〔摘要〕隨著歐盟的全力推動、非政府組織殘疾人運動和外界權(quán)利運動的發(fā)展等，歐盟的殘疾人政策不斷走向成熟。反觀我國，在這些方面還相對滯后。因此，要借鑒歐盟殘疾人政策的經(jīng)驗，樹立以權(quán)利維護為理念的殘疾人政策制定觀念，提升殘疾人政策的法律支持層次，培育強有力的殘疾人組織，發(fā)揮社會和社區(qū)的應有作用，使我國殘疾人政策科學、可持續(xù)地發(fā)展。

〔關(guān)鍵詞〕歐盟，殘疾人政策，啟示

〔中圖分類號〕F241〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175(2010)03-0106-03

歐盟正式誕生于1993年，其前身是成立于1957年的歐洲共同體。自上世紀70年代以來，歐盟國家殘疾人政策的制定和發(fā)展經(jīng)歷了一場由被動轉(zhuǎn)向主動、由消極轉(zhuǎn)向積極、由醫(yī)學治療轉(zhuǎn)向社會融合、又轉(zhuǎn)向以權(quán)利平等為核心的反歧視革命的變革。 〔1 〕從世界范圍來看，這一以權(quán)利維護為政策制定目標的方向反映和代表了殘疾人政策發(fā)展的趨勢，對我國殘疾人政策的制定和發(fā)展具有重要的借鑒意義。本文將從政策制定主體及影響因素(who)、政策工具(how)和實施效果(what)等方面分別對歐盟殘疾人政策和我國殘疾人政策進行分析，并在此基礎(chǔ)上提出可供我國殘疾人政策借鑒的建議。

一、走向成熟的歐盟殘疾人政策

歐盟殘疾人政策的發(fā)展經(jīng)歷了上世紀80年代以前的職業(yè)康復階段、1981年~1985年的停滯階段、1986年~1995年的勞動力市場融合階段和1996年以后的反歧視與權(quán)利平等階段， 〔2 〕在這一歷史進程中，雖然融入勞動力市場的努力占據(jù)了歐盟國家大部分時間和精力，但全面參與、全面融合的理念目標才剛剛被提出，維護權(quán)利平等的“戰(zhàn)役”才剛剛打響。盡管如此，權(quán)利理念從無到有、從低到高、從理論到實踐，歐盟殘疾人政策不斷走向成熟，取得了很大成績。

第一，歐盟殘疾人政策的發(fā)展，主要得益于歐盟的全力推動。雖然隨著成員國的不斷增加，民族國家多樣化對統(tǒng)一政策的制定提出了嚴峻挑戰(zhàn)，但歐盟總是致力于引導政策制定的理念和方向，并且很好地充當了國際與歐盟成員國之間及成員國相互之間的斡旋者和協(xié)調(diào)者。在《殘疾人權(quán)利公約》從制定到通過的5年中(2001年-2006年)，正是由于歐盟堅持呼吁殘疾人權(quán)利是人權(quán)不可或缺的一部分，這一原則才被成功地寫入權(quán)利公約;同時，正是由于歐盟堅持要求歐洲政策和歐洲法院將《殘疾人權(quán)利公約》付諸于實踐，歐盟各國殘疾人政策才得以落實并取得了長足發(fā)展。 〔3 〕

第二，非政府組織的殘疾人運動是推動殘疾人政策走向成熟的一支勢不可擋的力量。早在1993年，在一個由民間發(fā)起的“殘疾人議會”上，大約500個殘疾人組織參與者要求成立殘疾人委員會，將殘疾人議題提上議程，并由此確定了歐洲第一個殘疾人日。 〔4 〕他們要求改變決策制度并修改歐洲法律，提出了對“由社會結(jié)構(gòu)障礙所造成的直接歧視、間接歧視和不平等負擔”的控訴。這些訴求相對于當時的主流政策議題，明確地指出了導致殘疾的社會原因，如環(huán)境污染和資本主義自由市場的經(jīng)濟危機等。1993年以后，殘疾人運動更加注重戰(zhàn)術(shù)，開始從法律的高度維護殘疾人的應有權(quán)益。在殘疾人論壇和西班牙國家殘疾人委員會以及其他組織的努力下，歐盟委員會于1995年確認反歧視條款也適用于殘疾人。之后，殘疾人組織不斷地借用法律工具維護自己的權(quán)利，并最終促成了《阿姆斯特丹條約》中第13條反歧視條約的通過， 〔5 〕奠定了殘疾人組織通過合法的法律途徑爭取平等和全面參與權(quán)利的里程碑，成為歐盟殘疾人政策制定的轉(zhuǎn)折點。 〔6 〕

第三，從以補償性為目的到基于權(quán)利維護的政策制定，歐盟殘疾人政策的發(fā)展還受到了外界權(quán)利運動發(fā)展的影響。這其中包括1981年聯(lián)合國舉辦的殘疾人國際年活動，1990年美國通過的《美國殘疾人法案》和1993年聯(lián)合國通過的《殘疾人機會平等章程》等。這說明，殘疾人議題是各個民族和國家都關(guān)注的議題，是個國際性議題，也是整個人類的共同議題;各個國家的殘疾人政策可以相互影響、相互促進;殘疾人政策的制定和實施不僅要考慮具體國情，更重要的是要跟隨國際先進理念，借鑒國際先進做法。

第四，從實施歐盟殘疾人政策的工具來看，類似于文化工具和激勵手段等的“軟政策”遠遠多于立法和司法等具有強制性的“硬政策”。從1974年到2005年的30年里，歐盟只有一部涉及殘疾人的基本法——《阿姆斯特丹條約》中的第13條反歧視條款和三部涉及殘疾人權(quán)益的中級法，其中只有一部對成員國有約束力(涉及工作領(lǐng)域的殘疾人非歧視的2000/78/EC指示)。當然，在如此多樣化的國家中，僅通過“軟政策”傳輸機制是很難在歐盟層面建立起一個統(tǒng)一的基于權(quán)利的政策議題的。雖然成員國間可以跨國借鑒“經(jīng)驗教訓”，歐盟機構(gòu)也可以在促進政策傳輸方面發(fā)揮積極作用，但是，聯(lián)合補助政策和歐盟的擴張，意味著通過歐盟機構(gòu)在歐盟范圍實施統(tǒng)一的“硬政策”并不是那么容易的。

二、我國殘疾人政策的現(xiàn)狀與不足

與歐盟殘疾人政策相比較，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國殘疾人事業(yè)雖取得了一定成就，但是在政策理念、政策目標、政策方法和政策工具等方面都相對滯后。

第一，從發(fā)展進程來看，在我國長期“父愛式”社會管理模式的影響下，殘疾人通常被看作是需要政府和社會保護的弱者，殘疾人政策往往以生活救濟為主。自新中國成立以來，殘疾人政策一直圍繞著就業(yè)、救助、教育和康復四個方面展開。進入21世紀后，殘疾人生活狀況和需求滿足狀況開始得到社會前所未有的關(guān)注:2006年，中國殘疾人聯(lián)合會組織了第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查，為以后殘疾人政策的制定和殘疾人研究提供了基本的參考和數(shù)據(jù)。2007年5月頒布的《殘疾人就業(yè)條例》明確指出，“對殘疾人就業(yè)實行集中就業(yè)與分散就業(yè)相結(jié)合的方針”，對吸收殘疾人集中就業(yè)的企業(yè)，國家給予稅收優(yōu)惠和政策支持;企業(yè)安排殘疾人就業(yè)的比例不得低于本單位在職職工總數(shù)的1.5%，否則，根據(jù)地方有關(guān)法規(guī)的規(guī)定，按照年度差額人數(shù)和上年度本地區(qū)職工年平均工資繳納殘疾人就業(yè)保障金。2008年3月24日，中共中央國務院發(fā)布了《關(guān)于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》，從發(fā)展殘疾人事業(yè)的重要性、加強殘疾人醫(yī)療康復和疾病預防、保障基本生活、促進全面發(fā)展、改善服務、優(yōu)化社會環(huán)境和加強管理等方面指明了殘疾人事業(yè)發(fā)展的方向;4月，第十一屆全國人民代表大會常務委員會通過對《殘疾人保障法》的修訂，強化了殘疾人在政治、教育、就業(yè)、社會保障、康復和文化等方面的權(quán)益，第一次明確提出，在制定法律、法規(guī)、規(guī)章和公共政策時，“對涉及殘疾人權(quán)益的重大問題，應當聽取殘疾人和殘疾人組織的意見”;6月26日，我國政府批準了《殘疾人權(quán)利公約》，從文獻上開始了與國際接軌的、基于權(quán)利的殘疾人權(quán)益保衛(wèi)戰(zhàn);殘疾人無障礙條例和康復條例也被提上國務院立法議程。但綜合說來，目前我國殘疾人政策還是以保障殘疾人基本生活的社會救助措施為主，輔之以部分就業(yè)幫助和社會服務的社會福利服務的混合體，是傳統(tǒng)的補缺式社會福利模式，基于權(quán)利維護理念的殘疾人政策欠缺。近些年學術(shù)界提出建立普惠型的社會福利模式，倡導把救助型的殘疾人政策改為福利型的，但兩者的本質(zhì)都是把殘疾人看作需要政府財政負擔的社會弱者，并沒有把殘疾人看作是應該獨立生活的社會人，也沒有真正地從滿足殘疾人個性化需求和保障殘疾人權(quán)利的角度制定殘疾人政策。

第二，就政策的制定和執(zhí)行主體來看，政府是我國殘疾人政策制定的主體，在其主導下，由中國殘疾人聯(lián)合會及其下屬的各級地方聯(lián)合會具體實施。各級殘疾人聯(lián)合會在推動我國殘疾人政策發(fā)展和維護殘疾人權(quán)益的過程中發(fā)揮了很大作用，但殘疾人聯(lián)合會缺乏獨立性的現(xiàn)狀又使其在維護殘疾人權(quán)益方面的作用受到限制。而同時，由于缺乏法律法規(guī)的有力支持，殘疾人民間組織力量薄弱、發(fā)展緩慢，殘疾人政策制定缺乏社會殘疾人參與?？梢哉f，我國殘疾人政策是由政府主導并實施的，這與歐盟國家殘疾人政策發(fā)展由民間殘疾人組織和殘疾人運動推動的情況有很大區(qū)別。

第三，就政策工具來看，我國現(xiàn)行的殘疾人政策中“軟政策”多于“硬政策”，法律強制力欠缺。現(xiàn)行政策中只有一部殘疾人保障法，以及殘疾人教育條例、殘疾人就業(yè)條例和《中共中央關(guān)于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》，其他政策要么被淹沒在相關(guān)法律制度的條款中，要么是由約束力有限的部門或地方政府制定和發(fā)布，而且即使是層次較高的法律和規(guī)章，也在現(xiàn)實中因執(zhí)法力度不夠而大打折扣。

第四，從目前的社會政策環(huán)境和政策效果來看，我國政府正試圖建立一個以繳費型的社會保險為主體的社會保障制度，即基于就業(yè)聯(lián)動的社會保障制度。受到這一政策取向的影響，近期政府制定殘疾人政策的目標便是建立與就業(yè)相關(guān)的殘疾人政策，以保障殘疾人平等就業(yè)的權(quán)利，2007年5月頒布的《殘疾人就業(yè)條例》就例證了這一取向，而這一取向僅僅相當于歐盟在上世紀90年代中期的勞動力市場融合的政策定位。況且實踐中在單薄的優(yōu)惠支持與懲罰規(guī)定之后，由于缺乏詳盡的、強有力的關(guān)于促使殘疾人融入工作和社會的配套措施，這一場原本基于權(quán)利平等的戰(zhàn)役又變成了企業(yè)交罰金的游戲，那些沒有基本勞動能力的殘疾人的生活更是無從保障。

三、歐盟殘疾人政策對我國的啟示

歐盟殘疾人政策經(jīng)歷了一個從不成熟走向成熟的過程，當前，我國殘疾人政策正處于不斷完善之中，所以，筆者認為，歐盟殘疾人政策發(fā)展對我國有一定的啟示作用。

首先，要樹立以權(quán)利維護為理念的殘疾人政策制定觀念。歐盟殘疾人政策理念經(jīng)過歷史的錘煉從醫(yī)學治療發(fā)展到了權(quán)利維護，對于這一符合歷史發(fā)展和時代潮流、代表殘疾人政策發(fā)展方向的先進理念，我們應勇于借鑒和接受，并要不折不扣地實施，而無需再像歐盟那樣去探索。殘疾人議題是個國際性議題，也是整個人類的共同議題，跟隨國際先進理念、借鑒國際先進做法有助于本國殘疾人事業(yè)的發(fā)展。聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》于2006年6月30日通過，并于2008年5月3日獲準施行，這是世界殘疾人權(quán)利運動的里程碑，而由中國政府代表于2007年7月30日簽署、并于2008年6月26日由全國最高立法機關(guān)通過實施的此項公約也給我國殘疾人政策帶來了轉(zhuǎn)折契機，基于權(quán)利維護的殘疾人政策制定理念的引入，必將使我國殘疾人事業(yè)向前跨一大步。

其次，要提升殘疾人政策的法律支持層次。在歐盟，由于成員國的多樣化，用具有強制力的“硬政策”來統(tǒng)一歐盟各成員國的殘疾人政策是件非常不容易的事。但中國不同，雖然國內(nèi)各地發(fā)展不平衡、存在地方差異，但制定并實施全國統(tǒng)一的法律政策是慣例;同時，特殊群體權(quán)益的保障必須由具有威懾力和強制力的“硬政策”特別支持也是世界慣例。針對我國目前的情況，吸取歐盟“硬政策”不足的教訓，提升各項殘疾人政策法律層次是當務之急。

再次，要培育強有力的殘疾人組織。我國殘疾人政策的推進要寄希望于政府自上而下的政策改良，但更要注重培育并壯大獨立的殘疾人組織。目前，在我國，市民社會和非政府組織還很稚弱，且在短期甚至中長期內(nèi)還無法像歐洲殘疾人組織那樣在殘疾人政策發(fā)展中起到重要作用，故而，提升領(lǐng)導者的決策力成為我國殘疾人政策發(fā)展和實施的關(guān)鍵。為此，需要通過國際力量的引導和國際條約的約束、國內(nèi)學術(shù)界的呼吁和各級殘疾人聯(lián)合會的努力，使社會各界都認識到維護殘疾人權(quán)利的重要性和必要性;同時，需要壯大殘疾人組織，尤其是那些能切實代表殘疾人利益的殘疾人組織的力量。雖然中國殘疾人聯(lián)合會及其下屬的各級地方聯(lián)合會在推動我國殘疾人政策發(fā)展和維護殘疾人權(quán)益的過程中起了很大作用，但從其目前的機構(gòu)設(shè)置來看，尚缺乏獨立性，所以，中國殘疾人聯(lián)合會代表殘疾人的力量需要加強，其組織運行需要獨立化。民間殘疾人組織的力量更不容忽視，他們是直接體現(xiàn)殘疾人意愿、滿足殘疾人需求的中流砥柱，也是殘疾人福利和服務的重要提供者，創(chuàng)造有利于其發(fā)展的環(huán)境是推動我國殘疾人政策持續(xù)、科學發(fā)展的長遠之計。

最后，要發(fā)揮社會和社區(qū)的作用。在歐盟殘疾人政策的實施中，社會和社區(qū)扮演了非常重要的角色。各種類型的殘疾人照顧機構(gòu)和服務提供中心以及遍布各處的無障礙公共設(shè)施和法律明確規(guī)定的協(xié)助義務，使殘疾人幾乎可以按照自己的意愿獨立生活。在歐盟各國，如果殘疾人需要暫時或長期在家獨立生活，家庭成員便可以通過服務電話預約上門服務;如果殘疾人出門，不管是公共汽車、地鐵還是火車，司機和服務人員都有幫助殘疾人乘車的特定義務，特定座位上的乘客也有讓座的義務，大多數(shù)公車上都有特定的輪椅?？靠臻g。而在我國，無障礙設(shè)施剛剛興起，還遠遠不能滿(下轉(zhuǎn)第120頁)(上接第108頁)足需求;基于傳統(tǒng)文化的影響，家庭還需在殘疾人照料方面發(fā)揮作用。因此，我國在繼承發(fā)揚傳統(tǒng)文化的同時，要加大法律支持力度，做到賞罰分明，還要發(fā)揮社會和社區(qū)的作用，為殘疾人提供更為寬松舒適的社會生活環(huán)境。

參考文獻:

〔1〕Leibfried，S.， Pierson， P.(2000). Social Policy Left to Courts and Markets?In H. Wallace W. Wallace(Eds.)， Policy-Making in the European Union(pp. 267~292). Oxford: Oxford University Press.

〔2〕Waldschmidt(2009):Disability policy of the European Union: The supranational level. In: ALTER. European Journal of Disability， Research 3， pp. 8~23.

〔3〕United Nations General Assembly(2006).Convention on the Rights of Persons with Disabilities. Retrieved January 2007， from http://www.un.org/esa/socdev/enable/rights/convtexte.htm.

〔4〕Report of the First European Disabled People’s Parliament.(3rd December 1993). Brussels: DPI-EC.

〔5〕Whittle， R.(2000). Disability rights after Amsterdam: the way forward. European Human Rights Law Review， 1， pp. 33~48.

〔6〕Priestley(2007):In search of European disability policy: Between national and global. In: ALTER. European Journal of Disability， Research 1， pp. 61~67.

責任編輯于曉媛