〔摘要〕政治體制改革的主線是以人為本，這一點隨著政治體制改革理論和實踐的發(fā)展而日漸明晰。人本視域政治體制改革的重點是完善人民代表大會制度，關(guān)鍵是建設(shè)服務(wù)型政府，根本是提升基層群眾自治水平。

〔關(guān)鍵詞〕以人為本，政治體制改革，重點，關(guān)鍵，根本

〔中圖分類號〕D616〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175(2010)03-0009-04

政治體制改革的主線是以人為本，這一點隨著政治體制改革理論和實踐的發(fā)展而日漸明晰。所謂以人為本，黨的十七大報告中作了全面的闡述:“全心全意為人民服務(wù)是黨的根本宗旨，黨的一切奮斗和工作都是為了造福人民。要始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點，尊重人民的主體地位，發(fā)揮人民的首創(chuàng)精神，保障人民的各項權(quán)益，走共同發(fā)展道路，促進人的全面發(fā)展，做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享?！?〔1 〕 (P15)黨的十七大報告關(guān)于“以人為本”的闡述揭示了政治體制改革必須圍繞人民群眾的根本利益來進行，堅持人民是目的的原則。黨的十七大報告中關(guān)于政治體制改革的表述與“以人為本”原則是相呼應(yīng)的，“深化政治體制改革，必須堅持正確的政治方向，以保證人民當(dāng)家作主為根本，以增強黨和國家活力、調(diào)動人民積極性為目標，擴大社會主義民主，建設(shè)社會主義法治國家，發(fā)展社會主義政治文明。” 〔1 〕 (P28)以人為本不僅揭示了政治體制改革為了誰的問題，而且回答了政治體制改革必須依靠誰的問題。包括工人、農(nóng)民、知識分子以及其他中國特色社會主義事業(yè)建設(shè)者在內(nèi)的廣大人民，既是我國政治發(fā)展的根本出發(fā)點，也是根本依靠力量，這是我國政治體制改革能夠不斷深化而且充滿活力的根源所在。

一、人本視域政治體制改革的重點:完善人民代表大會制度

我國政治體制改革的性質(zhì)是制度重構(gòu)問題還是完善原有制度問題，這個理論問題一直伴隨著我國改革開放以來的政治體制改革進程，是探索政治體制改革理論回避不了的問題。實際上，江澤民同志在紀念黨的十一屆三中全會召開20周年大會上就指出:“要積極穩(wěn)妥地推進政治體制改革，這是我國社會主義政治制度自我完善和發(fā)展的內(nèi)在要求”。 〔2 〕 (P687-688)胡錦濤同志在2004年慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立五十周年大會上的講話中也強調(diào):“中國共產(chǎn)黨和中國人民在長期實踐中，經(jīng)過反復(fù)探索、不斷總結(jié)，逐步建立起適合中國國情的社會主義政治制度，主要是人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度以及民族區(qū)域自治制度。這些制度，集中體現(xiàn)了我國社會主義民主政治的特點。發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義政治文明，最重要的就是堅持好、發(fā)展好這些制度?！?〔3 〕 (P341)這兩段話實際上已經(jīng)回答了上述理論問題，即我國政治體制改革的本質(zhì)是我國政治制度的自我完善和發(fā)展，而不是要“另起爐灶”。

在我國政治制度中，人民代表大會制度是我國人民當(dāng)家作主、參與管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的根本政治制度，是我國人民當(dāng)家作主的根本途徑和最高實現(xiàn)形式。人民通過普遍的民主選舉，產(chǎn)生自己的代表，組成各級人民代表大會，各級人大都對人民負責(zé)，受人民監(jiān)督。各級人大及其常委會集體行使職權(quán)，集體決定問題，集中人民的共同意志，代表人民的根本利益。人民代表大會制度為人民當(dāng)家作主提供了最好的組織形式。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，體現(xiàn)了國家一切權(quán)力屬于人民，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位，體現(xiàn)了我國社會主義國家性質(zhì)。鄧小平在談到我國的人民代表大會制度時，曾經(jīng)指出:“我們實行的就是人民代表大會一院制，這最符合中國實際，如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大，很有助于國家的興旺發(fā)達，避免很多牽扯?！薄? 〕 (P256) “在政治體制改革方面有一點可以肯定，就是我們要堅持實行人民代表大會制度，而不是美國式的三權(quán)鼎立制度?！?〔4 〕 (P307)貫徹以人為本，深化我國政治體制改革，要堅持把人民代表大會制度的完善作為重點，不能“另辟蹊徑”，尋找新的民主實現(xiàn)形式，這不僅是理論問題，也是政治問題。60年來，人民代表大會在我國政治生活中的作用雖然越來越重要，但與人民群眾的期望仍有一定差距。在國家政治生活中，如何真正體現(xiàn)人民代表大會的最高權(quán)力地位;如何處理人大與黨的關(guān)系;如何使行政機關(guān)的權(quán)力事實上超越人大的問題得到解決;如何使人大對司法機關(guān)實施有效的監(jiān)督;如何保證人大充分反映、體現(xiàn)人民意志，確保人民意志的實現(xiàn)。這些問題隨著政治體制改革的深化而逐漸顯現(xiàn)，也是深化政治體制改革必須解決的問題。

到目前為止，深化人民代表大會制度的改革，以下三點是有一定共識的。第一，完善人民代表大會制度，核心在于堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，也是社會主義民主政治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。鄧小平明確指出:在中國這樣一個大國，沒有共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，必然四分五裂，一事無成?！薄爸袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)由共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，這個原則是不能動搖的;動搖了，中國就要倒退到分裂和混亂，就不可能實現(xiàn)現(xiàn)代化。人民代表大會制度是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下建立和發(fā)展起來的國家根本政治制度。完善人民代表大會制度，要有利于加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，有利于鞏固黨的執(zhí)政地位，有利于保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家。第二，要正確處理人大與政府機構(gòu)的關(guān)系。從法律上講，人民代表大會是我國的權(quán)力機關(guān)，政府則是它的執(zhí)行機關(guān)。政府的重大決策都應(yīng)事先提請人大常委會審議、通過，才能實施。但人民代表大會作為國家權(quán)力機關(guān)的地位和作用在現(xiàn)實權(quán)力運行機制中的缺位，是今后完善人民代表大會制度要著重解決的問題。第三，要進一步完善人大代表的選舉制度。要逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，使城鄉(xiāng)居民享有平等的選舉權(quán);逐步加大差額選舉的比例，完善選民報名參選、提名代表候選人以及候選人競選的機制和具體操作程序;人大代表要更多地同選民進行溝通，了解選民的訴求和意見，接受選民的監(jiān)督。

二、人本視域政治體制改革的關(guān)鍵:建設(shè)服務(wù)型政府

人本視域中的政治體制改革的關(guān)鍵是政府的改革，因為廣大人民群眾，“比如農(nóng)民、城市居民、個體工商戶、企業(yè)等等，在日常的生活中感受最直接的是政府的服務(wù)和管理，在許多方面是中國共產(chǎn)黨的意志通過各級政府的服務(wù)和管理而體現(xiàn)。反過來說，政府服務(wù)和管理出現(xiàn)的一些問題，也很容易被服務(wù)者和管理者歸咎于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！?〔5 〕 (P5)沒有行政管理體制改革的突破，人民群眾就不能親身感受到政治體制改革的進展。

政府改革的目標，是要建立服務(wù)型政府。因為政府的本質(zhì)就是服務(wù)。作為具體社會性質(zhì)下的政府，既具有階級性，也具有社會性，因為“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有執(zhí)行了它的這種社會職能時才能維持下去?！薄? 〕 (P166)政府的服務(wù)職能并不是由不同所有制下的階級性決定的，而是因為政府如果不能對公共事務(wù)實行有效管理和為公民服務(wù)，就無法實現(xiàn)政治統(tǒng)治，也無法實現(xiàn)階級統(tǒng)治。社會主義國家的政府是這樣的，資本主義國家的政府也同樣如此。其區(qū)別只在于服務(wù)的對象不同。資本主義制度下的政府是在為少數(shù)人服務(wù)，為資產(chǎn)階級利益服務(wù)。我國作為工人階級領(lǐng)導(dǎo)的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政國家，人民是國家和社會的主人，政府是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的、代表和體現(xiàn)中國最廣大人民根本利益要求的人民政府，政府的行政權(quán)力來源于人民，政府的服務(wù)對象是最廣大的人民群眾。我國憲法第27條規(guī)定:“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”人民性是我國行政機關(guān)及其行政行為的根本屬性。建國以后很長一段時間，我國政府更多的是在執(zhí)行其階級職能，是一個抓革命、抓階級斗爭和實施無產(chǎn)階級專政的政府。黨的十一屆三中全會明確作出從1979年起把全黨工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來的戰(zhàn)略決策。在這一戰(zhàn)略決策指引下，各級政府堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，實現(xiàn)了政府職能重心的根本轉(zhuǎn)變，即由原來重階級統(tǒng)治職能轉(zhuǎn)向重經(jīng)濟管理職能。改革開放以來，政府在推動經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，取得了重大成就，但客觀上也形成了“重管理、輕服務(wù)，重經(jīng)濟、輕社會”的觀念和體制機制。隨著改革開放進程的加快，我國經(jīng)濟社會發(fā)展對政府職能和政府工作提出了新的更高的要求，特別是要增強政府提供基本公共服務(wù)的能力。黨的十七大適應(yīng)經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，明確提出必須“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》進一步強調(diào):“行政管理體制改革是政治體制改革的重要內(nèi)容，是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)客觀規(guī)律的必然要求，貫穿我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的全過程。必須通過深化改革，進一步消除體制性障礙，切實解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的突出矛盾和問題，推動科學(xué)發(fā)展，促進社會和諧，更好地維護人民群眾的利益?！?〔7 〕

建設(shè)服務(wù)型政府，實現(xiàn)向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，是以人為本的要求和體現(xiàn)。公共服務(wù)成為政府的主要職能，是現(xiàn)代政府的顯著特征。如果政府的社會管理和公共服務(wù)職能不隨著經(jīng)濟發(fā)展而相應(yīng)加強，對社會保障、勞動就業(yè)、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、群眾文化、人口和計劃生育、公用事業(yè)等基本公共服務(wù)的投入不隨著經(jīng)濟發(fā)展相應(yīng)增加，人民群眾共享改革發(fā)展成果的目標就將大打折扣。政府改革貫徹以人為本的理念，就要把服務(wù)人民群眾作為政府一切活動的出發(fā)點和落腳點，在機構(gòu)設(shè)置、職能確定、資源配置等方面，注重和強化公共服務(wù)，全面提高公共服務(wù)的能力和水平，實現(xiàn)管理與服務(wù)的有機結(jié)合，寓管理于服務(wù)之中，在管理中體現(xiàn)服務(wù)。

建設(shè)服務(wù)型政府，既要從政府的“事”著手，也要從政府的“人”著手。馬克思在總結(jié)巴黎公社革命的經(jīng)驗時，曾經(jīng)提出一個思想，即未來勞動人民政府要對選民負責(zé)，隨時可以罷免;要以隨時可以罷免的勤務(wù)員來代替舊官僚，以真正的責(zé)任制代替資產(chǎn)階級虛偽的責(zé)任制。在我國目前的政治環(huán)境下，能否建立起一個具有公信力的服務(wù)型政府，既有政府職能轉(zhuǎn)變的問題，但關(guān)鍵還要在政府工作人員的責(zé)任心上下功夫。要通過問責(zé)制的完善來強化政府工作人員的“為人民服務(wù)”的理念和態(tài)度。問責(zé)制這個誕生于2003年非典時期的政治術(shù)語，隨著《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》、《全面推進依法行政實施綱要》等法規(guī)的出臺，成為政治體制改革的一個亮點。構(gòu)建合理的行政問責(zé)制，及時追究政府工作人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，是促使政府工作人員合理使用權(quán)力，提高服務(wù)水平的現(xiàn)實渠道。目前處于起步階段的問責(zé)制施行難免帶有某些非經(jīng)?；?、非規(guī)范化、非法制化的欠缺和差距。完善和強化問責(zé)制，一是要明確問責(zé)對象和范圍。問責(zé)的前提是確定部門之間、層級之間、正副職之間的責(zé)任，沒有明確責(zé)任體系的問責(zé)制度不是科學(xué)的問責(zé)制度。只有責(zé)權(quán)清晰，才能實施嚴格意義上的問責(zé)制，才能使問責(zé)制真正發(fā)揮監(jiān)督作用。二是要嚴格問責(zé)程序。程序是構(gòu)成制度的必備要素。程序公正不僅具有促進和保障實體公正實現(xiàn)的外在價值，而且具有獨立于實體公正的一系列彰顯其自身有用性的內(nèi)在價值。一個嚴密的問責(zé)程序包括責(zé)任的認定程序、問責(zé)的啟動程序和問責(zé)的回應(yīng)程序。嚴格問責(zé)程序，可以促進問責(zé)制沿著法治的軌道前進，避免被問責(zé)官員被“問”得一頭霧水。三是要按照“有錯和無為均應(yīng)問責(zé)”的原則要求，擴大對干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部工作進行責(zé)任追究的范圍，克服現(xiàn)在某些地方為規(guī)避問責(zé)而在工作上推諉扯皮、敷衍應(yīng)付的消極現(xiàn)象，使完善和強化問責(zé)制變成干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部創(chuàng)造一流業(yè)績的壓力與動力。

三、人本視域政治體制改革的根本:提升基層群眾自治水平

民主是“人民的統(tǒng)治”?！? 〕 (P188)民主越發(fā)展，社會自治程度就越高。人民實現(xiàn)完全自治時，也是民主消亡時。馬克思對社會自治是采取鼓勵態(tài)度的，這一點在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中得到體現(xiàn)。馬克思認為巴黎公社的存在“自然而然會帶來地方自治，但這種地方自治已經(jīng)不是用來對抗現(xiàn)在已被廢棄的國家政權(quán)的東西了”。 〔9 〕 (P58)馬克思認為，這種地方自治是人們自我管理的實現(xiàn)形式。

我國基層群眾自治組織，在建國初期就已經(jīng)形成。1954年全國人大常委會通過《城市居民委員會組織條例》，全國各城市中普遍建立了居民委員會這一群眾自治性組織。相比于城市，農(nóng)村的自治因素一開始就沒有在制度上得到發(fā)育，特別是隨著1958年農(nóng)村公社化運動的開始，這些自治因素因人民公社體制的確立而瓦解?！拔幕蟾锩逼陂g，國家權(quán)力全面滲透進社會生活，基層群眾自治制度遭到嚴重破壞，我國政治制度的廣泛民主性受到質(zhì)疑。改革開放后，隨著我國經(jīng)濟體制改革的推進，市場經(jīng)濟逐步取代計劃經(jīng)濟。對政治發(fā)展來說，沒有一種力量比經(jīng)濟基礎(chǔ)的變化更具有決定性意義。社會主義市場經(jīng)濟對政治發(fā)展的一個直接影響就是，社會開始從國家權(quán)力的控制中逐漸獨立出來，這就為基層群眾自治提供了發(fā)展空間和社會基礎(chǔ)。1980年1月19日，《城市居民委員會組織條例》重新頒布，城市基層群眾自治制度得以恢復(fù)和發(fā)展。1987年，全國人大常委會通過《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》，1989年，全國人大常委會通過《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，這兩部法律明確了村民委員會和城市居民委員會是基層群眾自我教育、自我管理、自我服務(wù)的自治組織。

基層群眾自治組織的發(fā)展，有效發(fā)揮了社會自治功能，提高了人民有序政治參與的能力和水平，是提高人民群眾政治素質(zhì)和管理能力的重要平臺?！八皇峭耆饬x上的現(xiàn)代民主，但它可以鍛煉和訓(xùn)練數(shù)以萬計的人民群眾，可以有力地影響城市的基層民主建設(shè)，可以向那些懷疑中國人民有普遍實行民主的能力的人，向不相信現(xiàn)代民主的偉大社會作用的人，展示民主的寶貴的社會功能?！?〔10 〕 黨的十七大報告肯定指出:“人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，對干部實行民主監(jiān)督，是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點推進。” 〔1 〕 (P29)

基層群眾自治組織的發(fā)展，是改革開放30年來我國民主政治發(fā)展的亮點。適應(yīng)人民群眾政治參與積極性不斷提高的需要，黨的十七大對發(fā)展基層民主自治提出新要求，“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體。全心全意依靠工人階級，完善以職工代表大會為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度，推進廠務(wù)公開，支持職工參與管理，維護職工合法權(quán)益。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，加強基層政權(quán)建設(shè)，完善政務(wù)公開、村務(wù)公開等制度，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，發(fā)揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能”。 〔1 〕 (P28-29)按照黨的十七大的要求，在今后一段時間內(nèi)，推動基層群眾自治組織發(fā)展，一是要加強基層黨組織建設(shè)。基層群眾自治組織的發(fā)展必然對黨在基層的執(zhí)政方式和領(lǐng)導(dǎo)方式提出新的要求?；鶎狱h組織要適應(yīng)新的形勢，堅持改革創(chuàng)新、與時俱進，充分發(fā)揮推動發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進和諧的作用。使基層黨組織在基層確立自己牢固的社會基礎(chǔ)，成為基層群眾自治的主導(dǎo)力量。二是基層政府要改變管理方式和職能實現(xiàn)方式，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。要以增強社會服務(wù)功能和提高社會管理、依法辦事能力為重點，大力加強基層政權(quán)建設(shè)，完善公共服務(wù)體系，強化社會管理和公共服務(wù)，使城鄉(xiāng)基層組織真正成為基層民主建設(shè)的組織者、推動者和實踐者。三是要發(fā)揮社會組織的積極作用，增強社會自治功能。改革現(xiàn)行的包括社會保障體制、社會治安體制、戶籍制度和社區(qū)治理制度等在內(nèi)的社會管理體制，扶持和培育公民社會組織，讓各種社會組織在市場經(jīng)濟、民主政治與和諧社會建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。

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