[摘 要] 在三十年的改革開放進(jìn)程中，地方財(cái)政作為中國(guó)財(cái)政體系的重要組成部分，取得了突出成就，也為推進(jìn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革做出了巨大的貢獻(xiàn)。與此同時(shí)，由于中國(guó)漸進(jìn)式改革自身固有的局限，地方財(cái)政在積極探索的過程當(dāng)中與理想的公共財(cái)政模式相比還存在著明顯的差距，未來還需要在財(cái)政理念和財(cái)政制度等方面著力，進(jìn)一步推動(dòng)地方財(cái)政的改革與發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]地方財(cái)政改革 問題分析 對(duì)策思考

改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革經(jīng)歷了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡、建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制三個(gè)重要?dú)v史時(shí)期。相應(yīng)地財(cái)政改革也經(jīng)歷了“放權(quán)讓利”“分灶吃飯”、“分稅制財(cái)政體制改革”和“建設(shè)社會(huì)主義公共財(cái)政” 三個(gè)時(shí)期。公共財(cái)政體制的基本模式是分級(jí)獨(dú)立的分稅制體制，我國(guó)目前基本上建立了比較規(guī)范的中央政府和省級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系，但省級(jí)以下政府之間沒有確定一個(gè)較為合適的責(zé)任和財(cái)力分配模式，地方各級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系還未理順，地方各級(jí)財(cái)政還未成為真正獨(dú)立的一級(jí)財(cái)政。因此，如何明確界定地方各級(jí)政府的職責(zé)范圍，并在此基礎(chǔ)上清晰界定和劃分地方各級(jí)政府的事權(quán)，劃分支出和收入，使各級(jí)政府都有履行自己社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能的財(cái)力和財(cái)權(quán)，建立真正地方公共財(cái)政成為亟待解決的問題。

一、構(gòu)建地方公共財(cái)政的重要作用

公共財(cái)政是作為為社會(huì)公眾的財(cái)政，作為為市場(chǎng)提供公共產(chǎn)品的財(cái)政，建立公共財(cái)政的前提是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，把握好公共財(cái)政的支出范圍。明確界定各級(jí)地方政府的事權(quán)，首先要明確政府和市場(chǎng)的邊界，即在公共財(cái)政框架下哪些是政府該干的，哪些可以由市場(chǎng)來做，解決好政府活動(dòng)范圍的“缺位”與“越位”問題，在此基礎(chǔ)上，再來合理劃分各級(jí)地方政府事權(quán)。一般來說，目前，公共支出應(yīng)該退出競(jìng)爭(zhēng)性、盈利性領(lǐng)域，公共財(cái)政的支出范圍被界定在諸如基礎(chǔ)教育、行政管理、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等“市場(chǎng)失靈”的領(lǐng)域。

建立公共財(cái)政、履行好財(cái)政的職能必須從公共產(chǎn)品入手。公共產(chǎn)品具有供給上的非排他性和消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性，這一特性決定了公共產(chǎn)品提供上的“免費(fèi)搭車”和“囚徒困境”問題，難以通過市場(chǎng)達(dá)到資源的充分利用和有效配置，因而公共產(chǎn)品一般是由政府提供的，并主要通過征稅為其提供費(fèi)用來源。當(dāng)某些地方政府由于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)而不能保證本地居民在正常條件下獲得與其他地區(qū)同等的最低的基本公共服務(wù)時(shí)，上級(jí)政府有責(zé)任在財(cái)政上幫助那些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的政府。

二、我國(guó)地方公共財(cái)政發(fā)展現(xiàn)存的問題

1.政府間經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理責(zé)權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任劃分不清晰、不合理

我國(guó)《憲法》規(guī)定了地方政府行使的權(quán)限，但轄區(qū)是有重疊的，只有中央政府的行政轄區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)域是同一的，地方政府的行政轄區(qū)分工和經(jīng)濟(jì)的區(qū)域分工是不可能完全一致的，省級(jí)政府包括市級(jí)政府，市級(jí)政府包括縣級(jí)政府，縣級(jí)政府又包括鄉(xiāng)級(jí)政府。對(duì)于各級(jí)政府共同承擔(dān)的公共事務(wù)，不能根據(jù)各方受益范圍和財(cái)政承受能力確定合理的分擔(dān)比例，一旦涉及兩級(jí)以上政府共同負(fù)擔(dān)的事情便互相推托。一方面表現(xiàn)為省級(jí)政府過多地包攬了市縣政府的責(zé)權(quán)，另一方面下級(jí)政府也承擔(dān)了部分屬于上級(jí)政府的事務(wù)，如應(yīng)由上級(jí)負(fù)擔(dān)重點(diǎn)建設(shè)和專門項(xiàng)目的配套設(shè)施費(fèi)用，使本來已經(jīng)捉襟見肘的基層財(cái)政變得更加困難。

2. 地方財(cái)政預(yù)算管理不科學(xué)，預(yù)算審批與監(jiān)督?jīng)]能形成硬約束

現(xiàn)行的地方財(cái)政預(yù)算管理體制存在的突出問題是，在預(yù)算分配過程中，預(yù)算指標(biāo)到位率低，執(zhí)行中追加頻繁，往往造成年度的實(shí)際支出數(shù)高于年初預(yù)算數(shù)。預(yù)算分配人為因素較多，隨意性較大。預(yù)算審批通過前已經(jīng)開始執(zhí)行，形成預(yù)算審批的法律空檔以及預(yù)算約束的缺位。法規(guī)之間關(guān)系沒有理順，“以法壓法”現(xiàn)象嚴(yán)重，法律、法規(guī)的不統(tǒng)一、不一致弱化了法律、法規(guī)的約束性，造成了預(yù)算管理的軟約束。預(yù)算編制缺乏科學(xué)合理性，大量地方財(cái)政資金在預(yù)算體外循環(huán)，地方財(cái)政難以履行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政的職責(zé)。

3. 地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，財(cái)政供給“越位”和“缺位”現(xiàn)象并存

近年來，由于財(cái)政預(yù)算的約束力逐步下降，地方財(cái)政資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方公共項(xiàng)目支出的需要，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、農(nóng)業(yè)等發(fā)展領(lǐng)域的支出在財(cái)政總支出中的比重提高速度較為緩慢。大量地方財(cái)政資金被用于競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)建設(shè)和行政管理開支等非重點(diǎn)領(lǐng)域，導(dǎo)致地方財(cái)政對(duì)地方公共支出項(xiàng)目難以提供資金保障。當(dāng)前，地方財(cái)政供養(yǎng)范圍仍然過大、包攬過多，超出了地方政府職能范圍和財(cái)力承受水平。地方政府應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)公共需要和公共事務(wù)卻得不到應(yīng)有的資金保障，反而推給市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體去承擔(dān)。除政策性虧損補(bǔ)貼外，國(guó)家財(cái)政實(shí)際上承擔(dān)了大量的經(jīng)營(yíng)性虧損補(bǔ)貼。大量的事業(yè)單位供給，不屬于公共物品范圍，仍然由地方財(cái)政供給經(jīng)費(fèi)，造成行政經(jīng)費(fèi)總體數(shù)量膨脹。

4. 地方財(cái)政收入機(jī)制與分配秩序不規(guī)范

收入分配不規(guī)范突出表現(xiàn)為稅收的費(fèi)化和收費(fèi)“越位”問題嚴(yán)重。這種稅收“缺位”和收費(fèi)“越位”并存的現(xiàn)象直接導(dǎo)致收費(fèi)規(guī)模的擴(kuò)張和地方財(cái)政收入機(jī)制的混亂。同時(shí)，也嚴(yán)重影響了地方公共產(chǎn)品的資金保障。產(chǎn)生這一問題的直接原因主要有:社會(huì)公共權(quán)力缺乏制約，眾多公共權(quán)力機(jī)構(gòu)直接介入分配領(lǐng)域。導(dǎo)致了亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款現(xiàn)象屢禁不止。地方財(cái)政職能被肢解，財(cái)政不能統(tǒng)管政府收支。政府宏觀管理部門與財(cái)政部門職責(zé)劃分不清，仍存在將一部分財(cái)政資金切塊分給主管部門，由主管部門自主安排使用的問題，而且不少行政主管部門還設(shè)立了各種收費(fèi)項(xiàng)目和基金，擁有大量預(yù)算外資金。這種相對(duì)混亂的地方財(cái)政分配方式，嚴(yán)重影響了正常的地方財(cái)政分配秩序。

5. 政府層級(jí)過多加大了稅種的劃分困難

分稅制財(cái)政體制要求各級(jí)地方政府都有自己穩(wěn)定的獨(dú)立的財(cái)政收入與之對(duì)應(yīng)，政府間財(cái)政收入的分配辦法采用劃分稅種的辦法。政府層級(jí)越多的國(guó)家，如果稅種越多，則越有利于收入劃分，但稅種不能多得超過國(guó)家經(jīng)濟(jì)承受能力，進(jìn)而擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、約束社會(huì)進(jìn)步、損害效率和公平。我國(guó)現(xiàn)有28個(gè)稅種，這個(gè)數(shù)字無論與其他國(guó)家相比，還是從中國(guó)經(jīng)濟(jì)的承受能力考慮，都不算少，但要將這28個(gè)稅種在五級(jí)政府之間劃分，卻是相當(dāng)困難的。如果硬要完整的按稅種劃分收入，政府層級(jí)過多與主體稅種缺乏的矛盾馬上就會(huì)突出出來，各地經(jīng)濟(jì)的高度不均衡勢(shì)必也會(huì)引起稅種的高度不均衡，從而造成政府間收入分配的不均衡。

三、地方財(cái)政改革取向的幾點(diǎn)思考

經(jīng)過三十年的不懈努力，財(cái)政改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革至關(guān)重要的一環(huán)，取得了很大的進(jìn)步。同時(shí)，改革過程中也暴露了一些突出的問題。結(jié)合我國(guó)未來整個(gè)改革開放事業(yè)的宏偉戰(zhàn)略，今后地方財(cái)政改革要進(jìn)一步明確指導(dǎo)思想和改革方向，把握財(cái)政改革的脈絡(luò)，有針對(duì)性地突出改革重點(diǎn)，在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)過程中發(fā)揮更加積極的作用。

1.樹立財(cái)政協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展理念

樹立協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)理財(cái)觀是今后我國(guó)財(cái)政改革的必然選擇。我國(guó)財(cái)政改革與發(fā)展過程中，限于當(dāng)期問題的緊迫性，大多從短期利益出發(fā)，不注重培養(yǎng)財(cái)源，不重視財(cái)政支出的長(zhǎng)期效應(yīng)，沒有意識(shí)到財(cái)政的遠(yuǎn)期風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致了諸如非稅收入比重過大、財(cái)政支出剛性過強(qiáng)、地方政府債務(wù)過重、宏觀稅負(fù)過高等問題。因此在今后的財(cái)政改革與發(fā)展過程中，必須將協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展理念深入貫徹到地方理財(cái)?shù)膶?shí)踐過程，通過優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)、規(guī)范非稅收入管理，合理配置政府財(cái)力資源、解決人民群眾最迫切、最關(guān)注的實(shí)際問題，建立起財(cái)政與經(jīng)濟(jì)相互促進(jìn)、財(cái)政收支平衡協(xié)調(diào)、財(cái)政運(yùn)行健康有序的可持續(xù)地方財(cái)政。

2.進(jìn)一步完善政府間財(cái)政關(guān)系

當(dāng)前實(shí)行的“非對(duì)稱分權(quán)模式”有其合理性，像我國(guó)這樣的大國(guó)，中央保持適當(dāng)?shù)募瘷?quán)是必須的。但現(xiàn)行體制中“本位主義”的痕跡顯而易見 ，事權(quán)下移、財(cái)權(quán)上移的狀況使基層政府處于困境，行為受到扭曲。因此在未來的改革中，必須摒棄“本位主義”和部門利益，更加清晰地劃定政府間的事權(quán)，在此基礎(chǔ)上劃分財(cái)權(quán)和財(cái)力，通過完善均等化轉(zhuǎn)移支付制度和改革稅收返還制度，健全地方稅制體系，建立起事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力相互匹配的財(cái)政體制。

3.著力加強(qiáng)“民生財(cái)政”建設(shè)

讓人民的錢更好地為“人民謀利益”這既是政府的宣言，也代表了全體人民的心聲。近年來社會(huì)財(cái)富分配呈現(xiàn)出兩極分化加劇的趨勢(shì)，勞動(dòng)者報(bào)酬的增長(zhǎng)遠(yuǎn)低于資本回報(bào)的增長(zhǎng)，影響了人民生活水平的提高，并由此進(jìn)一步抑制了消費(fèi)的提升，不利于經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。財(cái)政作為再分配環(huán)節(jié)的主要手段，必須充分發(fā)揮應(yīng)有作用，在以稅收政策直接調(diào)節(jié)收入分配的同時(shí)，通過進(jìn)一步加大對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、生態(tài)建設(shè)、就業(yè)再就業(yè)等民生領(lǐng)域的支出力度，促進(jìn)社會(huì)的公平正義，使改革開放的成果真正實(shí)現(xiàn)全民創(chuàng)造、全民共享。

4.地方公共財(cái)政應(yīng)突出公共性特征，逐步退出經(jīng)營(yíng)性與競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域

長(zhǎng)期以來，地方財(cái)政職能的“越位”與“缺位”并存的問題一直比較突出，一方面財(cái)政做了許多應(yīng)該由市場(chǎng)配置去解決的事情，由于廣泛介入了經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，對(duì)國(guó)有企業(yè)供應(yīng)資金，彌補(bǔ)虧損，審批財(cái)務(wù)收支計(jì)劃和決算，妨礙了企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體和法人實(shí)體地位的形成和確立;另一方面，那些本來應(yīng)該由政府去做、通過履行財(cái)政職能去實(shí)現(xiàn)的一些事情，反而因?yàn)樨?cái)力“缺位”而沒有能力做到或做得不好。今后財(cái)政資金必須逐步退出應(yīng)由市場(chǎng)配置資源的經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，轉(zhuǎn)到滿足社會(huì)公共需要的方面來，逐步提高財(cái)政對(duì)政權(quán)建設(shè)、教育文化、科學(xué)事業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等公共需要的保障能力。

5.努力打造“陽光財(cái)政”

改革開放至今政府職能已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了很大的轉(zhuǎn)換，但直到目前仍沒有完全到位。完全靠政府自身的動(dòng)力來推進(jìn)其改革是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須強(qiáng)化外部力量的推動(dòng)和約束，特別是監(jiān)督的力量。財(cái)政的收支行為是政府施政最直接、最具體的表現(xiàn)。因此，對(duì)財(cái)政的監(jiān)督，就成為對(duì)政府監(jiān)督最直接有效的途徑。打造陽光財(cái)政的意義就在于它將政府行為透明化，從而在根本上使民眾對(duì)政府的監(jiān)督成為可能，使納稅人的權(quán)利得到充分的保護(hù)，使民眾與政府之間的委托代理關(guān)系在操作層面真正得以確立和實(shí)現(xiàn)，并成為推進(jìn)政治體制改革最為現(xiàn)實(shí)的突破口。

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