摘要：我國(guó)城市化對(duì)住房需求很大，但保障性住房供應(yīng)明顯滯后。要完善我國(guó)的住房保障制度，需要構(gòu)建新型的保障性住房供給模式，積極拓寬保障性住房供給渠道，完善政策性住房融資體制。

關(guān)鍵詞：住房保障制度；廉租房；經(jīng)濟(jì)適用房

中圖分類號(hào)：F293.31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006－3544(2010)03－0054－02

我國(guó)自1998年開始進(jìn)行大規(guī)模城鎮(zhèn)居民住房制度改革以來，在雙軌制的住房供應(yīng)體系中，以中低收入家庭為對(duì)象的、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房及廉租住房供應(yīng)體系建設(shè)進(jìn)展緩慢，原本以高收入家庭為對(duì)象的商品房供應(yīng)體系則發(fā)展迅速，后者事實(shí)上已成為當(dāng)前我國(guó)居民住房供給的主渠道。這與當(dāng)時(shí)“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”的改革目標(biāo)差距過大。由于住房供給體系發(fā)展嚴(yán)重失衡，市場(chǎng)化過度，在近年來房?jī)r(jià)出現(xiàn)大幅度上漲的情況下，中低收入家庭的住房保障問題變得日趨嚴(yán)重。因此，需要加快完善我國(guó)的住房保障制度。

一、我國(guó)住房保障制度存在的問題

(一)保障性住房供給明顯不足

從經(jīng)濟(jì)適用住房和商品住房的建設(shè)情況來看，保障性住房的比例呈逐年下降趨勢(shì)(見表1)。2000-2008年，經(jīng)濟(jì)適用住房竣工套數(shù)與商品住房的比例由28.21％下降到7.16％；經(jīng)濟(jì)適用住房的新開工面積與商品住房的比例由21.77％下降到6.72％。在保障性住房中廉租住房建設(shè)總量也非常小，盡管2007年廉租住房建設(shè)步伐明顯加快，資金投入超過2006年以前歷年累計(jì)投入總額，籌集廉租住房為2006年以前年度累計(jì)廉租住房總量的2倍多，但當(dāng)年全國(guó)安排廉租住房資金僅80億元，新籌集到的廉租住房也僅16萬套。

(二)保障性住房供給制度存在設(shè)計(jì)缺陷

現(xiàn)行的廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房形式，在公平性和有效性等方面還存在較嚴(yán)重的缺陷，是目前保障性住房建設(shè)滯后的重要原因。

其一，覆蓋面太小。經(jīng)濟(jì)適用房實(shí)際上流入了市場(chǎng)，廉租住房的超低租金還不夠維護(hù)費(fèi)而失去自生能力，政府又沒有財(cái)力來大量建造廉租住房，廣大中低收入群體指望不上政府的保障性住房。

其二，設(shè)計(jì)中存在斷層問題。廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、商品房三者之間存在明顯的斷層，不能連續(xù)性地覆蓋各收入階層，而這些斷層也不能通過房地產(chǎn)發(fā)展自動(dòng)縫合。

其三，保障性住房流動(dòng)性差，存在退出障礙。廉租房承租人收入提高并不會(huì)主動(dòng)退房，而對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房按商品房市場(chǎng)價(jià)格流動(dòng)的監(jiān)管成本很高，因而在實(shí)際操作中存在退出障礙，導(dǎo)致保障性住房流動(dòng)性差。

(三)住房政策性融資體制不健全

由于住房資金需求量很大，還要有政策性住房金融渠道作為補(bǔ)充，以提高居民購(gòu)買能力。國(guó)外住房金融模式可分為強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型、合同儲(chǔ)蓄型和資本市場(chǎng)型。強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型是政府憑借國(guó)家權(quán)威和信用，通過國(guó)家法律和行政規(guī)定等強(qiáng)制性手段強(qiáng)制要求雇主和雇員將雇員工資收入的一定比例定期存入指定機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)以優(yōu)惠貸款方式支持雇員住房消費(fèi)，其本質(zhì)是一種社會(huì)保障機(jī)制。這一模式產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代的發(fā)展中國(guó)家，其中以新加坡的中央公積金制度最為成功。合同儲(chǔ)蓄為借貸雙方通過契約籌措住房金融資金，日本的郵政儲(chǔ)蓄模式和德國(guó)的契約模式都屬于合同儲(chǔ)蓄模式。資本市場(chǎng)型是指通過資本市場(chǎng)籌集住房資金的一種住房金融模式，實(shí)行這種住房金融模式的國(guó)家主要有美國(guó)、加拿大和丹麥。

我國(guó)住房公積金制類似于強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型，是政府用強(qiáng)制手段籌集住房建設(shè)和消費(fèi)所需資金的一種住房金融模式，并承擔(dān)了政策性住房金融的功能，實(shí)行低成本吸收存款和低利率發(fā)放貸款。但按照貸款風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)償還能力的要求，住房公積金貸款會(huì)優(yōu)先發(fā)放給高收入家庭，低收入家庭則不易獲得貸款，使公積金貸款成了高收入家庭的專利。廣大低收入家庭公積金存款在不斷相對(duì)貶值，而少數(shù)高收入家庭享受公積金貸款優(yōu)惠利率，形成低收入家庭補(bǔ)貼高收入家庭的“逆向”機(jī)制。公積金制度中的不公平性，嚴(yán)重阻礙了會(huì)員參與的積極性和規(guī)模的擴(kuò)大，導(dǎo)致公積金對(duì)住房保障效果很小。

(四)住房保障制度忽視了城市化進(jìn)程的要求

我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持長(zhǎng)期高速穩(wěn)定發(fā)展，但城市化落后于工業(yè)化進(jìn)程，城市化水平明顯偏低，推進(jìn)城市化進(jìn)程，特別是讓進(jìn)入城市的農(nóng)村人口融入城市是保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)快速發(fā)展的客觀要求。對(duì)這一點(diǎn)，現(xiàn)行的住房保障制度則沒能顧及。目前的現(xiàn)狀為：大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工后，農(nóng)民身份并沒有改變，不能融入自己建設(shè)的城市，他們身在城市心在農(nóng)村，常年忍受著背井離鄉(xiāng)、骨肉分離的煎熬。阻礙農(nóng)民工融入城市的原因是多方面的，但主要原因之一是城市的房?jī)r(jià)太高，進(jìn)城農(nóng)民工幾乎完全缺乏住房購(gòu)買力。

一般認(rèn)為，當(dāng)房?jī)r(jià)收入比超過6倍，居民對(duì)房?jī)r(jià)承受就存在困難。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)中等收入群體的房?jī)r(jià)收入比為8.4倍，而農(nóng)村高收入群體的房?jī)r(jià)收入比也達(dá)到10.4倍，見表2。這就造成城鎮(zhèn)的中低等收入群體買房困難，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)買房更是奢望。如果進(jìn)城農(nóng)民不能安居，城市化進(jìn)程也就不具有可持續(xù)性。因此，構(gòu)建城鎮(zhèn)的住房保障制度，不能漠視進(jìn)城農(nóng)民工的住房保障。

二、對(duì)完善城鎮(zhèn)住房保障制度的建議

房地產(chǎn)市場(chǎng)化有利于推動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，但住房制度改革不能以削弱中低收入群體的住房保障性為代價(jià)。商品住房是解決“宜居”的問題，保障性住房是解決“安居”問題，盡管社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)是住房宜居，但首先要為廣大中低收入居民提供住房保障以實(shí)現(xiàn)安居，這樣才能支撐住房商品化從高收入向中等收入擴(kuò)展以實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)多數(shù)居民的宜居。

1.擴(kuò)大保障性住房的覆蓋范圍。住房問題是城市化進(jìn)程中面臨的一個(gè)共性問題，幾乎所有國(guó)家的政府都會(huì)保障公民基本的居住權(quán)，尤其為中低收入階層解決住房問題提供幫助。以政府住房的覆蓋面來看，美國(guó)公共住房覆蓋了占總?cè)丝诒壤?5％以下的中低收入家庭，英國(guó)住房20％左右是政府提供的公共租賃住房，新加坡的保障政策覆蓋了85％的居民，而瑞典的公益住房則面向所有公民。從我國(guó)當(dāng)前房?jī)r(jià)水平看，城鎮(zhèn)占人口60％以上的中低收入群體不適合商品化住房，而絕大多數(shù)包括進(jìn)城農(nóng)民在內(nèi)的城市新居民完全不具備住房購(gòu)買力，他們都應(yīng)當(dāng)通過保障性住房供給渠道來解決居住問題。因而，我國(guó)住房結(jié)構(gòu)中保障性住房的比重至少要達(dá)到60％，保障性住房應(yīng)當(dāng)超過商品住房成為住房供給的主體。中央房地產(chǎn)調(diào)控政策關(guān)于土地供給向保障性住房?jī)A斜以及部分城市規(guī)定新供給的土地70％用于保障性住房的政策是完全正確的。

2.改善保障性住房的供給體制。從國(guó)外政府介入保障性住房的方式來看，有的直接興建公共住房，有的通過優(yōu)惠政策鼓勵(lì)開發(fā)商建設(shè)公共住房，有的鼓勵(lì)居民合作建設(shè)住房，有的則通過補(bǔ)貼等多種方式實(shí)現(xiàn)居民的住房保障。從國(guó)外保障性住房的產(chǎn)權(quán)形式來看，新加坡主要是政府興建的限價(jià)住房(即經(jīng)濟(jì)適用房)，英法等國(guó)主要是公共租賃住房(即廉租房)，美日等國(guó)主要是政府對(duì)中低收入家庭提供住房補(bǔ)貼。保障性住房沒有最好的模式，只有適合的模式，由于存在經(jīng)濟(jì)體制的差異和我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，對(duì)保障房可以借鑒國(guó)外形式，以有利于增加保障房供給為原則，建議以構(gòu)建“經(jīng)濟(jì)租賃房”模式為主，積極拓展保障性住房的供給渠道。

3.完善政策性住房融資機(jī)制。一是政府要盡快建立住房保障基金，專門用于建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等居民公共住房，資金來源可以包括：土地出讓金的分成，開征土地使用或物業(yè)稅，財(cái)政專項(xiàng)撥款，或在城市建設(shè)中增征專用基金等。二是建立政策性住房金融機(jī)構(gòu)，為居民購(gòu)房提供金融服務(wù)。三是要擴(kuò)大公積金規(guī)模，提高政策性融資能力。四是應(yīng)調(diào)整和創(chuàng)新住房公積金運(yùn)作機(jī)制，分離公積金存款與貸款的資金聯(lián)系，充分體現(xiàn)住房公積金的公共性。

責(zé)任編輯、校對(duì)：龍會(huì)芳