摘要：20國集團成立以來，在國際經濟金融治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。它作為開展非正式對話的常設性政府間國際會議機制，其成員國標準相對模糊，宗旨和活動范圍不斷演變，法律屬性和運行機制具有鮮明的非法律化特征。隨著匹茲堡峰會宣布20國集團將作為國際經濟合作的主要論壇，集團發(fā)展進入一個新的階段，面臨著運作模式的法律化與非法律化、如何增強集團代表性與保持議事效率、如何確定未來宗旨和活動范圍等一系列國際法問題。在當前階段，我國作為20國集團重要成員國，應當積極對集團未來發(fā)展方向施加影響。

關鍵詞：20國集團；法律屬性；國際法

中圖分類號：D993.9 文獻標識碼：A 文章編號：1006－3544(2010)03－0071－04

一、20國集團的創(chuàng)立

世紀之交，區(qū)域性和全球性金融經濟危機接連爆發(fā)，對世界經濟平穩(wěn)健康發(fā)展構成嚴重威脅，國際社會加強全球經濟治理的呼聲不斷高漲。同時，世界經濟格局發(fā)生結構性變化，新興經濟體群體性快速崛起，舊的西方七國集團等機制難以包攬全球經濟治理的主要事務，建立一種新的全球經濟機制的構想應運而生。1999年6月，七國集團財長在德國科恩宣布，他們共同致力于在布雷頓森林體系框架內建立一個在系統(tǒng)性重要國家之間對話的非正式機制。1999年9月25日，七國集團財長和央行行長在德國柏林宣布，建議在“具有系統(tǒng)重要性的經濟體”中擴大關于關鍵性經濟金融政策問題的對話，促進合作，以取得穩(wěn)定和可持續(xù)的世界經濟增長。一般認為，柏林聲明標志著20國集團的正式誕生。2007年3月24-25日在南非舉行的20國集團代表會議決定成立一個研究小組，總結20國集團成立以來的歷史，小組成員由20國集團成員國分別派出。

20國集團將國際金融經濟合作從發(fā)達國家擴展至新興市場國家，給予后者某種形式的伙伴關系地位和感受，為成員國加強相互溝通提供了平臺，對加強各國經濟金融政策協(xié)調發(fā)揮了積極作用，對促進國際經濟金融合作具有重要的意義。此外，20國集團成立以來，推動國際社會接受布雷頓森林體系制定的規(guī)則和標準，促使各成員國采取措施打擊恐怖分子融資渠道，推動了國際貨幣基金組織等國際金融體系改革。

二、20國集團的國際法律屬性

(一)20國集團的國際法律人格探討

國際組織的法律人格，是指它依法獨立享受權利和承擔義務的一種資格。對20國集團法律人格的分析，直接關系到該集團的合法性、集團所通過文件的法律約束力及其發(fā)展前景，具有重要的現(xiàn)實意義。一個國際組織并不當然具有法律人格，這要看國際組織各成員國所共同制定的關于建立該組織的基本文件如何規(guī)定而定。

1999年12月，20國集團財長和央行行長在德國柏林發(fā)表成立宣言。宣言第二條指出，“20國集團的建立，旨在于布雷頓森林體系內提供一個新的非正式對話機制，拓寬具有系統(tǒng)重要性的經濟體在關鍵經濟與金融政策問題上的探討，通過促進彼此合作以實現(xiàn)普惠、穩(wěn)定和可持續(xù)的世界經濟發(fā)展”。這是探討20國集團國際法律屬性的基礎性文件。

從國際法角度看，該宣言是一個單純的政策聲明，沒有規(guī)定集團的具體權利和義務，也沒有賦予集團明確的國際法律人格。正如宣言所述，20國集團是一個“非正式對話機制”，其國際法屬性是旨在開展非正式對話的常設性政府間國際會議機制，不是完全意義上的國際組織。正如國外學者所指出，20國集團是一個“平等實體之間的、具有全面而均衡功能的軟約束機制”。

(二)20國集團的宗旨和活動范圍

國際組織的宗旨和活動范圍受其法定職能制約，同成員國權利義務密切相關。國際組織只能行使其基本文件所規(guī)定的權力，活動范圍不能逾越基本文件規(guī)定。凡國際組織文件未加規(guī)定的事項，均不在其管轄之內。

20國集團的宗旨具有高度靈活性和包容性，總體上呈不斷擴大和深化之勢。1999年9月，七國集團財長和央行行長就建立20國集團發(fā)表聲明時，建議把金融穩(wěn)定問題和“促進合作以實現(xiàn)世界經濟的可持續(xù)增長”作為20國集團的主要宗旨。1999年12月20日，集團柏林會議進一步指出，集團關注領域和活動范圍是“關鍵經濟和金融政策問題”，旨在“促進彼此合作以實現(xiàn)普惠、穩(wěn)定和可持續(xù)的世界經濟發(fā)展”，推動20國集團的宗旨和功能從“對話”擴展為“廣泛對話”，進而擴展為“促進合作”。2000年，20國集團加拿大蒙特利爾會議議題就從狹窄的金融穩(wěn)定問題擴展到全球化進程中面臨的問題，制定出臺了新經濟、社會和生態(tài)指南，向規(guī)范治理邁出了重要步伐，推動20國集團向全球治理中心轉變。

(三)20國集團的成員

20國集團成員國包括阿根廷、澳大利亞、巴西、加拿大、中國、法國、德國、印度、印度尼西亞、意大利、日本、韓國、墨西哥、俄羅斯、沙特阿拉伯、南非、土耳其、英國、美國和歐盟。國際貨幣基金總干事、世界銀行行長、國際財政貨幣委員會主席、國際開發(fā)委員會主席作為“當然”成員參加20國集團財長和央行行長會議。集團成員國人口占世界的62.4％，GDP占78.8％，出口占59.9％，占國際貨幣基金組織投票權的64.5％。

一般來說，國際組織接納成員時，需按照其組織章程所規(guī)定的條件與程序行事。20國集團對成員匡I資格沒有規(guī)定成文標準。其成立宣言中表示成員必須是經濟上“具有系統(tǒng)重要性的國家”，但未進行具體闡釋。這成為國際社會對20國集團代表性和合法性質疑的重要原因。有西方學者認為，“具有系統(tǒng)重要性的國家”是指那些經濟表現(xiàn)和經濟政策足以影響全球經濟和金融體系穩(wěn)定的國家，是一個變化的范疇，當前符合條件者應有30國之多。除了“系統(tǒng)重要性”這一標準外，20國集團組成形成過程中實際上遵循了以下一些原則：一是對全球經濟的代表性；二是各個地區(qū)的平衡性；三是保證足夠的議事效率等等。

(四)20國集團運作的法律原則

20國集團迄今未制定有關決策程序、議事規(guī)則等方面的專門文件，其運作主要依靠其成立以來的實踐和一般國際原則。1999年11月，20國集團首次籌備會在加拿大溫哥華召開，商定了集團主要“游戲規(guī)則”，即集團不是一個決策型論壇，主要運作模式應是“有效交換意見、達成共識并帶頭行動”。值得注意的是，隨著20國集團主要議事機構由部長會議轉向領導人會議，集團共同承諾對各成員國的軟約束力不斷增強。20國集團主要包括以下運作規(guī)則：

1.平等原則。平等原則是國際會議的最基本原則。每個參會國都享有同等代表權及投票權。會議時間、地點、議程和使用語言文字等應由會議召集國與參加國共同協(xié)商確定。這也是20國集團運作的最基本原則。加拿大多倫多大學20國集團研究中心教授John Kirton稱，20國集團是一個“平等主體組成的俱樂部，所有成員都有權發(fā)揮領導作用或履行集體責任和目標”，也可以與任何其他成員就某一具體問題組成聯(lián)盟。但在實際運作過程中，20國集團帶有明顯的七國集團主導色彩。隨著國際力量對比演變，七國集團和新興經濟體在集團中發(fā)揮的作用正在趨于平衡。以集團主席制度演變?yōu)槔瘓F成立頭兩年中一直由加拿大、德國任主席，3年后的2002年才由印度任主席，2003年是墨西哥，2004年是德國，2005年則是中國。

2.協(xié)商一致原則。20國集團采取協(xié)商一致作為其主要議事和決策方式。二戰(zhàn)后國際會議上普遍采用“協(xié)商一致”原則，即會議經過廣泛協(xié)商后，如所有代表團基本達成共識，在會上均無反對意見，即認為通過，無需投票表決。以2001年主席輪任規(guī)則協(xié)商過程為例，加拿大、巴西、中國和英國四國分別負責同20國集團的其他成員國商討主席人選。由巴西向阿根廷、澳大利亞、墨西哥、美國，中國向印度、印尼、韓國、沙特，英國向法國、德國、意大利、俄羅斯和南非分別征求意見，并最后形成各方認可的輪任安排。

3.帶頭行動原則。20國集團決議作用的發(fā)揮主要依托于集團成員國的國際政治經濟影響力。集團決議沒有法律上的強制力，也不能自動轉化為實際行動。正如有些學者指出的，即使20國集團成員國就某些重大問題達成一致，其在其他國際組織中所占的投票權也不足以保證通過相關決議，惟一的例外是國際貨幣基金組織。一般情況下，集團先在其內部達成一致并作出承諾，而后將其向布雷頓森林體系機構和聯(lián)合國推廣。

三、20國集團發(fā)展面臨的國際法問題

(一)運作模式的法律化與非法律化

20國集團的非法律化發(fā)展模式，一方面制約了集團在國際社會上開展有效活動，但另一方面，這種非法律化的運作模式也為成員國提供了就重大國際經濟金融議題進行坦誠、深入討論的相對寬松氛圍和場所，有利于成員國增進彼此間的信任和理解，有利于改善成員國間的政策協(xié)調。

20國集團成員國在是否應給20國集團決議和運作機制加上“牙齒”，使其具有法律約束力問題上存有較大分歧。部分20國集團成員國，特別是一些發(fā)達國家希望引入具有一定約束力的機制，增加20國集團的法律化成分，藉以規(guī)范新興市場國家的國際經濟行為。美國財政部官員就曾于2009年11月對外表示，希望20國集團引入“同行審議機制”，以加強成員國經濟政策協(xié)調，更好地解決貿易和預算失衡問題。也有西方國家建議，各成員國應定期將本國經濟數(shù)據(jù)提交國際貨幣基金組織審議。還有人建議20國集團引入表決機制，以作為國際貨幣基金組織的管理機構。與此同時，20國集團成員國普遍擔心集團法律強制力增強將限制國內政策自由度。美國一直力圖避免該集團陷入像國際貨幣基金組織一樣的“機制化約束”。一些發(fā)達國家還擔心一旦引入表決機制，發(fā)展中國家在20國集團中占有數(shù)量優(yōu)勢可能導致集團做出對發(fā)達國家不利的決議。

(二)成員組成的合法性與議事效率

20國集團同其他全球治理機制一樣，面臨著代表性、效率和領導能力的三重難題。一般來說，加入一個組織的國家愈多，接受該組織規(guī)則的國家就愈普遍，該組織的代表性就因此愈廣泛，其國際合法性也就越強，使該組織某些重要規(guī)則產生一般國際法效力的可能性就愈大。國際組織的代表性與其效率在許多情況下則是一對矛盾。一般而言，一個國際組織成員國越多、代表性越強，就越需要強有力的組織機制保障其效率。

從20國集團創(chuàng)立過程看，20國集團成員國一直在代表性與效率之間進行艱難選擇，并最終確定了目前的成員組成。正如一名觀察家指出，20國集團是效率與合法性需求兩條直線的交點。但隨著該集團在國際政治經濟生活中作用迅速上升，集團代表性面臨來自各個方面的日益增強的質疑，成為集團未來發(fā)展中的關鍵性問題之一。

國際社會對20國集團的代表性多有詬病。未能參加20國集團的十國集國成員認為，他們有能力對國際金融穩(wěn)定做出貢獻，理應坐在20國集團的桌邊。歐元區(qū)國家認為，由于七國集團在經濟金融領域的功能部分被20國集團所取代，因此歐元區(qū)在全球經濟治理中的代表性受到了削弱，將正式建議歐盟機構要求20國集團為歐元區(qū)設立一個集體代表席位。非洲國家則認為，20國集團中有6個歐洲席位，而代表非洲的卻只有南非一國，因此需要增補非洲代表以彌補其代表性嚴重不足。國際貨幣基金組織執(zhí)行干事Dominigue Strauss Kahn則認為，20國集團應當再增補2至3個成員國，以進一步增強集團全球性。

學術界對20國集團的代表性和合法性也多有微辭甚至激烈批語。加拿大多倫多大學的GerryHelleiner認為，20國集團未能包括最貧困國家代表、沒有充分吸收歐洲國家參與，有嚴重的瑕疵，主張對集團進行徹底地改革或者干脆解散。還有學者則認為，20國集團擅取了本應由所有國家共享的重大金融決策權，實際上違反了國際合作的基本原則。我國學者認為，20國集團的活力關鍵在于正確及時地確定議題，并不需要過多追求合法性。

(三)20國集團的宗旨和活動范圍

由于20國集團成員國在國際政治、經濟、安全領域普遍發(fā)揮著關鍵性的重要作用，而且隨著恐怖主義、重大自然災害等經濟之外的全球性問題肆虐蔓延，20國集團是否應該或者能夠嚴守其經濟性質，逐漸引起國際社會的廣泛關注。從歷史上看，八國集團從上世紀七十年代成立之初的經濟性國際會議機制，最終發(fā)展成為一個涉足經濟、發(fā)展、安全、政治等各個領域的綜合性國際會議機制，因此不能排除國際形勢的發(fā)展把20國集團推向一個綜合性機制的可能。從事實上看，20國集團在其十多年的發(fā)展過程中，已經或多或少涉足經濟以外的領域。如前所述，2001年“9·11”事件后，20國集團開始涉足金融反恐。2010年1月海地地震發(fā)生后，20國集團聲明全力幫助海地救災，標志該集團開始涉足人道救援領域。此外20國集團也曾討論過跨國犯罪、反腐敗、良政等問題。韓國還曾提出希望20國集團在朝鮮核問題等熱點問題上發(fā)揮作用。

四、幾點建議

20國集團成立以來，我國積極參與了該集團歷次會議。20國集團是現(xiàn)階段我國平等參與國際經濟金融議題討論最適合的平臺，加強對機制的引導，推動機制更好地發(fā)揮作用，符合我國當前和長遠利益。面對20國集團發(fā)展進入關鍵階段后面臨的種種問題，我國應在集團中積極發(fā)出聲音，對集團未來的發(fā)展方向施加影響。

1.主張20國集團現(xiàn)階段繼續(xù)保持非法律化特征。20國集團建立時間不長，其成員國在發(fā)展程度、宏觀經濟政策目標、經濟增長方式等方面存在巨大差異，國際社會也對20國集團的代表性、合法性有較多質疑之聲?，F(xiàn)階段過分強調提升集團運作方式的法律性，既不利于集團成員保持團結，也不利于集團在國際事務中發(fā)揮積極作用和影響。筆者認為，20國集團現(xiàn)階段仍應充分發(fā)揮其非法律化的運作優(yōu)勢，加強成員國之間的溝通協(xié)商，增進成員國之間的相互理解和戰(zhàn)略互信，在此基礎上本著平等協(xié)商、循序漸進的精神和原則，逐步提升集團運作的法律性。

2.積極支持擴大20國集團的代表性。20國集團的合法性在國際金融危機中得到有力加強。但隨著世界經濟逐步走出國際金融危機，代表性不足的問題已經成為制約20國集團合法性的主要瓶頸之一，受到占國際社會絕大多數(shù)的中小國家的責難。20國集團如希望成為全球經濟合作的主要平臺，就必須高度重視這一問題，以適當方式增強代表性。但由于20國集團目前的成員組成標準很不明確，成員國內部對擴員存在較大分歧，現(xiàn)階段采取擴員方式增強代表性有相當困難，強行推動擴員極有可能加劇集團內部矛盾，削弱集團的行動能力。鑒于此，現(xiàn)階段可考慮采用增加邀請集團外國家出席有關會議、設立聯(lián)系會員等方式同一些國家或國家集團、國際組織加強溝通，并在會議議題選擇或推進過程中與相關國家加強溝通。我國作為發(fā)展中國家，尤其應當積極支持發(fā)展中國家特別是代表性不足的非洲國家更多參與20國集團活動。

3.推動20國集團加強同聯(lián)合國的聯(lián)系。目前20國集團成員國同其他聯(lián)合國成員國在紐約和各國首都都保持聯(lián)系，但這種聯(lián)系具有較強的非正式性和隨意性。聯(lián)合國作為當代國際社會最具合法性的國際組織，在國際體系中發(fā)揮著核心作用，維護聯(lián)合國權威及其在國際合作中的核心地位也是我國長期奉行的外交政策。隨著20國集團作用和影響的擴大，該集團活動也會對聯(lián)合國的地位和影響產生一些消極影響，集團同聯(lián)合國特別是聯(lián)大等聯(lián)合國機構的矛盾將會增加。我國應當積極倡議20國集團把邀請聯(lián)合國及其相關機構參加其峰會和部長會議機制化、經常化，探討邀請聯(lián)合國秘書長等相關機構參與20國集團峰會籌備的可能性，積極借助聯(lián)合國專門機構研究能力，相機推動集團宣言等文件寫入遵循聯(lián)合國憲章宗旨原則等措辭，推動20國集團峰會協(xié)調員會議、聯(lián)合國專門機構相互配合，積極推動集團同聯(lián)合國之間建立更為緊密的政治和法律聯(lián)系。

(四)隨著20國集團的活動領域越來越寬，所涉議題越來越多，有必要進一步加強國內的20國集團研究團隊，吸收學術界與政府官員共同參與20國集團各種會議的準備工作，加強對歷次會議議題的深入分析，這將有助于增強我國對20國集團議題的引導能力。

責任編輯：郄彥平；校對：盧艷茹