要改變中國近年來工傷事故居高不下、工人勞動保障程度偏低、工傷維權(quán)艱難、企業(yè)違法操作頻繁的現(xiàn)實，法規(guī)修訂僅僅只是一個開始

《財經(jīng)》實習記者 蘭方

在貴州工人劉漢黃因工傷賠償糾紛刺殺臺商、河南工人張海超為證明工傷“開胸驗肺”等事件連續(xù)引發(fā)關(guān)注之際，實施僅五年的《工傷保險條例》(下稱《條例》)迎來首次大修。

7月24日，國務(wù)院法制辦公室將《國務(wù)院關(guān)于修改<工傷保險條例>的決定(征求意見稿)》(下稱征求意見稿)全文公布，征求社會各界意見。

在參與征求意見稿討論的專家看來，此次修改在很大程度上是為進一步明確認證工傷的細節(jié)，減少執(zhí)行爭議而作的調(diào)整。其中，調(diào)整的重點主要在于:簡化工傷認定程序，加大對不參保企業(yè)的懲戒力度，將工傷預防列入工傷保險基金支出等方面。盡管在細節(jié)上仍有諸多尚待完善之處，但不少專家均對此方向表示肯定。

然而，要改變中國近年來工傷事故居高不下、工人勞動保障程度偏低、工傷維權(quán)艱難、企業(yè)違法操作頻繁的現(xiàn)實，這些調(diào)整僅僅是一個開始。

提高保障小步走

工傷事故始終是盤桓在發(fā)展中國家經(jīng)濟生產(chǎn)領(lǐng)域的陰影。征求意見稿發(fā)布首日，上下班途中受到的機動車事故傷害不再被認定為工傷的改動，遭到熱議。而事實上，此類通勤事故僅占工傷事故的一小部分。在工作時間、工作地點、因工作原因發(fā)生的“三工事故”是工傷事故的主體。

面對工傷事故頻發(fā)、受傷工人得不到及時救治和妥善賠償?shù)葐栴}，20世紀80年代末，中國政府即著手對工傷保險制度進行改革。1996年，有關(guān)部門出臺了《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》，時至2004年《工傷保險條例》正式施行，中國的工傷保險制度已基本成型。目前工傷保險已覆蓋1.4億職工，累計有400多萬人享受了工傷保險待遇。

原《條例》共64個條文，征求意見稿擬對其中23處做出修改，主要涉及工傷認定范圍、工傷認定程序、對不參保用人單位的懲戒及工亡職工的待遇水平等。

在取消對通勤事故保障的同時，征求意見稿刪除了“因違反治安管理行為和違反道路交通安全管理行為導致事故傷害的”這兩種不得認定為工傷情形。這一改動基于最大程度地保障工傷職工基本生活的原則，在工傷認定中不再絕對排斥社會危害性較小的違規(guī)行為。

征求意見稿還簡化了工傷認定、鑒定以及爭議處理程序。據(jù)國務(wù)院法制辦估算，修改后最多可縮減程序30%左右。

此次修改還擬將事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位、有雇工的個體工商戶一概納入工傷保險制度之內(nèi)，加大了對不參保用人單位的懲戒力度和對未參保職工的權(quán)益保障;在待遇方面，則將一次性工亡補助金標準，由統(tǒng)籌地區(qū)上年度職工月平均工資的48個月至60個月提高到60個月至80個月。

緩解程序之困

從當前工傷保險制度的設(shè)計上來看，所有與用人單位建立了勞動關(guān)系的勞動者，都已進入到工傷保險有關(guān)法規(guī)政策的覆蓋范圍。未參加工傷保險的職工、非法用人單位招用的勞動者以及合法單位非法使用的勞動者，在發(fā)生工傷時，均需用人單位按照工傷保險待遇項目和標準支付相關(guān)費用。

但在現(xiàn)實中，未參保工傷職工的傷亡待遇卻難以落實。沒有勞動合同，沒有工傷保險——這正是絕大多數(shù)農(nóng)民工現(xiàn)實的處境。在此種情況下，一旦發(fā)生工傷，工人維權(quán)之路極其坎坷。

北京義聯(lián)勞動法援助與研究中心主任黃樂平律師向《財經(jīng)》記者講述了他代理的兩個案例:一個未與用人單位簽訂勞動合同的員工在上下班途中遭遇車禍，車主逃逸。僅僅勞動關(guān)系的認定就經(jīng)過了仲裁、民事一審和二審，花了整整兩年時間;另一名員工因公外出受傷，于2006年啟動工傷認定程序，在行政復議，行政一、二審的程序中走了兩遍，最終確認為工傷，花了三年時間。

而對于沒有工傷保險的職工，隨后還有工傷索賠程序。如果對賠償標準不滿意，又需要勞動仲裁，可能啟動民事一審、二審，若用人單位惡意抵賴，還可能再啟動強制程序。黃樂平律師曾經(jīng)估算，若遇到第三人侵權(quán)、職業(yè)病鑒定等情況，最極端的案例要進行21道程序。

因為程序的繁瑣而放棄維權(quán)的農(nóng)民工不在少數(shù)。大多數(shù)工人與用人單位匆匆“私了”，完全缺乏談判優(yōu)勢的農(nóng)民工拿到極少的賠償，從此陷入疾病與貧窮的深淵。

征求意見稿在工傷認定程序上做出了較大幅度的修改。一是增加了及時報告制度，二是取消了行政復議前置程序，對工傷認定申請不予受理的決定不服者也可繞開行政復議直接提起行政訴訟。

但是，征求意見稿并沒有對工傷認定前的勞動關(guān)系爭議和后續(xù)的民事索賠程序作出規(guī)定。黃樂平律師曾有兩方面建議:對于勞動關(guān)系爭議，可以在工傷認定中一并做出調(diào)查處理;在工傷賠償方面，則由工傷保險基金先行墊付，再由社保部門向用人單位追償。“因為參加工傷保險是企業(yè)的義務(wù)，監(jiān)督企業(yè)參保是社保部門的職責。不能因其失職，而把這個風險轉(zhuǎn)嫁到勞動者身上?！?/p>

擴面隱憂

事實上，對于依法參保者，不僅可以基本避免確認勞動關(guān)系和索賠層面的麻煩，也將受益于認定程序的限縮。因而，整個制度完善的核心，仍在于擴大制度覆蓋面。

根據(jù)人保部官方統(tǒng)計，截至2008年底，工傷保險參保人數(shù)已達到13787萬人，農(nóng)民工參保人數(shù)達到4942萬人。而具體的覆蓋率是多少，卻因為分母統(tǒng)計口徑難以確定而無法獲知。據(jù)人保部2006年的統(tǒng)計，該年底，全國參加工傷保險人數(shù)10268萬人，工傷保險覆蓋率為69%。

在國際勞工組織專家朱常有看來，中國工傷保險制度最大的問題就在于覆蓋面不足?！皡⒓庸ｋU成本不高，但受傷工人馬上就能得到賠付，對工人和雇主都有好處?！奔哟髮υ擁棻ｋU制度的宣傳推廣力度，極為必要。

但這一項看起來對勞資雙方都大有裨益的制度，卻依然受到一些企業(yè)的忽視。“僥幸心理太嚴重。”黃樂平向《財經(jīng)》記者分析說，單純一項工傷保險，1%左右的費率，對企業(yè)而言可能負擔不重。但現(xiàn)在是五項保險捆綁參保，在企業(yè)看來仍是沉重的負擔。企業(yè)抱著僥幸心理，不發(fā)生事故，不繳納保險。真的發(fā)生事故了，工傷索賠周期漫長，足以消磨勞動者的意志，使得雙方以很低的金額“私了”。一些小企業(yè)，發(fā)生一次重大傷亡事故就可能是滅頂之災(zāi)，于是它干脆就轉(zhuǎn)移財產(chǎn)以保全自己，最終受害的還是工人。

“必須加大懲處力度，對不參保企業(yè)的懲罰應(yīng)當超過他們的獲益。可以借鑒〈食品安全法〉的做法，在立法中明確違法用工單位的懲罰性賠償?shù)呢熑??！秉S樂平說。

按照現(xiàn)有《工傷保險條例》，對于不參保單位，僅由勞動保障行政部門責令改正。征求意見稿加大了懲戒力度。從補繳欠款、交滯納金、2倍-5倍罰款到強制執(zhí)行，均有所規(guī)范。但貴陽市勞動保障局工傷處顧庶涌則向《財經(jīng)》記者表示，即使有這些規(guī)定，在現(xiàn)實操作中，難題依舊很多?！耙驗槿吮２块T不是工商、稅收部門，沒有那么多的強制手段。其行政處罰的權(quán)限沒有法律的支持，僅有《工傷保險條例》，力度有限。另外，五項保險是捆綁繳納的，不可能單罰用人單位不繳納工傷保險?！鳖櫴勘硎荆€是希望在社會保險法層面有一個統(tǒng)籌規(guī)定，從法律層面賦予人保部門權(quán)限。

預防難題

刺殺臺商的農(nóng)民工劉漢黃，在進廠的第七天，即因操作沖床機器不當而永久地失去了自己的右手掌。在進車間前，他沒有得到廠方的任何專業(yè)培訓。

據(jù)統(tǒng)計，在珠三角地區(qū)，工作一年內(nèi)就發(fā)生工傷的工傷事故占75%。其中，新上崗僅一個月就發(fā)生工傷的有14.8%，上崗幾個月之內(nèi)發(fā)生工傷的占31.1%，上崗一年左右發(fā)生工傷的占29.2%。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，80%以上的工傷事故是人為原因造成的，其中絕大多數(shù)是可以避免的。

根據(jù)《工傷保險條例》第一條，工傷保險制度有著工傷預防、工傷補償、工傷康復三大功能。但實際上，當前的工傷保險框架下，相關(guān)部門在工傷預防方面的工作極其有限。

此次修改，征求意見稿將工傷預防作為工傷保險基金的支出項目，明確寫入條文之中。至于工傷預防費提取、使用和管理的具體辦法，則由人保部門會同國務(wù)院、財政部等部門規(guī)定。

中國-歐盟社會保障合作項目工傷保險領(lǐng)域高級協(xié)調(diào)專家葛蔓指出，加強工傷保險制度預防工傷的功能，是立法思想的轉(zhuǎn)變和進步。“這方面不一定要花多少錢，而是要建立起一種預防機制?！?/p>

國際勞工組織專家朱常有介紹說，工傷預防乃國際慣例。工傷預防這筆錢拿出來之后，具體怎么用，需要人保部門和安監(jiān)部門認真協(xié)商。通行的做法，一般集中在宣傳教育、幫助企業(yè)建立科學的防范方案和風險評估體系等方面。首都經(jīng)濟貿(mào)易大學教授呂學靜亦表示，設(shè)備的升級檢修，職工的安全教育，以及對安全生產(chǎn)的獎勵，均是預防費用支出的方向。

黃樂平則對此表示謹慎態(tài)度:“把預防經(jīng)費納入基金，是一件好事。但做進預算后，用在什么地方?怎么執(zhí)行?誰來監(jiān)督?這些都有待觀察。尤其是這個預防體系怎樣和《安全生產(chǎn)法》《職業(yè)病防治法》等既有法律相銜接，和已有的企業(yè)義務(wù)、責任相結(jié)合，使得這筆錢的支出起到正面促進的作用，都需要審慎考量。”

人保部相關(guān)負責人告訴《財經(jīng)》記者，在《工傷保險條例》修改之后，將盡快出臺專門文件，建立工傷預防體系。

然而，要實現(xiàn)“零工傷”的終極目標，僅僅依靠工傷保險制度的完善是遠遠不夠的。

黃樂平向《財經(jīng)》記者指出，在工傷預防方面，多頭監(jiān)管的局面依舊存在。“人保部管工傷認定和待遇;安全生產(chǎn)部門管事故處理;衛(wèi)生部管職業(yè)病;質(zhì)檢總局管生產(chǎn)設(shè)備標準。管的部門多了，卻誰都沒管好，相互推諉?！敝袊鴦趧雨P(guān)系學院副教授陳步雷亦呼吁，盡快結(jié)束當前衛(wèi)生部門、勞動部門、安監(jiān)部門共管職業(yè)安全衛(wèi)生的局面，建立統(tǒng)一的、權(quán)威的法律和監(jiān)管機制，以改變當前部門雖多卻監(jiān)管不力的尷尬狀況。

在中國將廉價勞動力引以為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢躋身國際市場時，大多數(shù)企業(yè)選擇最大限度地壓低用人成本以贏取利潤，勞工利益往往得不到應(yīng)有保障。朱常有介紹說，國際上一般通過勞工監(jiān)察制度來解決這個問題。中國目前也通過法律建立了相應(yīng)制度，并確立了勞動最低標準。人保部門成立了專門的勞動監(jiān)察局，安全衛(wèi)生部門的監(jiān)察也在不斷地向基層延伸，“執(zhí)法情況向著好的方向轉(zhuǎn)變”。

但在外部的糾察、處罰之外，如何根本性地改善中國普通工人的待遇，保障其安全、體面的生產(chǎn)工作，產(chǎn)業(yè)升級之路依舊漫長?！?/p>