)救助或優(yōu)惠政策與低保制度直接掛鉤，而是要根據(jù)每個(gè)單項(xiàng)制度的具體情況，確定各自的救助標(biāo)準(zhǔn)和范圍，同時(shí)積極開(kāi)展低保邊緣群體的針對(duì)性救助，實(shí)施階梯式救助，縮小和弱化社會(huì)救助的“懸崖效應(yīng)”。

第五，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)救助管理體制。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)救助制度，必須有與之相適應(yīng)的管理體制。一是要在縣級(jí)以上政府成立社會(huì)救助工作領(lǐng)導(dǎo)辦公室或領(lǐng)導(dǎo)小組，明確民政、教育、勞動(dòng)、衛(wèi)生等部門和各級(jí)工、青、婦、殘聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體的職責(zé)，使民政部門成為社會(huì)救助的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，市(地)、縣(市)民政部門負(fù)責(zé)行政區(qū)域內(nèi)社會(huì)救助工作的組織和實(shí)施，總攬各項(xiàng)救助政策，協(xié)調(diào)同級(jí)各部門、各種社會(huì)力量的救助行為。街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)建立社會(huì)救助管理所，形成救助工作平臺(tái)，城市社區(qū)和村具體落實(shí)各項(xiàng)救助工作。二是要建立健全由國(guó)家、多種所有制單位、社區(qū)興辦和居家供養(yǎng)等形式構(gòu)成的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加快完善政府宏觀管理、社會(huì)力量主辦、福利機(jī)構(gòu)自主經(jīng)營(yíng)的管理體制，把國(guó)有福利機(jī)構(gòu)推向市場(chǎng)，為全社會(huì)福利機(jī)構(gòu)面向市場(chǎng)創(chuàng)造平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。此外，還應(yīng)大力發(fā)展民間慈善組織，構(gòu)筑更多的貧困群體與社會(huì)聯(lián)結(jié)的紐帶和橋梁。

第六，探索社會(huì)救助和傳統(tǒng)保障的最佳結(jié)合方式。社會(huì)救助作為一種現(xiàn)代社會(huì)保障形式，它所提供的幫助是有缺陷的，比如它無(wú)法滿足人們的精神慰藉和情感需求。鑒于此，發(fā)達(dá)國(guó)家都十分重視本民族優(yōu)秀的保障傳統(tǒng)在社會(huì)救助中的重要作用。例如日本的社會(huì)救助制度，是在東方儒家“家族主義”與西方“民主主義”的碰撞和妥協(xié)中構(gòu)建的，其遵循明確國(guó)家責(zé)任、無(wú)差別平等、保障最低生活水平的原則，體現(xiàn)著家族主義及其儒學(xué)淵源。

我國(guó)應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的變化，探索社會(huì)救助和傳統(tǒng)保障二者間具體、靈活的結(jié)合模式。在現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平和社會(huì)救助水平都不高的情況下，傳統(tǒng)保障除承擔(dān)精神保障、保障服務(wù)等功能外，還應(yīng)在一定程度上承擔(dān)物質(zhì)保障的功能;待我國(guó)實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化的目標(biāo)，傳統(tǒng)保障將僅限于精神保障、保障服務(wù)方面的功能，而主要由社會(huì)救助承擔(dān)物質(zhì)保障功能。就城鄉(xiāng)而言，目前城市社會(huì)救助比較完善，城市居民的最低物質(zhì)保障已基本沒(méi)有問(wèn)題，傳統(tǒng)保障可以提供精神安慰與保障服務(wù)為主;農(nóng)村社會(huì)救助水平較低，尚不發(fā)達(dá)，傳統(tǒng)保障還發(fā)揮著難以替代的功能，將來(lái)可以逐漸與城市實(shí)現(xiàn)銜接。

注釋:

①本數(shù)據(jù)根據(jù)民政部網(wǎng)站計(jì)算而得，失業(yè)人員的比重是由“登記失業(yè)”和“未登記失業(yè)”兩項(xiàng)指標(biāo)合并統(tǒng)計(jì)所得。

參考文獻(xiàn):

〔1〕張時(shí)飛，唐鈞.遼寧、河北兩省農(nóng)村低保制度研究報(bào)告〔J〕.東岳論叢，2007，(1).

〔2〕〔阿根廷〕弗雷德里克( Frederick C. Turner) ，亞歷杭德羅(Alejandro J. Corbacho).國(guó)家的新角色〔J〕.國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志，2001，(1).

責(zé)任編輯于曉媛