〔摘要〕稅費(fèi)改革后，農(nóng)村基層權(quán)力在一定程度和范圍內(nèi)呈現(xiàn)弱化傾向，在當(dāng)前綜合配套改革過程中，該問題依然沒有完全解決?；鶎訖?quán)力弱化的根源是:基層政府管理與基層群眾自治銜接機(jī)制空缺，集權(quán)型權(quán)力運(yùn)行慣性與基層民主政治發(fā)展相矛盾，政府間利益和權(quán)能職責(zé)配置失調(diào)，政府轉(zhuǎn)型不到位等。解決基層權(quán)力弱化問題的路徑是:通過合理定位國家與社會(huì)關(guān)系，構(gòu)建基層政府權(quán)力與群眾自治力量的信任和良性互動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建政府間有機(jī)協(xié)調(diào)機(jī)制，加快政府轉(zhuǎn)型和政府機(jī)構(gòu)改革，構(gòu)建基層社會(huì)矛盾預(yù)防與化解長效機(jī)制。

〔關(guān)鍵詞〕農(nóng)村，基層權(quán)力，弱化，根源，路徑

〔中圖分類號(hào)〕D633〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175(2010)03-0109-04

基層權(quán)力代表著國家和國家權(quán)威在基層的存在與延伸，體現(xiàn)著國家對(duì)基層社會(huì)的動(dòng)員、控制和整合力，意味著國家和基層政府對(duì)基層提供公共服務(wù)的能力?；鶎訖?quán)力在基層的有效運(yùn)行和滲透是基層社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的基本保證，但近年我國農(nóng)村基層權(quán)力弱化傾向日漸顯露，成為當(dāng)前農(nóng)村基層社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的重要隱患，也是進(jìn)一步深化農(nóng)村改革的制約因素。因此，如何解決基層權(quán)力弱化問題，使其切實(shí)成為農(nóng)村基層社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的基本保證，成為當(dāng)前學(xué)界亟需研究的重要課題。

一、農(nóng)村基層權(quán)力弱化的具體表現(xiàn)

當(dāng)前，農(nóng)村基層權(quán)力弱化主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面:

(一)基層政府消極行政傾向日益明顯，出現(xiàn)對(duì)上級(jí)決策貫徹不力的現(xiàn)象。政府基本功能在于維護(hù)公共利益，但當(dāng)政權(quán)主體具體化后便面臨著主體現(xiàn)實(shí)利益的存在以及如何獲取的問題。國外學(xué)者對(duì)基層政權(quán)干部提出了“代理人” 〔1 〕 (P44-68)、“保護(hù)人” 〔2 〕 (P65-88)、“保護(hù)人經(jīng)紀(jì)人”向“營利型經(jīng)紀(jì)人”轉(zhuǎn)化〔3 〕 (P157-173)等觀點(diǎn);國內(nèi)也有“代理人”與“當(dāng)家人”雙重角色理論 〔4 〕、“公共服務(wù)與壟斷經(jīng)營者并存”〔5 〕 (P187)等理論。實(shí)際上，地方政府的局部利益，在基層政府行為邏輯中尤為重要，這并非是個(gè)別基層政府或個(gè)人的思想道德境界或政治覺悟問題，而是基層政府在現(xiàn)實(shí)中“理性”①的行為選擇。在稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)村基層政府“要錢”、“要糧”的傳統(tǒng)職能已不復(fù)存在，其“搭便車”機(jī)會(huì)減少甚至喪失;政企分開進(jìn)一步深化，其發(fā)展經(jīng)濟(jì)空間急劇縮小，導(dǎo)致獲取局部利益的可能性隨之減少;一些基層政府對(duì)自己應(yīng)盡的職責(zé)因?yàn)槎嗍恰盁o利”之事而顯得格外消極。以上諸多因素導(dǎo)致一些基層政府行動(dòng)日益消極。如果說以前政府“三位”(越位、錯(cuò)位、缺位)的最大問題是“種了別人的地荒了自己田”的“錯(cuò)位”問題，而當(dāng)前，基層政府的“缺位”趨勢(shì)日益明顯，特別是公共服務(wù)領(lǐng)域的消極行政“缺位”更為明顯。當(dāng)一些基層政府行為失去利益驅(qū)動(dòng)時(shí)，對(duì)中央和上級(jí)政策中“軟任務(wù)”的執(zhí)行尤為消極，中央的聲音或惠民政策有時(shí)難以深入到基層。

(二)基層政府在基層的動(dòng)員和控制力減弱。當(dāng)基層政府為了自身利益而不得不“深入基層社會(huì)”的時(shí)候，基層干部也了解了基層，熟悉了基層。特別是在一個(gè)有著“重人情”、“重關(guān)系”傳統(tǒng)的社會(huì)中，有時(shí)國家政策和意志在基層的實(shí)現(xiàn)靠的是一種非正統(tǒng)的、非官方的權(quán)力運(yùn)作。有學(xué)者認(rèn)為，在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，國家與基層社會(huì)是一種“粘連”關(guān)系 〔6 〕。稅費(fèi)改革之前，基層政府因?yàn)榭紤]自身經(jīng)濟(jì)或政治利益，力圖通過多種途徑，甚至非正式的方式來保持在基層的影響力和控制力，還在充當(dāng)國家政策“傳話筒”或“代言人”的角色，基層社會(huì)還能清晰感覺到政府的力量。在稅費(fèi)改革后，一些基層政府由于失去利益激勵(lì)，其權(quán)力難以達(dá)到基層，導(dǎo)致在基層社會(huì)的動(dòng)員和控制力逐漸減弱。

(三)基層政府提供或組織公共服務(wù)的能力弱化。基層政府在農(nóng)村基層公共服務(wù)領(lǐng)域有兩大職責(zé)，一是直接提供公共服務(wù)，二是組織公共服務(wù)。稅費(fèi)改革之后，由于一些基層政府主觀上消極行政、客觀上財(cái)力薄弱，從而導(dǎo)致提供或組織公共服務(wù)的能力弱化。無力承擔(dān)農(nóng)村公共服務(wù)職能。在綜合配套改革中，中央加大了對(duì)地方公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付的力度，但面臨著被基層政府截留或挪用的風(fēng)險(xiǎn)，鑒于此，中央和上級(jí)政府很多時(shí)候不得不采取“一竿子插到底”的方式。但這種方式影響了基層政府參與的積極性、主動(dòng)性和靈活性，導(dǎo)致其在自己所管轄領(lǐng)域“無所作為”，直至“不想作為”。久而久之，基層政府日漸游離于公共服務(wù)職能之外。

(四)基層政府“減壓閥”或“過濾網(wǎng)”功能減弱，基層社會(huì)矛盾“上移”?；鶎诱緫?yīng)承擔(dān)著絕大部分基層社會(huì)矛盾的預(yù)防、化解和調(diào)處任務(wù)，是社會(huì)矛盾的“減壓閥”或“過濾網(wǎng)”。將基層社會(huì)中的大部分矛盾在基層解決，不僅能減輕上級(jí)或中央政府的負(fù)擔(dān)，也符合矛盾解決規(guī)律。但由于有些基層政府消極行政，加上在基層社會(huì)的動(dòng)員能力減弱，其無法、無力或者不愿意“攪到”復(fù)雜的矛盾當(dāng)中，甚至任由事態(tài)擴(kuò)大，導(dǎo)致基層矛盾迅速向上(最高到達(dá)中央)擴(kuò)散。這種矛盾“上移”，不僅直接導(dǎo)致有限行政資源的巨大浪費(fèi)，而且可能帶來更為嚴(yán)重的后果，那就是民眾將解決矛盾的希望過多地寄予上級(jí)或中央，而一旦處理結(jié)果無法讓民眾滿意，民眾往往會(huì)將不滿情緒、對(duì)政府的不信任感也隨之轉(zhuǎn)移到上級(jí)政府身上，而這種“不信任”的擴(kuò)散和上移，反過來又會(huì)進(jìn)一步激化社會(huì)情緒和矛盾，加深社會(huì)對(duì)政府的不信任程度，最終將上級(jí)或中央政府推到了社會(huì)矛盾的直接對(duì)立面、最前沿，這對(duì)整個(gè)行政系統(tǒng)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)對(duì)政府的信賴產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面影響。

(五)基層政府的積極性減弱，對(duì)上級(jí)政府的依賴性增強(qiáng)。從1994年分稅制改革之后，國家財(cái)權(quán)開始逐步上收，在綜合配套改革中，通過規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算管理，以及國家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)移支付制度的建立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政被完全納入國家財(cái)政預(yù)算管理體系之中。這一方面增強(qiáng)了中央政府的調(diào)控能力，一定程度上防止了基層的財(cái)政浪費(fèi)與腐敗;但另一方面基層政府的行政積極性也因之減弱，爭(zhēng)取更多的轉(zhuǎn)移支付或有利的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目成為第一要?jiǎng)?wù)，而不是更多地思考如何搞好基層社會(huì)發(fā)展與社會(huì)服務(wù)。有學(xué)者認(rèn)為，稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)村基層政權(quán)的行為模式正在發(fā)生改變，總的趨勢(shì)是由過去的“要錢”、“要糧”變?yōu)椤芭苠X”和借債， 〔7 〕基層政府基本上成為一種“依附型政權(quán)守夜人” 〔8 〕。

二、農(nóng)村基層權(quán)力弱化的根源

農(nóng)村基層權(quán)力弱化是主觀和客觀多種因素共同作用的結(jié)果。因?yàn)榛鶎訖?quán)力弱化傾向凸顯于農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，有學(xué)者因此認(rèn)為是稅費(fèi)改革引起基層政府財(cái)力不足和基層政府缺乏工作積極性，并導(dǎo)致基層權(quán)力弱化。其實(shí)，稅費(fèi)改革并非是權(quán)力弱化之“源”，而只是因其觸及到農(nóng)村基層社會(huì)的深層矛盾，引燃了隱藏或掩蓋在基層社會(huì)里的各種矛盾和問題，將其凸顯出來。因此，在某種程度上稅費(fèi)改革的確是基層權(quán)力弱化表面上的客觀因素，但并非根源。從根源上看，導(dǎo)致農(nóng)村基層權(quán)力的弱化主要有以下因素:

(一)基層政府管理與基層群眾自治銜接機(jī)制缺失。盡管基層政府是基層社會(huì)治理的主體，但在現(xiàn)代社會(huì)，基層社會(huì)的治理離不開基層群眾力量的有機(jī)配合，在理論上，這是國家與社會(huì)良性互動(dòng)的必然要求;在實(shí)踐中，我國基層群眾自治制度經(jīng)過幾十年的發(fā)展已具備相當(dāng)深厚的基礎(chǔ)，基層群眾自治成為基層社會(huì)治理的重要力量。因此，形成有效的基層群眾自治與基層政府管理的銜接與協(xié)調(diào)機(jī)制格外重要。但當(dāng)前，二者在兩條道上運(yùn)轉(zhuǎn)的趨勢(shì)日漸明顯。二者的脫節(jié)在導(dǎo)致力量分散化無法形成合力的同時(shí)，甚至引起不協(xié)調(diào)、沖突并導(dǎo)致有限治理力量的內(nèi)耗。在此情況下，不僅基層群眾自治力量無法被融入政府規(guī)范化的治理體系當(dāng)中，基層政府的權(quán)力也因無法得到基層群眾自治力量的支持而難以有效、低成本的滲透到基層，由此，基層權(quán)力弱化就成為一種必然結(jié)果。

(二)集權(quán)型權(quán)力運(yùn)行慣性與基層民主政治發(fā)展的矛盾。由于歷史與現(xiàn)實(shí)的客觀原因，在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，我國形成了一種集權(quán)型的權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)和模式。改革開放以來，雖然進(jìn)行了多方面改革，但由于制度與體制的“路徑依賴”屬性及政治體制的改革的復(fù)雜性，這種集權(quán)型的權(quán)力運(yùn)行狀態(tài)在一定程度和范圍內(nèi)依然存在。其中非常重要的體現(xiàn)就是實(shí)行“由上負(fù)責(zé)”的官員選拔體制和“對(duì)上負(fù)責(zé)”的政府考評(píng)機(jī)制，這種體制造成了基層政府對(duì)上級(jí)的依賴性和“唯上”的思維定勢(shì)。經(jīng)過改革開放三十多年的發(fā)展，基層群眾權(quán)利與民主意識(shí)的覺醒催發(fā)了基層民主自治的發(fā)展，這種基層民主自治最為重要的特點(diǎn)就是要實(shí)現(xiàn)基層權(quán)力來源由“上”轉(zhuǎn)為“下”，權(quán)力行使從“對(duì)上負(fù)責(zé)”轉(zhuǎn)為“對(duì)下負(fù)責(zé)”，基層官員產(chǎn)生由“選拔”轉(zhuǎn)為“選舉”。這種轉(zhuǎn)變過程可能帶來的利益重新調(diào)整甚至沖突是可想而知的，當(dāng)靠“上”、唯“上”的權(quán)力與要求權(quán)力靠“下”、依“下”的力量相遇時(shí)，基層權(quán)力弱化就不足為怪了。

(三)政府間利益分配失衡并且模糊，權(quán)能職責(zé)配置失調(diào)。從宏觀上講，各級(jí)政府的根本目標(biāo)都是為了提升整個(gè)社會(huì)和國家的管理與服務(wù)水平，但不可否認(rèn)的是各級(jí)政府都存在自己相對(duì)的主體利益，并且通過正式或非正式途徑竭力爭(zhēng)取與擴(kuò)大這種利益，于是調(diào)整中央與地方及各級(jí)政府間關(guān)系是多次政府管理體制改革不可回避的問題。由于一方面政府間利益和職責(zé)分配關(guān)系本來就不平衡，另一方面政府間利益和職責(zé)分配模糊，上級(jí)政府多會(huì)利用其政治上的強(qiáng)勢(shì)，通過或明或暗的方式獲取權(quán)力并向下級(jí)推移責(zé)任，這種單向度的強(qiáng)勢(shì)必然引起權(quán)力上收與責(zé)任下移。如此的“上收”與“下移”必然引起基層政府權(quán)責(zé)配置失衡，責(zé)任重大而權(quán)力有限，愿望良好而行動(dòng)能力不足，于是就產(chǎn)生了基層權(quán)力的弱化傾向。

(四)政府轉(zhuǎn)型不到位，基層政府職能定位模糊。政府要實(shí)現(xiàn)從“管理”到“服務(wù)”的轉(zhuǎn)型，其前提是要求合理定位政府職能，特別是微觀領(lǐng)域更要合理定位。但在當(dāng)前實(shí)踐中，不僅宏觀層面上政府職能不夠明晰化、科學(xué)化，更為重要的是微觀領(lǐng)域的職能定位更是模糊，如服務(wù)型政府的服務(wù)領(lǐng)域是什么、服務(wù)到何種程度、采用何種方式服務(wù)等問題，不僅理論界存在爭(zhēng)論，在實(shí)踐中也是千差萬別。這種混亂和模糊造成基層政府在實(shí)踐中十分迷茫:一方面是舊有行政慣性與現(xiàn)有行政理念的沖突，一方面是基層政府的職責(zé)邊界究竟在何處還十分模糊;一方面要求政府向現(xiàn)代服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，一方面卻不知道轉(zhuǎn)型后政府應(yīng)履行何種職能;一方面基層政府從某些傳統(tǒng)領(lǐng)域退出，一方面對(duì)新的職能履行還不適應(yīng)。當(dāng)基層政府面對(duì)著認(rèn)識(shí)不清的職能定位時(shí)，其權(quán)力行使弱化就是必然的了。

三、應(yīng)對(duì)農(nóng)村基層權(quán)力弱化的主要路徑

基層權(quán)力弱化，使基層社會(huì)矛盾復(fù)雜化，給基層權(quán)力的運(yùn)行，中央和國家決策和意志在基層的實(shí)現(xiàn)，乃至整個(gè)國家和社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展都帶來直接或間接影響。根據(jù)農(nóng)村基層權(quán)力弱化的原因，我們主要應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行努力:

(一)合理定位國家與社會(huì)的關(guān)系，選擇適合我國國情的基層社會(huì)治理模式。國家-社會(huì)關(guān)系的合理定位是國家權(quán)力在運(yùn)行中必須首先解決的問題。不同的國家-社會(huì)關(guān)系意味著政府權(quán)力在社會(huì)中滲透程度與范圍的差異，從而決定了國家對(duì)基層社會(huì)治理模式的選擇和基層權(quán)力的運(yùn)行狀態(tài)及方式。確定國家-社會(huì)的關(guān)系，選擇適合的治理模式，必須考慮到四個(gè)因素:一是主體因素，既要考慮權(quán)力主體的行政能力，也要考慮基層群眾的素質(zhì)與自治能力;二是客體因素，既要考慮基層社會(huì)的現(xiàn)狀與現(xiàn)實(shí)問題，也要考慮現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)與目標(biāo);三是制度因素，既要考慮正式的、顯性的制度，也要考慮基層社會(huì)中大量存在的非正式的、隱性的傳統(tǒng)習(xí)俗規(guī)范;四是環(huán)境因素，既要考慮國內(nèi)和基層社會(huì)環(huán)境的現(xiàn)實(shí)與歷史，也要考慮國外基層社會(huì)治理的發(fā)展趨勢(shì)。只有在綜合考慮以上諸因素基礎(chǔ)上，才能選擇適合具體國情的基層社會(huì)治理模式，此為判斷和解決基層權(quán)力弱化問題的前提。

(二)構(gòu)建基層政府權(quán)力與群眾自治力量間的信任和良性互動(dòng)機(jī)制。形成基層政府權(quán)力與基層社會(huì)自治力量的信任和良性互動(dòng)，一方面要改革現(xiàn)有的集權(quán)型權(quán)力運(yùn)行體制，特別是改革當(dāng)前的用人制度和財(cái)政體制，改變基層政府“唯上”、“靠上”的權(quán)力行使邏輯;另一方面要在民主基礎(chǔ)上有序發(fā)展基層群眾自治，構(gòu)建基層群眾有效便捷有序參與的體制與機(jī)制。只有在此基礎(chǔ)上，基層政府與基層群眾才能彼此信任，才能實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力與群眾自治力量的無縫銜接，形成基層社會(huì)治理的合力和社會(huì)多元治理結(jié)構(gòu)。

(三)構(gòu)建基層政府與上級(jí)政府間的有機(jī)協(xié)調(diào)機(jī)制。一個(gè)國家的政權(quán)系統(tǒng)是由各個(gè)組成部分組成的有機(jī)系統(tǒng)，所謂有機(jī)首先就意味著職能配置的互相配合與協(xié)調(diào)，在此，定位政府間關(guān)系至關(guān)重要。合理定位各級(jí)政府間關(guān)系要把握兩個(gè)原則:一要保證上級(jí)政府對(duì)基層政府有足夠的、合理的控制力和動(dòng)員力，這是保證政令統(tǒng)一有效的需要;二要保證基層政府擁有與其職責(zé)相當(dāng)?shù)男姓?quán)能和一定的靈活性，這是激發(fā)基層政府行政積極性的需要，二者不可偏廢。同時(shí)，在“權(quán)責(zé)一致”配置職責(zé)的基礎(chǔ)上，更要注意權(quán)力運(yùn)行時(shí)的相互協(xié)調(diào)。只有基層權(quán)力在有機(jī)協(xié)調(diào)的權(quán)力系統(tǒng)中獲得上級(jí)權(quán)力系統(tǒng)支持時(shí)，才不會(huì)因“內(nèi)耗”與相互扯皮而弱化權(quán)力。

(四)構(gòu)建基層預(yù)防、調(diào)處與化解社會(huì)矛盾的長效機(jī)制。當(dāng)前，由于諸多原因，我國農(nóng)村基層社會(huì)矛盾呈高發(fā)態(tài)勢(shì)，特別是基層社會(huì)“群體性”事件的頻頻發(fā)生，使得基層社會(huì)矛盾的預(yù)防、調(diào)處和化解問題成為社會(huì)關(guān)注的重要難題，基層政府也被推到了社會(huì)焦點(diǎn)的浪尖之上。社會(huì)穩(wěn)定重在基層，基層社會(huì)矛盾的預(yù)防、調(diào)處與化解是基層社會(huì)和諧穩(wěn)定的根本，基層政府權(quán)力的重要職責(zé)則就是預(yù)防、化解和調(diào)處基層社會(huì)矛盾?；鶎诱畽?quán)力在調(diào)處和化解基層矛盾過程中出現(xiàn)的“無力”、“無序”和“無效”，不僅使權(quán)力行使者自身感到很“無奈”，而且導(dǎo)致社會(huì)對(duì)基層權(quán)力的“失望”和“失信”，如果任由其發(fā)展，后果不堪設(shè)想。為此，必須構(gòu)建調(diào)處和化解基層社會(huì)矛盾的長效機(jī)制，特別是要提高基層權(quán)力在調(diào)處和化解基層矛盾過程中的能力和水平，充分發(fā)揮其主導(dǎo)作用。只有在調(diào)處和化解矛盾過程中，基層權(quán)力的職責(zé)目標(biāo)才會(huì)實(shí)現(xiàn);同時(shí)，因其發(fā)揮重大作用，較易獲得社會(huì)的認(rèn)可與信任，從而進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村基層權(quán)力。

當(dāng)然，在解決以上所有問題的基礎(chǔ)上，還要以綜合配套改革為契機(jī)，加快政府轉(zhuǎn)型和政府機(jī)構(gòu)改革。面對(duì)當(dāng)前基層權(quán)力弱化的傾向，必須深化改革，因此，我們不能因基層權(quán)力弱化否定稅費(fèi)改革。起始于2006年的綜合配套改革在很大程度上就是為了解決稅費(fèi)改革過程中出現(xiàn)的問題，當(dāng)務(wù)之急是以綜合配套改革為契機(jī)，一方面，要對(duì)新時(shí)期新環(huán)境下的基層政府的職能權(quán)責(zé)進(jìn)行反思和重新定位，將基層政府職能進(jìn)一步明晰，力爭(zhēng)做到“權(quán)”“能”一致，“權(quán)”“責(zé)”一致;另一方面，要加快基層政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，使基層政府適應(yīng)新的環(huán)境和要求。同時(shí)，要進(jìn)一步深化綜合配套改革，鞏固改革成果，防止因基層政府的“反倒逼” 〔9 〕行為而使綜合配套改革陷入停滯狀態(tài)，甚至倒退。

注釋:

①這種理性在某種意義上說是基層政府局部或個(gè)體利益實(shí)現(xiàn)的“理性”，甚至具有很大程度的非正當(dāng)性和合理性，但對(duì)于局部或部門利益而言，的確有很大程度的“理性”成分。

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責(zé)任編輯周榮