摘要:“教育券”作為一種新穎的教育政策工具在中美兩國(guó)的高等教育領(lǐng)域得到運(yùn)用。通過比較發(fā)現(xiàn)，中美兩國(guó)的文化傳統(tǒng)、政策的決策程序與合法性以及適用范圍等方面存在明顯的差異，這也是兩國(guó)高等教育券政策不同走向的原因所在。我國(guó)實(shí)行高等教育券需要進(jìn)一步加強(qiáng)理論和實(shí)踐研究，增強(qiáng)政策的開放性以及政府和高校的市場(chǎng)回應(yīng)性。

關(guān)鍵詞:中美兩國(guó);高等教育券;比較分析

“教育券”是19世紀(jì)50年代美國(guó)新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼提出的教育市場(chǎng)化改革策略，其核心涵義是政府把教育經(jīng)費(fèi)折算成一定數(shù)額的有價(jià)證券發(fā)給每位學(xué)生，學(xué)生可以不受學(xué)區(qū)限制選擇學(xué)校，而學(xué)校把所收集的“教育券”向政府兌換現(xiàn)金，用以支付辦學(xué)費(fèi)用。教育券作為一種具有全新治理理念的政策工具從學(xué)生和家長(zhǎng)的角度入手，通過強(qiáng)化其選擇權(quán)而在教育服務(wù)中巧妙地植入市場(chǎng)機(jī)制。因此，半個(gè)多世紀(jì)以來，“教育券”在很多國(guó)家得到應(yīng)用，特別是在美國(guó)的高等教育領(lǐng)域取得很好的成效，并作為“市場(chǎng)本位的改革策略”與“標(biāo)準(zhǔn)本位的學(xué)校改革策略”以及“全校改革策略”一起構(gòu)成了美國(guó)高等教育改革相互競(jìng)爭(zhēng)的三種策略。

五十年后，“教育券”作為一種新穎的教育政策工具而登陸中國(guó)，最早在浙江長(zhǎng)興與湖北監(jiān)利等地的基礎(chǔ)教育領(lǐng)域?qū)嵤ｋS后，浙江和上海閔行區(qū)開始實(shí)施“高等教育券”制度。我國(guó)的高等教育券是對(duì)美國(guó)模式的借鑒，但在實(shí)施的背景、過程、方案、策略等方面都與美國(guó)的“教育券”不同，其效果也必然不一樣。美國(guó)的高等教育券經(jīng)歷了半個(gè)世紀(jì)而逐步完善和拓展，正發(fā)揮著積極的政策工具作用，而我國(guó)的高等教育券卻在“嫁接”過程中遭遇諸多阻礙，其政策工具的作用尚難顯現(xiàn)。因此，分析中美兩國(guó)影響高等教育券政策運(yùn)行效果的政策環(huán)境和關(guān)鍵因素，對(duì)我國(guó)高等教育券政策的制定和實(shí)施具有重要的借鑒意義。

一、中美高等教育券的發(fā)展演變

“GI法案”作為一個(gè)深遠(yuǎn)影響的社會(huì)政策立法，是美國(guó)高等教育券之濫觴。為解決“二戰(zhàn)”后退伍兵的安置難題，羅斯?？偨y(tǒng)1943年的“爐邊談話”接受了退伍軍人要求的“提供由政府出資接受進(jìn)一步教育或職業(yè)訓(xùn)練的機(jī)會(huì)”等建議;1944年，參議院、眾議院以及羅斯福總統(tǒng)分別批準(zhǔn)了《軍人權(quán)利法案》(GI Bill of Right，即“GI法案”)，為1600萬美軍戰(zhàn)后的退伍安置提供保障。該法案“向男女軍人提供在退役以后再繼續(xù)接受教育或技術(shù)訓(xùn)練，或者參加復(fù)習(xí)或進(jìn)修課程的機(jī)會(huì)，不但免交每學(xué)年不超過500美元的學(xué)費(fèi)，而且有權(quán)在學(xué)習(xí)期間按月領(lǐng)取生活補(bǔ)貼” [1] 。據(jù)此，數(shù)百萬的退伍軍人離開了當(dāng)時(shí)緊張的就業(yè)市場(chǎng)，選擇了高等教育。在峰值年份的1947年，退伍軍人占了49%的高校招生份額;到1956年原GI法案結(jié)束時(shí)止，1600萬“二戰(zhàn)”老兵中的780萬參加了高等教育或相關(guān)培訓(xùn)計(jì)劃，占參戰(zhàn)人數(shù)的48.7%。 [2] 1984年，《蒙哥馬利士兵法案》繼承了原《軍人權(quán)利法案》的靈魂，該法案規(guī)定，退伍軍人在10年內(nèi)每個(gè)月能獲得672-800美元(最多36000美元)的資助來支付長(zhǎng)達(dá)4年的全日制學(xué)習(xí)。至今，1800多萬退伍軍人參加了該資助的教育計(jì)劃，投入達(dá)到700億美元，占政府對(duì)后義務(wù)教育和培訓(xùn)資助大約一半的經(jīng)費(fèi)。

美國(guó)的另一個(gè)龐大的高等教育券政策是1980年以來的“佩爾獎(jiǎng)學(xué)金計(jì)劃”(the Federal Pell Grants)。該計(jì)劃由聯(lián)邦政府確認(rèn)資助對(duì)象，使他們就讀合格的市民學(xué)院、大學(xué)或技術(shù)學(xué)院，他們可以作為本科學(xué)生攻讀大學(xué)的技術(shù)證書或者文憑;或沒有取得學(xué)士學(xué)位或研究生水平的大學(xué)學(xué)位等的學(xué)生每年可以得到一次400美元到4050美元不等的資助金。同時(shí)，美國(guó)政府為了更好的培養(yǎng)和留住人才，與佩爾獎(jiǎng)學(xué)金密切配合的兩個(gè)高等教育券政策相繼出籠。如2006年的學(xué)術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力補(bǔ)助金計(jì)劃(the Academic Competitiveness Grant)為一年級(jí)本科生提供最多750美元和二年級(jí)本科學(xué)生最高為1300美元的資助;國(guó)家智能獎(jiǎng)學(xué)金計(jì)劃(the National Science and Mathematics Access to Retain Talent Grant)為三、四年級(jí)本科生提供最多4000美元的資助，而2008年佩爾助學(xué)金對(duì)每名學(xué)生資助的數(shù)額也由現(xiàn)在的550美元提升至4600美元。2007-2008年度最高佩爾補(bǔ)助金為4310美元，2008-2009年度最高佩爾補(bǔ)助金將達(dá)到4731美元。這些補(bǔ)充計(jì)劃與佩爾獎(jiǎng)學(xué)金一起形成了相互關(guān)聯(lián)的、較為完整的高等教育券的政策體系，每年大約有三分之一(520萬名左右)的大學(xué)生能夠獲得這筆助學(xué)金。

與“GI法案”和“佩爾獎(jiǎng)學(xué)金計(jì)劃”不同，科羅拉多州的“大學(xué)機(jī)會(huì)獎(jiǎng)學(xué)金”(College Opportunity Fund，簡(jiǎn)稱COF)直接發(fā)放給高校。為了走出高等教育資金需求不斷攀升的困境，美國(guó)科羅拉多州在2005年秋季正式實(shí)施高等教育券計(jì)劃。政府對(duì)高等學(xué)校不再直接撥款，給每個(gè)居住在該州的公民一份教育券，學(xué)生注冊(cè)進(jìn)入?yún)⒓釉撚?jì)劃的高校后，通過州學(xué)生貸款項(xiàng)目，相關(guān)資金按照各高校學(xué)生入學(xué)人數(shù)的多少進(jìn)行分配。進(jìn)入公立大學(xué)的學(xué)生可以獲得每年2400美元面值的教育券;申請(qǐng)進(jìn)入政府指定的三所私立大學(xué)的學(xué)生，可以得到每年1200美元面值的教育券。這是美國(guó)歷史上除了“GI法案”外，又一個(gè)以高等教育為對(duì)象的規(guī)模巨大、影響深遠(yuǎn)、爭(zhēng)議眾多的高等教育財(cái)政改革計(jì)劃和教育券實(shí)踐?？屏_拉多州也成為美國(guó)第一個(gè)在全州范圍內(nèi)應(yīng)用教育券的州。

高等教育券在我國(guó)運(yùn)用的歷史很短。為了鼓勵(lì)考生積極報(bào)考優(yōu)秀民辦高校，同時(shí)扶持具有潛力的民辦高?？焖侔l(fā)展，2004年4月1日，浙江大學(xué)教育學(xué)院民辦教育研究中心和中國(guó)教育先鋒網(wǎng)聯(lián)合部分民辦高校共同發(fā)起設(shè)立國(guó)內(nèi)第一個(gè)具有民間性質(zhì)、面向全國(guó)、不受地域限制的民辦高等學(xué)?！敖逃庇?jì)劃——“先鋒教育券”?！跋蠕h教育券”面值500元，向參與該計(jì)劃的民辦學(xué)校當(dāng)年就讀學(xué)生發(fā)放，北京的中國(guó)管理軟件學(xué)院、浙江的浙江宇翔外國(guó)語專修學(xué)院和浙江西子理工專修學(xué)院等十余所民辦高校成為“先鋒教育券”首批發(fā)起和參與單位。

2007年秋季，上海閔行區(qū)政府為了救助貧困家庭的高中、大學(xué)教育難題而出臺(tái)了具有“教育券”思想的《閔行區(qū)戶籍低保家庭子女減免學(xué)費(fèi)接受高中、高等教育的實(shí)施辦法》。根據(jù)規(guī)定，就讀普通全日制本科高校、高等職業(yè)學(xué)校(不含民辦)的貧困學(xué)生，在向?qū)W校提出補(bǔ)助申請(qǐng)后，如果學(xué)費(fèi)支出仍有不足，可以按受助后補(bǔ)差的方法，享受到閔行區(qū)政府每年5000元以內(nèi)的學(xué)費(fèi)資助。凡符合資助條件的低保家庭學(xué)生，可向戶籍所在地的鎮(zhèn)、街道社會(huì)救助管理所提出書面申請(qǐng)，經(jīng)審核確認(rèn)后可獲得由區(qū)民政局和教育局聯(lián)合印制的實(shí)名制“助學(xué)券”。

二、中美高等教育券的政策環(huán)境差異

美國(guó)政策科學(xué)學(xué)家安德森認(rèn)為，政策行動(dòng)的要求產(chǎn)生于政策環(huán)境，并從政策環(huán)境傳到政治系統(tǒng)。政策環(huán)境是影響政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素的總和，它既包括自然環(huán)境也包括例如政治狀況、經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況、文化狀況、教育狀況、法律狀況、人口狀況、科技狀況、國(guó)防狀況等在內(nèi)的社會(huì)環(huán)境。政策的社會(huì)環(huán)境對(duì)公共政策起著更直接更重要的影響、制約甚至決定作用。中美兩國(guó)的高等教育券的政策環(huán)境差異主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1. 傳統(tǒng)文化的差異

高等教育券是一種基于自由主義的市場(chǎng)化改革機(jī)制，它賦予了家長(zhǎng)們自由選擇的權(quán)利，一方面使他們得以逃離政府對(duì)高等教育的壟斷;另一方面使公共教育資金控制在家長(zhǎng)手中，每個(gè)學(xué)生在進(jìn)入他所選擇的學(xué)校時(shí)，同時(shí)也帶去了一筆公共資金。從某種意義上說，高等教育券制度顛覆了“政府→院校”這一傳統(tǒng)的資源配置體制，代之以“政府→學(xué)生→院?！钡南M(fèi)者為軸心的資源流動(dòng)模式，從而將教育消費(fèi)者在教育供求體系中的地位由被動(dòng)接受的角色轉(zhuǎn)為資源流向及流量大小的實(shí)際決定者。教育券的概念背后是一種典型的以消費(fèi)者需求為導(dǎo)向的資助機(jī)制。[3]

美國(guó)本身是一個(gè)高度市場(chǎng)化的國(guó)家，高等教育已經(jīng)達(dá)到普及化程度，各高校之間的生源競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)如火如荼，在這種競(jìng)爭(zhēng)中形成的市場(chǎng)文化已經(jīng)深入到高等教育機(jī)構(gòu)當(dāng)中，并成為指導(dǎo)高等教育機(jī)構(gòu)行為的重要因素。因此，作為市場(chǎng)化的教育撥款政策，美國(guó)高校更容易接受和理解。我國(guó)具有“重義輕商”的文化傳統(tǒng)，數(shù)千年來對(duì)“市場(chǎng)”意識(shí)和市場(chǎng)文化極度排斥。

傳統(tǒng)文化作為一種隱性力量影響著我國(guó)高等教育的行政文化。高等教育行政文化主要是指各級(jí)黨政機(jī)關(guān)等行政主體在對(duì)高等教育進(jìn)行管理時(shí)，影響甚至決定其行為的一系列行政道德、行政理念、行政規(guī)則、行政環(huán)境等各種道德現(xiàn)象、心理現(xiàn)象和精神活動(dòng)狀態(tài)。行政文化是影響政策實(shí)施的重要環(huán)境。高等教育券改變了政府與高等教育機(jī)構(gòu)之間的直接利益相關(guān)性，而在兩者之間加入第三者的平衡“治理”模式，其實(shí)質(zhì)就是重構(gòu)政治、市場(chǎng)與學(xué)術(shù)關(guān)系。實(shí)施高等教育券政策后，政府僅僅是教育券的提供者與兌換者，而將教育經(jīng)費(fèi)控制權(quán)讓渡給學(xué)生和家長(zhǎng)，政府的權(quán)力在弱化。

美國(guó)高等教育的歷史要長(zhǎng)于美國(guó)的歷史。最初在殖民地上建立起來的是哈佛學(xué)院(1636)，威廉和瑪麗學(xué)院(1693)、耶魯學(xué)院(1701)等9所學(xué)院早就產(chǎn)生于美國(guó)獨(dú)立之前。即使美國(guó)在1783年獲得獨(dú)立，美國(guó)政府也是無暇顧及高等教育的存在與作用，因此，美國(guó)政府和大學(xué)的關(guān)系一開始就處于一種比較超脫的狀態(tài)，大學(xué)擁有較大的自主發(fā)展權(quán)而充滿了生機(jī)和活力。1876年達(dá)特默斯法案的裁決使私立學(xué)院獲得了不受州政府干涉的法律保護(hù)，由大學(xué)自己決定發(fā)展的目標(biāo)和方向，使大學(xué)在法律上獲得了自治權(quán)的充分保障。可以說，美國(guó)高等教育券的核心取向與高等教育的“剝離”型的行政文化傳統(tǒng)具有一致性，因而，更能得到政策主體的認(rèn)可。

我國(guó)歷來有集權(quán)的政治傳統(tǒng)，對(duì)下屬機(jī)構(gòu)的控制是行政文化的重要取向。中國(guó)的高等教育機(jī)構(gòu)基本是政府(中央政府或者地方政府)的附屬物，掌握行政權(quán)的政府壟斷了高等教育機(jī)構(gòu)的一切活動(dòng)，大學(xué)的設(shè)立、結(jié)構(gòu)、布局、經(jīng)費(fèi)來源，甚至教學(xué)和招生都會(huì)受到政府的控制。盡管我國(guó)高等教育管理體制經(jīng)歷了從中央集權(quán)、中央與地方分權(quán)、擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)到形成中央與地方兩級(jí)管理、以省級(jí)統(tǒng)籌為主的曲折發(fā)展過程，但我國(guó)歷次高等教育管理體制的變革，并沒有改變單一的模式，更多的是改變中央與地方的管理權(quán)限。我國(guó)政府與大學(xué)的關(guān)系，總體而言仍是一種控制與被控制的關(guān)系，政府仍是大學(xué)管理的中心，管理方式基本上沿襲以往行政控制的方式進(jìn)行。高等教育券作為一種政策工具試圖沖破這種統(tǒng)治型行政文化傳統(tǒng)自然具有艱難性。

2. 決策程序的差異

美國(guó)高等教育券的實(shí)施與改進(jìn)都是一個(gè)自上而下的過程。如首開美國(guó)高等教育券政策實(shí)踐先河的GI法案是通過參議院、眾議院先行分別批準(zhǔn)后，經(jīng)最高權(quán)力者羅斯福總統(tǒng)正式簽署。但在整個(gè)政策制定過程中，立法機(jī)關(guān)給予了高等教育部門比較充分的準(zhǔn)備時(shí)間。為了保證政策對(duì)軍人的有效性，政策的制定者們?cè)O(shè)立了一個(gè)由高校、軍人等參加的多方代表協(xié)調(diào)委員會(huì)，因此，整個(gè)政策的制訂過程也就是多方利益代表的協(xié)商與談判過程，政策的總體方案在得到多方利益代表的一致同意后，立法機(jī)關(guān)才通過表決。又如佩爾獎(jiǎng)學(xué)金計(jì)劃也是由聯(lián)邦政府最早發(fā)起、制定與修改，高校和社會(huì)機(jī)構(gòu)參與其中進(jìn)行協(xié)商與博弈。因此，美國(guó)的高等教育券政策具有權(quán)威性以及持續(xù)性，經(jīng)費(fèi)也有聯(lián)邦或者州財(cái)政的支持，這無疑更有利于政策的有效執(zhí)行。

而我國(guó)的高等教育券最早是由科研機(jī)構(gòu)在非政府力量參與的情況下聯(lián)合民辦教育機(jī)構(gòu)參與，其經(jīng)費(fèi)的來源以及整個(gè)計(jì)劃?rùn)?quán)威性難以保證。從嚴(yán)格意義上來說，浙江民辦學(xué)院的“先鋒教育券”計(jì)劃還不是一個(gè)政策措施，僅僅是一個(gè)民辦學(xué)院與公辦學(xué)院進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)宜之計(jì)。而上海閔行區(qū)的“助學(xué)券”雖然具有政策要素，但是，其決策程序與美國(guó)的教育券具有明顯的差別，帶有太強(qiáng)的地方特色，而不利于教育券政策適用范圍的拓展，其實(shí)效性以及連續(xù)性還有待進(jìn)一步觀察。

3. 政策的合法性差異

“合法性”表示某一事物具有被承認(rèn)、被認(rèn)可、被接受的基礎(chǔ)，至于具體基礎(chǔ)是什么，要看實(shí)際情況而定。而“合法化”可以理解為在合法性可能被否定的情況下對(duì)合法性的維護(hù)，就是指在合法性的客觀基礎(chǔ)被質(zhì)疑的時(shí)候，為達(dá)成關(guān)于合法性的某種共識(shí)的努力。 [4] 一項(xiàng)政策能否得到有效的執(zhí)行，與該項(xiàng)政策的合法化程度密切相關(guān)，因而政策合法化是一項(xiàng)政策活動(dòng)的必要環(huán)節(jié)。

合法化過程中重要的一環(huán)是，在通過立法機(jī)關(guān)的表決后變成了一項(xiàng)大家必須共同遵守的法律。政策法律化是政策合法化的一種重要而特殊的形式，它使得該項(xiàng)政策在執(zhí)行過程中能得到法律的保護(hù)。美國(guó)“GI法案”的出臺(tái)首先是基于退伍軍人的利益要求激發(fā)了公眾參與國(guó)家事務(wù)的熱情，羅斯福的政策建議得到國(guó)會(huì)的支持，參議院、眾議院對(duì)法案的草案進(jìn)行了廣泛的爭(zhēng)議和討論后批準(zhǔn)生效。合法性為政策的連續(xù)性提供了保障。如1972年美國(guó)頒布了與《軍人權(quán)利法案》相關(guān)的重要法案《高等教育法修正案》，改變了資助資金的“游戲規(guī)則”，引導(dǎo)高校教學(xué)改革，促進(jìn)了美國(guó)高等教育市場(chǎng)化的傾向;而“佩爾獎(jiǎng)學(xué)金計(jì)劃”也因?yàn)橛小?965年高等教育法》作為法律依據(jù)，而歷經(jīng)幾十年不斷完善。因此，該法案贏得了眾多的支持者，它是“過去美國(guó)國(guó)會(huì)通過的最好法案”，紐約州教育署長(zhǎng)John S. Allen曾巧妙地總結(jié):“一個(gè)重大教育計(jì)劃達(dá)到出人意料的發(fā)展規(guī)模，是因?yàn)橥宋槔媳推胀癖娫谀承┙嵌壬蠈?duì)國(guó)會(huì)法案的看法是其制定者始料未及的，也是因?yàn)閺闹蝎@益的退伍軍人人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人們的預(yù)計(jì)……國(guó)會(huì)法案的實(shí)行，很少會(huì)如此高程度地將成功和意外結(jié)合為一?！?[5]

而我國(guó)的“先鋒教育券”和閔行區(qū)高等教育券政策在制定過程中即存在合法性程度不夠的缺陷，這種缺陷最現(xiàn)實(shí)和直接的表現(xiàn)是政策的制定主體權(quán)限到底有多大?“先鋒教育券”的制定者是各民辦院校和研究機(jī)構(gòu)，其本身就不具有合法的行政權(quán)限。因此，教育券的效力和資金來源難以保障，在計(jì)劃執(zhí)行過程中難免會(huì)走樣，也必然會(huì)影響“先鋒教育券”的持續(xù)性。而閔行區(qū)的高等教育券的政策制定主體雖然具有行政權(quán)，但是其范圍很有限，更不具有立法權(quán)，其政策的合法性也就僅僅局限于閔行區(qū)之內(nèi)。另外，立法權(quán)的缺失，使得政策不能成為法律，不能改變對(duì)高等學(xué)校的財(cái)政投入機(jī)制，閔行區(qū)的高等教育券僅僅停留在“助學(xué)資助”層面，教育券的市場(chǎng)化屬性沒有體現(xiàn)出來。

4. 適用范圍差異

從內(nèi)涵來看，高等教育券的合法性是影響政策適用范圍的一個(gè)重要方面;在外延來看，政策環(huán)境也是影響其適用范圍的一個(gè)重要方面。高等教育券作為一種政策對(duì)“社會(huì)價(jià)值做權(quán)威性的分配”，自然會(huì)牽涉到這些“價(jià)值”(財(cái)富)分配給誰的問題。從財(cái)政供給的角度來看，高等教育機(jī)構(gòu)基本可以分為“公”、“私”兩種。公立大學(xué)的“國(guó)家屬性”天生具有分配社會(huì)價(jià)值的權(quán)力，而“私立”大學(xué)能否從公共財(cái)政中分得“一杯羹”就要看不同國(guó)家賦予私立學(xué)校的法律地位了。

隨著19世紀(jì)中期美國(guó)州立大學(xué)和贈(zèng)地學(xué)院的發(fā)展，在美國(guó)形成了“私立大學(xué)”和“州立(公立)大學(xué)”并駕齊驅(qū)的高等教育格局。前者由私人和團(tuán)體出資建造舉辦，由捐款和學(xué)費(fèi)維持運(yùn)行;后者由政府出資、出地建造舉辦。美國(guó)一些私立大學(xué)的產(chǎn)權(quán)屬于私人或者團(tuán)體，但同時(shí)它們又受到國(guó)家或者地方政府的經(jīng)濟(jì)支持，往往給予私立大學(xué)與公立大學(xué)一視同仁的發(fā)展機(jī)會(huì)。因此，在美國(guó)如哈佛、斯坦福等很多著名的大學(xué)都是私立大學(xué)。美國(guó)對(duì)私立大學(xué)的態(tài)度使得美國(guó)高等教育券的使用范圍得到拓展，美國(guó)政府通過高等教育券資助私立院校學(xué)生的學(xué)費(fèi)和購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目等。

我國(guó)民辦高校的發(fā)展首先是以“公有制體制外增長(zhǎng)”的方式出現(xiàn)的，再經(jīng)歷了一個(gè)控制型發(fā)展到大力發(fā)展的過程。與公辦高校相比，我國(guó)民辦高校處于絕對(duì)不均等狀態(tài)，其生存的空間狹小。我國(guó)政府在制定高等教育發(fā)展政策制度時(shí)，主要從公辦高校發(fā)展的角度來考慮，即政策制度服務(wù)的對(duì)象以公辦高校為主，相應(yīng)的支持政策主要是針對(duì)公辦高校制定的。在政府掌握絕對(duì)數(shù)量的教育優(yōu)勢(shì)資源的情況下，民辦高校發(fā)展所需的政策支持就只停留于宣言形式，實(shí)際的支持力量只能求助于市場(chǎng)。從我國(guó)高等教育券的實(shí)踐來看，“先鋒教育券”就是民辦高校求助于市場(chǎng)的一種行為，而閔行區(qū)的高等教育券就直接把民辦高校排除在適用范圍之外，使得參與主體不足，其政策效果也難以顯現(xiàn)。

三、中美高等教育券比較分析的啟示

目前，理論界比較認(rèn)同高等教育券的政策工具價(jià)值，但是，再好的理論若不能轉(zhuǎn)化為實(shí)踐力量，其價(jià)值就無法顯現(xiàn)，甚至政策使用不當(dāng)還會(huì)對(duì)實(shí)踐造成傷害。通過對(duì)中美兩國(guó)高等教育券實(shí)踐的差異比較，給我們今后高等教育券政策工具的優(yōu)化和大規(guī)模實(shí)施提供了不少啟示。

1. 增強(qiáng)對(duì)高等教育券的理論和實(shí)踐研究

美國(guó)是高等教育券的誕生地，它具有非常豐厚的滋潤(rùn)理論和支持實(shí)踐的土壤。教育券理念引入我國(guó)的時(shí)間還不是很長(zhǎng)，一些核心理念和方案還沒有得到充分認(rèn)識(shí)。因此，對(duì)于這個(gè)政策應(yīng)采取兩條腿走路的方針，在發(fā)揮我國(guó)傳統(tǒng)的群眾廣泛參與、地方政府和領(lǐng)導(dǎo)人積極推動(dòng)政策的形成模式的優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，應(yīng)特別重視和加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者對(duì)高等教育券的理論進(jìn)行系統(tǒng)、深入的研究，同時(shí)把理論和實(shí)踐結(jié)合起來，鼓勵(lì)一些地方政府積極參與試點(diǎn)，或者就某一項(xiàng)目如貧困生資助項(xiàng)目等在全國(guó)先行試點(diǎn)，以獲得更加可行的借鑒方案。在試點(diǎn)過程中要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)現(xiàn)有政策措施的實(shí)施進(jìn)行全面督導(dǎo)檢查，對(duì)政策方案進(jìn)行全面反復(fù)論證，使高等教育券政策的決策和實(shí)施體現(xiàn)為一個(gè)在不同政策層次上反復(fù)進(jìn)行調(diào)整和修訂的、全方位的漸進(jìn)決策過程，最大限度地降低高等教育券政策的成本和代價(jià)，提高其有效性。美國(guó)的“GI法案”和“佩爾獎(jiǎng)學(xué)金”計(jì)劃就是經(jīng)歷一個(gè)理論與實(shí)踐不斷雙向建構(gòu)的過程，其內(nèi)容和方案的嚴(yán)密性得到不斷的加強(qiáng)。

2. 增強(qiáng)高等教育券政策的開放性

高等教育是一個(gè)“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，因此，高等教育政策必然牽涉到公共利益和私人利益，政策的制定與實(shí)施也少不了利益相關(guān)者的參與。然而，我國(guó)目前的高等教育政策呈現(xiàn)相對(duì)封閉的、以政府權(quán)力機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的特征。在政策的制定過程中各種非官方的參與者，包括各種利益相關(guān)者如學(xué)生家長(zhǎng)、高等教育機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者等，既缺乏參與政策制定過程的憲法保障，也缺乏必要的參與渠道和機(jī)會(huì)，加上政府內(nèi)部權(quán)力過于集中，所以，我國(guó)高等教育政策不僅表現(xiàn)出一定的偶然性，而且往往會(huì)偏離公共利益而傾向某個(gè)利益集團(tuán)或者政府偏好，從而加大了政策的執(zhí)行成本，產(chǎn)生政策扭曲，影響政策和制度的權(quán)威性。我國(guó)兩地的高等教育券政策的出臺(tái)是兩個(gè)極端:一個(gè)是走民間道路，一個(gè)是政府主導(dǎo)路徑。這兩種方式都無法體現(xiàn)政策的合法性和有效性，只有兩種方式有效結(jié)合才能發(fā)揮政策的工具效能。

3. 政府和高校需要增強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的回應(yīng)性

高等教育券是產(chǎn)生于市場(chǎng)化改革的理念，是救治“政府失敗”的一種政策工具，政策的產(chǎn)生與執(zhí)行都離不開政府和高校的市場(chǎng)化意識(shí)和市場(chǎng)化運(yùn)作能力。以往，我國(guó)政府的權(quán)力過于集中會(huì)造成高等教育政治決策失誤、高等教育管理的低效率、高等教育物品分配的不平等;同樣，高等教育機(jī)構(gòu)在高度同構(gòu)化、在浪費(fèi)了大量資源的同時(shí)，也無法滿足公眾多樣化的需求。究其原因就是長(zhǎng)期行政化的高等教育管理體制造成了政府和高校對(duì)市場(chǎng)需求的“集體無意識(shí)”，增強(qiáng)政府和高校對(duì)市場(chǎng)的回應(yīng)能力既是高等教育券的目的也是其實(shí)施的條件。政府可以通過完善立法的方式，界定自身在高等教育管理中的職能范圍，發(fā)展第三部門在高等教育資源配置中的力量，使自身從行政化的泥沼中抽身出來;而高校應(yīng)更加完善并實(shí)行“完全學(xué)分制”，高校之間形成學(xué)分互認(rèn)的伙伴關(guān)系和競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

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