摘要：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村改革的雙重背景下，民間糾紛也越來(lái)越紛繁復(fù)雜，不斷呈現(xiàn)新的特點(diǎn)，傳統(tǒng)的糾紛調(diào)解模式已不能滿足需求。必須建立多元化的糾紛調(diào)解機(jī)制，在政府自上而下進(jìn)行推動(dòng)的同時(shí)，開(kāi)啟公眾自下而上參與的拉動(dòng)力。要重視發(fā)揮政府、社會(huì)、民眾在民間糾紛調(diào)解中的積極作用，不斷培育社會(huì)和個(gè)人力量，將糾紛調(diào)解中的公共參與機(jī)制作為治理手段發(fā)揮作用，促進(jìn)政府與社會(huì)達(dá)成良好互動(dòng)，以有效化解糾紛，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和地方善治，維護(hù)鄉(xiāng)土社會(huì)穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：民間糾紛；調(diào)解；公共參與；地方治理

中圖分類(lèi)號(hào)：C91 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X(2010)06-0134-06

隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷推進(jìn)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立健全，現(xiàn)有的思想文化和價(jià)值觀念不斷受到新思潮的沖擊，人們的思想意識(shí)和權(quán)利觀念明顯增強(qiáng)。各種新問(wèn)題、新情況不斷涌現(xiàn)，鄉(xiāng)村熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題日益增多，鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾和民間糾紛發(fā)生率也在急劇上升，傳統(tǒng)的民間糾紛調(diào)解機(jī)制已經(jīng)不能有效滿足現(xiàn)代化的社會(huì)管理要求。黨的十七大報(bào)告指出，“要健全社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解機(jī)制。妥善處理人民內(nèi)部矛盾糾紛。努力形成社會(huì)和諧人人有責(zé)、和諧社會(huì)人人共享的生動(dòng)局面。”因此需要不斷適應(yīng)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的變化，在發(fā)揮基層政府治理作用的同時(shí)，不斷推動(dòng)民眾和社會(huì)多方參與，共同服務(wù)于民間糾紛的化解。形成一種相互銜接、共同作用。多元化的糾紛調(diào)解公共參與體系。

一、問(wèn)題的提出

公共參與的思想在幾乎所有的治理和管理理論中都占有很重要的位置，它是公共治理的核心和本質(zhì)。是治理的內(nèi)在的、不可分割的特征之一。我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及由此所形成的民主發(fā)展的大趨勢(shì)已為基層公眾參與治理創(chuàng)造了條件，政府在向參與型治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中。如何保持公共參與的有序性和有效性，是關(guān)系到治理績(jī)效的根本問(wèn)題。治理的特征之一就是公眾參與，而民間糾紛調(diào)解與地方政府的治理有著密切的聯(lián)系，是地方治理的重要內(nèi)容。優(yōu)化的糾紛調(diào)解機(jī)制的特征是：主體的多元化；過(guò)程的互動(dòng)性；民眾廣泛參與；公共自下而上協(xié)調(diào)。這些特征都決定了在民間糾紛調(diào)解的進(jìn)程中融合著公共參與。民間糾紛調(diào)解的主體要求多元化，不僅是政府，社會(huì)組織、社區(qū)管轄內(nèi)的單位、村民和居民自治組織等等，都屬于民間糾紛調(diào)解的參與主體范圍。民間糾紛調(diào)解中的每一項(xiàng)事務(wù)都是與民眾切身利益休戚相關(guān)的。在整個(gè)調(diào)解的過(guò)程中要求有發(fā)起、有回應(yīng)，有執(zhí)行、有監(jiān)督，沒(méi)有哪一項(xiàng)是孤立進(jìn)行的。民間糾紛調(diào)解的出發(fā)點(diǎn)和歸宿都是圍繞著“如何化解普通民眾間的權(quán)益糾葛，保全民眾的合法利益”，其過(guò)程也是一個(gè)不能脫離公共參與的過(guò)程。民眾廣泛參與是糾紛調(diào)解得以有效執(zhí)行的催化劑，民間糾紛調(diào)解在政府自上而下推動(dòng)的同時(shí)，需要開(kāi)啟公眾自下而上的拉動(dòng)力。而目前，大部分民間糾紛調(diào)解工作的運(yùn)行是由政府推動(dòng)的，在這樣一個(gè)環(huán)境中更需要公共參與，推動(dòng)自下而上的協(xié)調(diào)。

如何推動(dòng)糾紛調(diào)解中公共參與的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)多元化的糾紛調(diào)解參與機(jī)制，還需要進(jìn)行積極的思考和探索。糾紛調(diào)解與擴(kuò)大參與是兩個(gè)密切聯(lián)系的概念，然而，目前理論界在糾紛調(diào)解的研究中要么更重視糾紛調(diào)解而忽視公眾參與，或者更強(qiáng)調(diào)調(diào)解參與主體而忽視調(diào)解績(jī)效，較少看到這兩個(gè)目標(biāo)存在著相輔相成的辯證關(guān)系，也較少進(jìn)一步去探討如何對(duì)這兩者統(tǒng)籌考慮，尋找一個(gè)新的契合點(diǎn)。本文把糾紛調(diào)解作為地方治理的有機(jī)組成部分，探討糾紛調(diào)解中的公共參與機(jī)制對(duì)提高地方治理績(jī)效和推動(dòng)地方政府善治所起到的積極作用。完善糾紛調(diào)解中的公共參與機(jī)制，必然要求重視發(fā)揮公眾的作用，推動(dòng)糾紛調(diào)解參與主體的多元化，以保證基層政府更為有效全面的治理。因此，民間糾紛調(diào)解在淡化行政化的過(guò)程中需要不斷培育社會(huì)和個(gè)人力量，將調(diào)解中的公共參與適時(shí)地集中在地方政府治理視野下的公共服務(wù)層面進(jìn)行思考，找到相互的契合點(diǎn)，將轉(zhuǎn)型中的政府與社會(huì)關(guān)系引導(dǎo)上正常的發(fā)展軌道，推動(dòng)地方政府善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、民間糾紛調(diào)解中公共參與的現(xiàn)狀

(一)民間糾紛及其調(diào)解的實(shí)踐運(yùn)作

H鎮(zhèn)地處鄂南城郊結(jié)合部，全鎮(zhèn)版圖面積117平方公里，下轄10個(gè)村民委員會(huì)，2個(gè)居民委員會(huì)，228個(gè)村民小組，現(xiàn)有人口5.6萬(wàn)人，全鎮(zhèn)共有20個(gè)治安責(zé)任區(qū)，12個(gè)治保會(huì)。近年來(lái)，H鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，使得各種利益關(guān)系彰顯，農(nóng)村矛盾糾紛也呈現(xiàn)出多樣化和復(fù)雜化的趨勢(shì)。從糾紛的性質(zhì)看，農(nóng)村主要矛盾糾紛由過(guò)去的鄰里、婚姻、家庭糾紛等簡(jiǎn)單糾紛轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)往來(lái)中的合同糾紛、歷史遺留的宅基地糾紛、工傷補(bǔ)償糾紛、勞動(dòng)糾紛、土地承包糾紛、征地拆遷補(bǔ)償糾紛等；從糾紛的主體看，除了公民與公民之間的糾紛外，還出現(xiàn)了公民與經(jīng)濟(jì)組織、與基層干部、與基層政府及管理部門(mén)之間的糾紛。H鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中生長(zhǎng)出的糾紛越來(lái)越多，形式也越來(lái)越典型。從表1可以看出，土地承包糾紛、征地拆遷糾紛、鄰里糾紛、宅基地糾紛、婚姻家庭糾紛占了民間糾紛中的絕大部分，尤其是土地承包和征地拆遷糾紛還有上漲的勢(shì)頭。

在H鎮(zhèn)現(xiàn)有的農(nóng)村民間糾紛處理機(jī)構(gòu)和組織中，訴訟和非訴訟的糾紛解決機(jī)制是并列共存的。兩者在農(nóng)村走向法治化的過(guò)程中，都發(fā)揮著重要作用。但是對(duì)普通百姓來(lái)說(shuō)，調(diào)解是他們選擇最多的解紛方式。H鎮(zhèn)本土化的民間糾紛調(diào)解方式主要有人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解。這三種調(diào)解方式性質(zhì)不同，分別有各自的調(diào)解程序。但是也還存在三者優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互銜接的整合調(diào)解方式。此外，H鎮(zhèn)針對(duì)糾紛調(diào)解和社會(huì)穩(wěn)定還專(zhuān)門(mén)設(shè)置了社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處中心和綜治維穩(wěn)中心，其最重要的職能就是糾紛調(diào)解這個(gè)主線。兩個(gè)中心實(shí)行兩塊牌子一套班子，依托司法所為平臺(tái)。統(tǒng)一安排糾紛排查活動(dòng)和統(tǒng)一受理矛盾糾紛，建立調(diào)處中心的信訪調(diào)解窗口，直接面向群眾，對(duì)各類(lèi)民間矛盾糾紛實(shí)行“一個(gè)窗口受理，一條龍?zhí)幚?，一體化解決”的糾紛調(diào)處工作機(jī)制。

(二)調(diào)解參與主體的結(jié)構(gòu)分布

多方參與是民間糾紛調(diào)解得以有效執(zhí)行的催化劑，主導(dǎo)調(diào)解的參與人既有政府部門(mén)、司法機(jī)關(guān)和村居委會(huì)等，也有糾紛雙方當(dāng)事人、宗族長(zhǎng)者和親朋鄰里等，他們構(gòu)成了一個(gè)龐大復(fù)雜、相互作用的多元化糾紛調(diào)解參與主體。就H鎮(zhèn)范圍內(nèi)而言，調(diào)解參與主體主要有以下五個(gè)方面：

1 人民調(diào)解委員會(huì)。它是在鎮(zhèn)政府指導(dǎo)下調(diào)解民間糾紛的群眾性自治組織，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的第一道防線，同時(shí)也是糾紛調(diào)解最主要的參與主體。H鎮(zhèn)共有人民調(diào)解委員會(huì)15個(gè)，其中鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)1個(gè)，村民調(diào)委會(huì)10個(gè)，居民調(diào)委會(huì)2個(gè)，廠企調(diào)委會(huì)2個(gè)。全鎮(zhèn)12個(gè)村、社區(qū)一級(jí)的村委會(huì)和居委會(huì)下面設(shè)立由四到五人組成的調(diào)解委員會(huì)?？梢钥闯?，村居民調(diào)委會(huì)比例占70％以上，它貼近群眾，基礎(chǔ)廣泛，數(shù)量龐大，是人民調(diào)解組織的基本形式。在村、社區(qū)調(diào)委會(huì)的上面有鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)，下面有以組(聯(lián)組)、小區(qū)(樓院)為單位的調(diào)解小組、治安調(diào)解中心戶長(zhǎng)和信息員，形成了橫向到邊，縱向到底的三級(jí)調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。

通過(guò)表2可以看出，全鎮(zhèn)共有人民調(diào)解員135人。從來(lái)源上看，主要是生產(chǎn)小組和小區(qū)，鄉(xiāng)村干部和社會(huì)志愿人員；從學(xué)歷構(gòu)成上看，初中及以下文化程度占73％，這個(gè)部分主要是村組兩級(jí)的調(diào)解人員，文化水平偏低；從年齡分布上看，40歲以上所占比例達(dá)81％，年齡偏大。

2 政府部門(mén)。民間糾紛調(diào)解中行政調(diào)解的主要參與者是鎮(zhèn)政府行政部門(mén)及其工作人員。如信訪部門(mén)、公安行政部門(mén)、工商行政管理部門(mén)、土地管理部門(mén)等。H鎮(zhèn)還成立了社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處中心，在黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展糾紛調(diào)解工作。同時(shí)還聘任了信訪調(diào)解員，這些人員分布在各個(gè)行政村、社區(qū)、鎮(zhèn)各行政部門(mén)。在政府機(jī)構(gòu)參與處理的民間糾紛中，基本都與行政管理密切相關(guān)，如社會(huì)救濟(jì)、拆遷補(bǔ)償、山林權(quán)屬、醫(yī)療事故等糾紛。調(diào)查顯示，H鎮(zhèn)民間糾紛調(diào)解中行政部門(mén)參與的調(diào)解比例在10％以內(nèi)，管轄的主要是公民與法人、法人與法人之間的特定經(jīng)濟(jì)民事糾紛。

3 法庭。司法調(diào)解即在審判人員的主持參與下，促使雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議，結(jié)束訴訟。法庭參與的民間糾紛調(diào)解屬于訴訟內(nèi)調(diào)解，主要涉及民事案件和輕微刑事案件。H鎮(zhèn)設(shè)有一所人民法庭，接收那些經(jīng)人民調(diào)解和行政調(diào)解無(wú)法解決的民間糾紛。法庭調(diào)解的主要參與者是審判員、人民陪審員或合議庭，這里所指的人民陪審員，主要由政府任命或群眾推選的一些懂法律、熱愛(ài)參與調(diào)解工作、具有較高素質(zhì)的民眾所組成。H鎮(zhèn)民間糾紛調(diào)解中法庭調(diào)解占到15％左右，當(dāng)?shù)孛癖姲l(fā)生糾紛時(shí)較多地訴求法庭參與調(diào)解，這說(shuō)明民眾具有一定的法律素質(zhì)和法治意識(shí)。 4 社會(huì)團(tuán)體。主要是一些群眾性組織，針對(duì)自己組織的成員與組織外的人員和單位發(fā)生的糾紛，出面進(jìn)行調(diào)解。目前在H鎮(zhèn)除了有工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等常規(guī)性社團(tuán)外，還存在一些由村民、居民自發(fā)成立的老齡協(xié)會(huì)、婦女協(xié)會(huì)、禁毒禁賭協(xié)會(huì)等民間組織，這些組織來(lái)自群眾、貼近群眾，具有熟悉底層民眾的優(yōu)勢(shì)，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并參與到百姓之間糾紛的調(diào)解之中。

5 民間個(gè)人。主要是民間糾紛雙方當(dāng)事人的同事、親友、街坊鄰里，還包括律師、宗族長(zhǎng)者和有威望的民間人士。在糾紛發(fā)生時(shí)，以公共道德、社會(huì)規(guī)范、風(fēng)俗習(xí)慣等為依托，邀請(qǐng)鄉(xiāng)鄰親友和權(quán)威人士充當(dāng)糾紛關(guān)系之外的第三人出面參與并主持調(diào)解，對(duì)發(fā)生矛盾糾紛的雙方進(jìn)行說(shuō)服、勸解，促使雙方互相諒解，化解矛盾。H鎮(zhèn)這類(lèi)調(diào)解的比例在10％以內(nèi)，這是一種傳統(tǒng)的民間糾紛調(diào)解方式，在傳統(tǒng)社會(huì)占主流地位。

三、民間糾紛調(diào)解中公共參與的特征

(一)多元治理主體的公共參與機(jī)制

民間糾紛調(diào)解作為地方治理的有機(jī)組成部分，多元化的調(diào)解參與主體對(duì)地方治理績(jī)效及地方政府善治能起到一定的積極作用。從這個(gè)角度上看，民間糾紛調(diào)解的各個(gè)參與方都將作為地方治理主體而發(fā)揮作用，公共參與的發(fā)展也將是多元治理主體共同作用的結(jié)果。H鎮(zhèn)基本建成了多層次、網(wǎng)絡(luò)化的民間調(diào)解組織體系，既有政府行政部門(mén)、人民調(diào)解委員會(huì)和法庭，也有社會(huì)團(tuán)體、民間組織和個(gè)人，不排除來(lái)自民間和社會(huì)的各種自發(fā)或組織化的力量在糾紛解決中的積極作用，適應(yīng)特定歷史和特定區(qū)域解紛的需要，為民眾提供多種選擇的可能性，這既是調(diào)解糾紛參與機(jī)制社會(huì)化、群眾化的具體表現(xiàn)。同時(shí)也表明調(diào)解糾紛參與機(jī)制是與民間糾紛的性質(zhì)和形式相適應(yīng)的。多元化的調(diào)解糾紛參與主體通過(guò)自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，各自分擔(dān)壓力，從而減少了政府和社會(huì)在解決民間糾紛方面的成本和代價(jià)，有效節(jié)約了資源，及時(shí)調(diào)整了各種人際和利益關(guān)系，增強(qiáng)了地方社會(huì)治理績(jī)效，推動(dòng)了地方善治。

(二)政府自上而下的引導(dǎo)協(xié)調(diào)

針對(duì)轄區(qū)內(nèi)矛盾糾紛涉及多個(gè)領(lǐng)域。呈現(xiàn)復(fù)雜化特點(diǎn)和日趨激烈的趨勢(shì)，H鎮(zhèn)適時(shí)構(gòu)建了“上下聯(lián)動(dòng)、左右協(xié)調(diào)”的糾紛調(diào)解運(yùn)行機(jī)制，黨委、政府充分運(yùn)用行政支配權(quán)，通過(guò)多層次多渠道的行政綜合性協(xié)調(diào)，有效引導(dǎo)了各個(gè)調(diào)解參與主體的行為過(guò)程。形成了民間糾紛調(diào)解的公共參與新格局。鎮(zhèn)政府在這個(gè)過(guò)程中主要發(fā)揮了三方面作用：一是利用自身的政治權(quán)威建立多種協(xié)調(diào)機(jī)制，如督察機(jī)制、回訪機(jī)制、報(bào)告機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制等。二是作為基層治理的協(xié)調(diào)者。動(dòng)員組織社會(huì)力量參與調(diào)解。比如向社會(huì)聘用了一些熱心公益事業(yè)、有較高威望的人士擔(dān)任首席人民調(diào)解員。同時(shí)積極推動(dòng)各種團(tuán)體協(xié)會(huì)發(fā)揮調(diào)解優(yōu)勢(shì)，形成“各炒一盤(pán)菜，共辦一桌席”的合力參與局面。三是作為糾紛調(diào)解的引導(dǎo)者，提供資源推動(dòng)公共參與。比如H鎮(zhèn)每年對(duì)全鎮(zhèn)調(diào)解人員進(jìn)行兩次以上業(yè)務(wù)培訓(xùn)等，盡可能為調(diào)解參與人員提供多方位的服務(wù)。此外為落實(shí)調(diào)解員的報(bào)酬問(wèn)題，鎮(zhèn)政府將調(diào)解經(jīng)費(fèi)納入鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政預(yù)算并建立民調(diào)基金賬戶，根據(jù)各方參與調(diào)解的數(shù)量和績(jī)效分別實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)。

(三)調(diào)解參與機(jī)制的銜接與聯(lián)動(dòng)

H鎮(zhèn)在總結(jié)以往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上。針對(duì)當(dāng)前民間糾紛調(diào)處凸顯的問(wèn)題，建立了調(diào)解參與主體相互銜接和聯(lián)動(dòng)的機(jī)制。鎮(zhèn)政府設(shè)立矛盾糾紛調(diào)處中心，整合綜治維穩(wěn)中心、司法所、派出所、法庭和相關(guān)職能部門(mén)，分管的鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)掛帥，依托司法所合署辦公，實(shí)行一站式受理、一站式分流和各部門(mén)分工合作的大調(diào)解格局。這種機(jī)制的建立，避免了對(duì)糾紛相互推諉無(wú)人處理的現(xiàn)象。所有的矛盾糾紛在一站式受理以后一部分是直接調(diào)處，另一部分是分流。對(duì)于矛盾糾紛和信訪事項(xiàng)相互交織的情況，由司法所和信訪辦聯(lián)合調(diào)處并及時(shí)給予回復(fù)：對(duì)于人民調(diào)解不成又屬于行政調(diào)解或司法調(diào)解范圍的矛盾糾紛，由中心分流到有關(guān)行政部門(mén)或法庭調(diào)處；對(duì)于矛盾糾紛和信訪事項(xiàng)涉及其他職能部門(mén)的，則由中心牽頭組織有權(quán)管理的相關(guān)部門(mén)“會(huì)診”，現(xiàn)場(chǎng)辦公解決問(wèn)題?？傮w上看，H鎮(zhèn)初步建立了黨委政府領(lǐng)導(dǎo)。調(diào)處中心牽頭協(xié)調(diào)，以人民調(diào)解組織為基礎(chǔ)，司法部門(mén)、行政部門(mén)共同參加、相互銜接、相互補(bǔ)充的“三位一體”的全社會(huì)齊抓共管的調(diào)解參與體系，形成了多元化的公共參與主體。

事實(shí)和經(jīng)驗(yàn)表明，這種全社會(huì)齊抓共管的公共參與體系在民間糾紛調(diào)解過(guò)程中發(fā)揮了主力軍的作用。糾紛調(diào)解中的多元化參與體系以其特有的平等協(xié)商、不傷感情、成本低、效率高等優(yōu)點(diǎn)，使得調(diào)解成效顯著，成為處理民間矛盾糾紛、化解利益沖突的有效途徑和方法。同時(shí)在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，保護(hù)底層民生等方面也具有不可忽視的功效。

四、民間糾紛調(diào)解中公共參與的困境

通過(guò)對(duì)H鎮(zhèn)的實(shí)證考察和分析?？梢园l(fā)現(xiàn)糾紛調(diào)解中的公共參與在具備這些可能性優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也存在著一些缺陷和問(wèn)題。比如行政、司法調(diào)解在手段上可能存在的強(qiáng)制性。人民調(diào)解在方法上的“和稀泥”等。這些都不能完整有效地維護(hù)糾紛雙方當(dāng)事人的權(quán)益，甚至在一定程度上制約了調(diào)解作用的發(fā)揮。

(一)自治性參與機(jī)制不健全

鎮(zhèn)政府掌控各種糾紛調(diào)處參與機(jī)制。糾紛調(diào)解的參與機(jī)制帶有濃厚的行政化色彩。自治性發(fā)育不足，其中當(dāng)屬人民調(diào)解最受其影響。從目前鎮(zhèn)村各級(jí)糾紛調(diào)解組織體系上可以看出，其實(shí)際運(yùn)作方式和程序已經(jīng)超出了憲法和法律規(guī)定的農(nóng)村人民調(diào)解組織作為“自治組織”的法律地位。村級(jí)調(diào)解組織作為村委會(huì)的下設(shè)部門(mén)，由于在業(yè)務(wù)上過(guò)分接受鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)。實(shí)際上演變成一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的泛行政化關(guān)系，成了國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)土基層社會(huì)的代表。政府的行政化掌控還會(huì)在一定程度上使民眾產(chǎn)生過(guò)分依賴(lài)政府的慣性，進(jìn)而影響調(diào)解組織的發(fā)展和民眾參與的積極性。也不利于公共參與精神的形成和擴(kuò)散，最終會(huì)限制糾紛調(diào)解機(jī)制的發(fā)展。

(二)公共參與的保障機(jī)制欠缺

一是經(jīng)費(fèi)保障力度不夠，調(diào)解員所需要的通訊費(fèi)、交通費(fèi)等必要開(kāi)支缺乏有力的財(cái)政支持。這在一定程度制約了調(diào)解主體的積極性，最終會(huì)影響到公共參與糾紛調(diào)解的力度和自覺(jué)性。二是糾紛調(diào)解所依賴(lài)的法律法規(guī)供給不足。我國(guó)關(guān)于糾紛調(diào)解方面的法律制度出臺(tái)得比較早，現(xiàn)在看來(lái)已經(jīng)比較老化，有些已不能適應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)的新形勢(shì)和新情況，可能會(huì)直接影響到糾紛調(diào)解的功效，同時(shí)也會(huì)增加公共參與的難度。三是調(diào)解組織尚未健全，多元參與機(jī)制不夠系統(tǒng)化。在H鎮(zhèn)下面的村組和社區(qū)層面，雖設(shè)置了十戶左右一個(gè)治安中心戶長(zhǎng)或糾紛信息員，但是一些地方還沒(méi)有完全配備齊全；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，司法所、法律服務(wù)中心和人民調(diào)解組織是合為一體的，但三者的地位和性質(zhì)存在一定的差異，可能會(huì)使調(diào)解缺乏公信力和中立性。此外，公民組織發(fā)育不足，糾紛一旦發(fā)生，尤其是群體性事件一旦爆發(fā)，當(dāng)事人的非組織化參與，不僅不利于矛盾糾紛的正?；?，還會(huì)造成發(fā)生大規(guī)模集體行為的可能性。

(三)公共參與的效能水平有限

一是調(diào)解人員威信不足，自身素質(zhì)有待提高。調(diào)解員年齡偏大和文化水平偏低是很明顯的事實(shí)，有些調(diào)解員對(duì)國(guó)家法律了解較少，缺乏專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練，這將對(duì)調(diào)解過(guò)程的合法性帶來(lái)不確定。部分調(diào)解員由于受不良風(fēng)氣的影響，對(duì)群眾中發(fā)生的糾紛能拖則拖，能躲則躲，不能及時(shí)向上報(bào)告。還有一些調(diào)解員尤其是年齡比較大的調(diào)解員，習(xí)慣按照老的思路，憑借資格、威望進(jìn)行“和稀泥”式的調(diào)解，調(diào)解方法簡(jiǎn)單，缺乏創(chuàng)新，這必然會(huì)影響調(diào)解的公正合法性和效力。二是調(diào)解達(dá)成的協(xié)議缺乏法律執(zhí)行力。即使是具備合同效力的調(diào)解協(xié)議，也不具備強(qiáng)制的執(zhí)行力，如果有一方當(dāng)事人不自覺(jué)履行，那么協(xié)議即成為～紙空文。當(dāng)事人一旦不認(rèn)可調(diào)解協(xié)議，訴訟于法庭。法庭受理就意味著糾紛的重新審理，不會(huì)去理會(huì)之前所達(dá)成的協(xié)議，這樣一來(lái)，原有經(jīng)過(guò)調(diào)解的糾紛仍等于沒(méi)有解決。

(四)行政司法參與的規(guī)范性不夠

首先是行政機(jī)關(guān)在調(diào)處社會(huì)糾紛時(shí)可能缺乏相對(duì)的獨(dú)立性和公正性?！熬唧w參與調(diào)處社會(huì)糾紛的往往是行政機(jī)關(guān)的所屬機(jī)構(gòu)，特別是在調(diào)處與行政管理有關(guān)的糾紛時(shí)，這種不獨(dú)立性和不公正性表現(xiàn)得更加明顯?！逼涠?，行政參與最終達(dá)成的調(diào)解結(jié)果同樣不具備明確的法律效力，這也會(huì)在很大程度上影響其在糾紛調(diào)解中的功能。其三，司法參與可能產(chǎn)生由于調(diào)審結(jié)合模式所導(dǎo)致的合意欠缺。同一審判人員往往既是調(diào)解法官又是裁判法官，為了片面追求辦案效率和調(diào)解結(jié)案率，往往會(huì)忽視調(diào)解的自愿原則，在實(shí)際運(yùn)作中容易使用以壓促調(diào)、以判促調(diào)的強(qiáng)制方式對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解勸說(shuō)， “甚至使當(dāng)事人接受對(duì)自己不利的結(jié)果，使當(dāng)事人誤以為如果不接受調(diào)解結(jié)果，最終進(jìn)入訴訟得到的結(jié)果還不如調(diào)解的好，這種法院強(qiáng)制合意完全違反了當(dāng)事人的自愿原則，侵犯了當(dāng)事人調(diào)解的自由處分權(quán)?！?/p>

五、可能性政策建議

針對(duì)民間糾紛調(diào)解中公共參與的薄弱環(huán)節(jié)，思考如何優(yōu)化調(diào)解參與機(jī)制十分必要。應(yīng)建立多種糾紛調(diào)解模式，整合社會(huì)資源，重視發(fā)揮政府、社會(huì)、民眾在民間糾紛調(diào)處中的積極作用，構(gòu)建多元主體共同參與的糾紛調(diào)解機(jī)制，把糾紛調(diào)解中的多元公共參與機(jī)制作為一種治理手段發(fā)揮作用。

(一)重構(gòu)自治型調(diào)解權(quán)威機(jī)制

不可否認(rèn)政府權(quán)力在解紛中的作用，但過(guò)分依賴(lài)政府權(quán)力也容易使民眾產(chǎn)生一種“萬(wàn)能政府”、“信訪不信法”的心理效應(yīng)，同時(shí)也造成群眾調(diào)解自治組織的附屬行政化特點(diǎn)，削弱民眾的自治意識(shí)和權(quán)利意識(shí)。所以需要摒棄“政府包辦一切”的慣性思維，使糾紛調(diào)解權(quán)力回歸社會(huì)。去除其行政化色彩，重構(gòu)自治型調(diào)解權(quán)威機(jī)制。調(diào)解委員會(huì)作為基層群眾性自治組織，它的調(diào)解是人民直接管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)。實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主權(quán)力的具體形式之一。具體而言。人民有組織地運(yùn)用社會(huì)力量，對(duì)社會(huì)矛盾糾紛進(jìn)行主動(dòng)干預(yù)，是實(shí)現(xiàn)群眾自我教育、自我管理和自我解決糾紛的一種好形式。是我國(guó)一項(xiàng)重要的社會(huì)主義民主制度。處于直接民主的地位。③為此，要把群眾民主選舉作為產(chǎn)生調(diào)解人員的主要渠道。注重把那些思想進(jìn)步、辦事公道，在群眾中有威信，并有一定政策水平和法律文化知識(shí)的人充實(shí)到人民調(diào)解組織。保證人民調(diào)解組織的公信力和權(quán)威性。要在科學(xué)定位基層群眾調(diào)解組織的自治化功能，防止其淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力附屬的同時(shí)，在普通民眾中間開(kāi)展政策法規(guī)和法律知識(shí)培訓(xùn)教育，特別是與公眾生活、生產(chǎn)密切相關(guān)的政策法規(guī)的培訓(xùn)教育。還要增強(qiáng)村民自治的透明度，動(dòng)員村民積極參與村治事務(wù)的管理，強(qiáng)化干群信任關(guān)系，減少干群間的糾紛，而基層政府在這方面則應(yīng)起到引導(dǎo)和推動(dòng)作用，不斷培育民眾的法律責(zé)任觀念和民主自治意識(shí)、增強(qiáng)民眾的自我歸屬感，積極推動(dòng)基層民眾對(duì)糾紛調(diào)解的參與。

(二)構(gòu)建多元化公共參與主體

針對(duì)農(nóng)村糾紛多樣化和復(fù)雜化的發(fā)展趨勢(shì)?？梢栽诙鄠€(gè)領(lǐng)域建立自治性調(diào)解組織。如集貿(mào)市場(chǎng)調(diào)解委員會(huì)、廠企調(diào)解委員會(huì)、行業(yè)調(diào)解委員會(huì)、物業(yè)調(diào)解委員會(huì)等，這些群眾性調(diào)解組織各具特色，并且具有較強(qiáng)的地方適應(yīng)性，可以對(duì)組織內(nèi)部的矛盾糾紛進(jìn)行及時(shí)有效的調(diào)解，是人民調(diào)解組織形式的重要補(bǔ)充和擴(kuò)展。在民間糾紛調(diào)解中，一些民眾自發(fā)成立或者在政府指導(dǎo)下成立的社會(huì)組織和民間團(tuán)體，以其非營(yíng)利性、公益性、自愿性的特征，在糾紛調(diào)解過(guò)程中發(fā)揮著重要作用，它們可以實(shí)現(xiàn)政府與民眾的有效溝通，實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的整合，促進(jìn)社會(huì)信任精神的形成。因此，可以根據(jù)鄉(xiāng)村地區(qū)的實(shí)際。建立諸如老年協(xié)會(huì)、婦女協(xié)會(huì)、禁毒禁賭協(xié)會(huì)和各種行業(yè)協(xié)會(huì)、律師協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等。這些協(xié)會(huì)與現(xiàn)有的婦聯(lián)、共青團(tuán)、殘聯(lián)等社會(huì)組織一起充分發(fā)揮來(lái)自群眾、貼近群眾、熟悉群眾的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，把分散的個(gè)人組織起來(lái)，及時(shí)有效地對(duì)組織成員之間的矛盾糾紛進(jìn)行化解，積極參與社會(huì)公共事務(wù)的處理。在發(fā)揮民間團(tuán)體參與作用的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和社區(qū)還可以聘請(qǐng)村莊和社區(qū)內(nèi)部的一些老黨員、老干部、老模范、老教師、老軍人等“五老”力量和一些法律志愿者。同時(shí)，要重視發(fā)揮糾紛雙方當(dāng)事人同事、親友、街坊鄰里參與調(diào)解的積極性，充分依靠他們對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行說(shuō)服和勸解。

(三)加大對(duì)調(diào)解參與體系的財(cái)政支持

農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，村級(jí)基本不存在財(cái)政來(lái)源。國(guó)家財(cái)政在這方面應(yīng)給予支持，“把民調(diào)經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，縣區(qū)一級(jí)政府和司法行政部門(mén)采取‘以錢(qián)養(yǎng)事’的形式每年根據(jù)情況撥出不等數(shù)額的經(jīng)費(fèi)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和社區(qū)可以通過(guò)多種渠道籌集資金建立民調(diào)專(zhuān)項(xiàng)基金賬戶，專(zhuān)門(mén)落實(shí)調(diào)解員的必要開(kāi)支、報(bào)酬待遇以及人身保險(xiǎn)等問(wèn)題；還可以通過(guò)基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)集資資助，轄區(qū)內(nèi)廠礦企業(yè)予以贊助等方式進(jìn)行嘗試解決?！薄?004年上海長(zhǎng)寧區(qū)江蘇路街道辦事處以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，與‘人民調(diào)解李琴工作室’簽訂協(xié)議。每年出資12萬(wàn)元為轄區(qū)內(nèi)居民購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)業(yè)化的民間糾紛調(diào)解服務(wù)，由其承擔(dān)街道的四成一般糾紛和九成疑難糾紛的調(diào)解且成功率達(dá)95％以上?！边@種方式?jīng)]有改變?nèi)嗣裾{(diào)解的群眾性和自治性，也沒(méi)有采取政府直接的財(cái)政撥款方式，而是通過(guò)出資購(gòu)買(mǎi)，積極利用社會(huì)化資源，鼓勵(lì)群眾性組織在民間糾紛調(diào)解中積極發(fā)揮作用，保證了人民調(diào)解組織的中立性和非官方性，這一做法對(duì)于有效解決基層民調(diào)經(jīng)費(fèi)有著積極的借鑒意義。此外，可以采取承包責(zé)任制，把調(diào)解參與人員的報(bào)酬與工作績(jī)效、工作效率有機(jī)結(jié)合起來(lái)，以此決定調(diào)解人員的報(bào)酬支付標(biāo)準(zhǔn)；還可以在落實(shí)正常補(bǔ)貼的同時(shí)，進(jìn)行優(yōu)秀調(diào)解員的評(píng)比表彰，按照層次分類(lèi)進(jìn)行精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。

(四)強(qiáng)化調(diào)解參與方式的銜接和聯(lián)動(dòng)

政府、法院、群眾性自治組織、社會(huì)團(tuán)體和民眾等多個(gè)主體之間的銜接和聯(lián)動(dòng)可以有效整合社會(huì)資源，形成解紛合力，最大限度地化解糾紛。人民調(diào)解未能達(dá)成協(xié)議的，法庭可以進(jìn)行庭前調(diào)解，調(diào)解過(guò)程中人民調(diào)解員可以參與其中。各種調(diào)解參與主體還可以在資源上進(jìn)行互補(bǔ)，比如， “在人民調(diào)解中，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)、行政部門(mén)在法律、法規(guī)、政策方面的優(yōu)勢(shì)，邀請(qǐng)經(jīng)驗(yàn)豐富、業(yè)務(wù)水平高的法官和行政部門(mén)的人員參與并指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村、社區(qū)的人民調(diào)解：在司法調(diào)解中，邀請(qǐng)具有豐富調(diào)解經(jīng)驗(yàn)的人民調(diào)解員和社會(huì)組織、民間團(tuán)體協(xié)助調(diào)解或委托調(diào)解：在行政調(diào)解中，邀請(qǐng)司法人員給予指導(dǎo)或吸收人民調(diào)解員和有威望的民眾參與調(diào)解?！睂?duì)于人民調(diào)解的法律效力銜接問(wèn)題，要賦予人民調(diào)解協(xié)議執(zhí)行力?！敖?jīng)過(guò)人民調(diào)解委員會(huì)出具人民調(diào)解協(xié)議書(shū)，該協(xié)議經(jīng)過(guò)當(dāng)事人申請(qǐng)，可由法院審查確認(rèn)后賦予強(qiáng)制執(zhí)行力?！睂?duì)于行政調(diào)解的法律效力問(wèn)題。也可以通過(guò)人民調(diào)解與行政調(diào)解的有效銜接。使行政調(diào)解的結(jié)果借助人民調(diào)解協(xié)議書(shū)的形式固定下來(lái)，賦予行政調(diào)解結(jié)果以執(zhí)行效力。此外，行政部門(mén)和司法機(jī)關(guān)參與調(diào)解必須遵循當(dāng)事人自愿的原則，充分尊重當(dāng)事人的意思自治，不能采取強(qiáng)制命令性的措施進(jìn)行調(diào)解。