摘要：現(xiàn)代社會(huì)中，各種危機(jī)頻頻發(fā)生，從美國的“9·11”事件到印度洋地震海嘯；從2003年的SARS疾病到2008年南方的冰雪災(zāi)害；從“三鹿”奶粉事件再到新疆烏魯木齊的暴亂。這一切事件的發(fā)生都表明，現(xiàn)代社會(huì)中無論是發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展中國家，沒有一個(gè)國家是絕對(duì)安全的，各種公共危機(jī)隨時(shí)都可能發(fā)生，并對(duì)社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人民生活帶來很大的負(fù)面影響。因此，做為一個(gè)國家的執(zhí)政者，人民利益的保護(hù)者，政府應(yīng)該積極應(yīng)對(duì)每一次危機(jī)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，盡快的完善各種危機(jī)管理的機(jī)制。本文綜合國內(nèi)過去發(fā)生的各種危機(jī)，對(duì)政府在處理過程中暴露出來的問題進(jìn)行了分析，并提出了一些個(gè)人的建議。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)；政府管理能力；應(yīng)急防范體系

1、公共危機(jī)的定義及特點(diǎn)

危機(jī)是一種客觀存在的社會(huì)現(xiàn)象，在社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域均可發(fā)生，通常有一定的社會(huì)影響。公共危機(jī)就是一個(gè)事件突然發(fā)生并對(duì)一定范圍大眾的正常生活、工作、生命財(cái)產(chǎn)以及正常的社會(huì)秩序構(gòu)成威脅的狀態(tài)。也有學(xué)者認(rèn)為，公共危機(jī)是指“由于內(nèi)部或外部高度不確定的變化因素，對(duì)社會(huì)共同利益和安全產(chǎn)生嚴(yán)重威脅的一種危險(xiǎn)境況和緊張狀態(tài)。那么，能夠引起這種危險(xiǎn)境況和緊急狀態(tài)的事件就是公共危機(jī)事件”。

公共危機(jī)具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：一是突發(fā)性。雖然危機(jī)爆發(fā)之前都是有一些征兆的，但是由于并不明顯，故很難預(yù)測危機(jī)準(zhǔn)確發(fā)生的時(shí)間，而發(fā)生的那一刻，往往是突然的，使人措手不及。二是政治性。有些危機(jī)事件的發(fā)生和發(fā)展受到某些政治團(tuán)體的背后操縱，體現(xiàn)了國際國內(nèi)某些政治勢力的政治圖謀。三是不確定性。影響危機(jī)的因素是多種多樣的，因而具有很大的不確定性。四是緊急性。由于危機(jī)的突發(fā)性，以及給社會(huì)帶來的破壞性，因此危機(jī)救助管理便具有緊迫性。五是擴(kuò)散性。危機(jī)很容易由一個(gè)地區(qū)擴(kuò)展到國家或國際性問題。

2、我國公共危機(jī)管理體系的現(xiàn)狀

近年來，特別是從2003年的“非典”疫情發(fā)生以后，我國對(duì)公共危機(jī)管理體系的建設(shè)越來越重視。歷經(jīng)從單災(zāi)種危機(jī)管理向復(fù)合危機(jī)管理漸進(jìn)的過程，目前已經(jīng)形成了較為完善的公共危機(jī)管理體系。具體表現(xiàn)在：一是我國根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過程、性質(zhì)和機(jī)理，把可能導(dǎo)致危機(jī)的突發(fā)公共事件分為五類：自然災(zāi)害、災(zāi)害事故、社會(huì)安全、公共衛(wèi)生和經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩(見表1)。這樣的分類有利于信息收集的集約化運(yùn)作，有利于快速的定位，并且按照已經(jīng)做好的預(yù)案啟動(dòng)緊急處理系統(tǒng)。二是公共危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)基本建立?，F(xiàn)階段，我國的城市公共危機(jī)預(yù)警主要表現(xiàn)在自然災(zāi)害預(yù)警和大規(guī)模傳染疾病的預(yù)警兩個(gè)方面，實(shí)行臨時(shí)性組織的專門機(jī)構(gòu)管理模式，由一個(gè)或者幾個(gè)具體的部門來應(yīng)對(duì)危機(jī)事件。三是應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的法律體系正處于不斷完善過程中。

3、我國危機(jī)管理中暴露出來的問題

3.1 目前的危機(jī)預(yù)警方面存在問題

現(xiàn)今我國很多領(lǐng)域都已經(jīng)建立了自己的危機(jī)管理預(yù)警系統(tǒng)，但是從全局來說則并沒有形成一套綜合統(tǒng)一的信息預(yù)警管理機(jī)制。第一，地方各部門預(yù)警缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一指揮，沒有一個(gè)能夠直接統(tǒng)領(lǐng)全局的綜合信息指揮中心，如此則造成了突發(fā)事件發(fā)生后，信息量大增，各部門得到信息后不知所措。第二，我國目前還沒有形成一個(gè)針對(duì)不同危機(jī)的評(píng)級(jí)機(jī)制。當(dāng)危機(jī)事件爆發(fā)時(shí)，大多靠的都是個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)等感性認(rèn)識(shí)，不能很好的對(duì)事件的性質(zhì)加以快速的判斷，容易造成大量時(shí)間的浪費(fèi)，甚至還會(huì)產(chǎn)生病疾亂投醫(yī)的現(xiàn)象。第三，當(dāng)前我國缺乏一種能夠與廣大老百姓直接交流溝通的系統(tǒng)，社會(huì)上除了“110”“112”“119”之類的專業(yè)性號(hào)碼救助以外，并沒有建立一個(gè)有關(guān)社會(huì)危機(jī)和突發(fā)性事件的撥號(hào)系統(tǒng)。

3.2 管理機(jī)制的構(gòu)成有待改進(jìn)

我國的危機(jī)管理機(jī)制存在以下幾個(gè)問題：第一，目前我國危機(jī)管理機(jī)構(gòu)處于分散管理階段，往往是政出多門，權(quán)限交錯(cuò)，應(yīng)急管理工作條塊分割，易造成行政低效，不利于統(tǒng)一指揮調(diào)度。第二，我國的危機(jī)管理仍然是運(yùn)動(dòng)式而非制度化的。危機(jī)處理主要靠臨時(shí)組建班子運(yùn)作，往往反應(yīng)慢、成本高，且不易積累危機(jī)防治的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。第三，危機(jī)管理體制目前主要是由中央集中統(tǒng)一指揮突發(fā)事件，地方上予以配合來進(jìn)行的，這樣的結(jié)構(gòu)存在很大的弊端。

3.3 危機(jī)保障機(jī)制并不完善

從最近幾次國家發(fā)生的災(zāi)難來看，國內(nèi)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的應(yīng)急保障機(jī)制并不完善。第一，比如2008年的汶川大地震，救援人員大多是武警官兵，沒有專業(yè)的救援設(shè)施和機(jī)械設(shè)備，很多挖掘工作都是用手在進(jìn)行的。而且很多的武警官兵都從來沒有遇到過這樣的災(zāi)難救援行動(dòng)，生平都是第一次參加。無論在身體、設(shè)備、方法還是心理上都具有很大的壓力和阻礙。這樣的救援工作開始之初可見效率之低下。第二，再比如新疆爆發(fā)了社會(huì)安全事件后，各種救援力量都要從各方匯集，期間除了等待外別無辦法，浪費(fèi)了大量的救援時(shí)間。第三，災(zāi)難過后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)都會(huì)受到巨大的影響，這時(shí)急需要大量的資金來救助和恢復(fù)重建。而當(dāng)前的中國在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政預(yù)算方面并不是很多，缺乏一套強(qiáng)大的財(cái)政保障機(jī)制。

3.4 信息管理機(jī)制不成熟

在公共危機(jī)事件中，我國地方政府表現(xiàn)出來的信息處理能力是有很大缺陷的，有很多值得思考和改進(jìn)的地方。首先缺少一個(gè)應(yīng)對(duì)危機(jī)的信息管理機(jī)制。當(dāng)突發(fā)事件來臨時(shí)，沒有一個(gè)權(quán)威的機(jī)構(gòu)將危機(jī)發(fā)生的信息快速的傳達(dá)到每一個(gè)人，以致于危機(jī)的影響并沒有及時(shí)的得到削減，反而繼續(xù)在擴(kuò)大。第二，沒有將危機(jī)信息的發(fā)布制度化，所以信息的發(fā)布也就無章可循，從而導(dǎo)致信息管理的不完善。第三，在危機(jī)發(fā)生后的恢復(fù)階段，信息的發(fā)布斷斷續(xù)續(xù)并沒有很好的保持一個(gè)連續(xù)性，對(duì)于一些已發(fā)的事件，不但沒有阻止其再發(fā)生，而且隱瞞、縮小甚至是不發(fā)布的情況還依然存在。

4、對(duì)于我國政府建立危機(jī)管理體系的幾點(diǎn)建議

4.1 完善危機(jī)管理預(yù)警系統(tǒng)

危機(jī)的發(fā)生對(duì)政府來說是考驗(yàn)，它檢驗(yàn)著政府的管理能力和危機(jī)處理能力。因此在危機(jī)管理的過程中，建立一套與現(xiàn)代社會(huì)相適應(yīng)的有效的危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)，防患于未然，對(duì)于防范危機(jī)的發(fā)生和防止危機(jī)的擴(kuò)散，確保國家和社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)則至關(guān)重要。

(1)建立一個(gè)能夠直接統(tǒng)領(lǐng)全局的綜合信息指揮中心，用于協(xié)調(diào)各個(gè)危機(jī)管理部門的工作，保證危機(jī)管理的效率。

(2)應(yīng)對(duì)不同類型的危機(jī)，我國應(yīng)該設(shè)計(jì)一個(gè)評(píng)級(jí)機(jī)制，也就是設(shè)定一套與危機(jī)分類相配套的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)?？梢詫⑼话l(fā)公共事件分為特別嚴(yán)重(Ⅰ級(jí))、嚴(yán)重(Ⅱ級(jí))、較重(Ⅲ級(jí))和一般(Ⅳ級(jí))四級(jí)。之后再按照不同的事件性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍進(jìn)行更加細(xì)致的劃分和描述，在這四個(gè)級(jí)別中往下再設(shè)幾個(gè)層級(jí)，這樣處理事件便有章可循，可以進(jìn)行快速的定位，然后發(fā)出準(zhǔn)確有效的預(yù)警、示警。

(3)除了對(duì)各種危機(jī)進(jìn)行有效準(zhǔn)確的評(píng)級(jí)之外，我們還需要建立一個(gè)“一號(hào)接入”的社會(huì)聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，并且將這樣一個(gè)號(hào)碼系統(tǒng)納入到危機(jī)指揮聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)之中，構(gòu)成一個(gè)強(qiáng)大的信息互動(dòng)平臺(tái)。一旦危機(jī)發(fā)生，社會(huì)群眾就向這個(gè)聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)的號(hào)碼求助，而系統(tǒng)后臺(tái)的綜合指揮中心再參照突發(fā)事件的評(píng)級(jí)分類啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，增派各類相應(yīng)的救援人員快速的趕往現(xiàn)場。如此則預(yù)警系統(tǒng)可以發(fā)揮出精準(zhǔn)、有力、快速和高效的功能，使得救援工作能夠以最快的速度進(jìn)行。

4.2 建立危機(jī)應(yīng)急管理體系

從危機(jī)處理的綜合管理角度來看，借鑒國外先進(jìn)的管理理念，我國應(yīng)該建立一個(gè)地以方為主，國家為輔的統(tǒng)一的危機(jī)管理體系。具體方案構(gòu)想如下(圖1)：

(1)通過政府引導(dǎo)，在社會(huì)上成立一個(gè)由各界群眾組成的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，這樣不但可以充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮社會(huì)各界對(duì)公共危機(jī)的關(guān)注力，而且還能擴(kuò)大信息的來源的渠道，使危機(jī)爆發(fā)瞬間的各類信息能夠快速的匯總。各界群眾統(tǒng)一機(jī)構(gòu)直接對(duì)地方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

(2)在各省市自治區(qū)建立一個(gè)地方性的常設(shè)公共危機(jī)應(yīng)急機(jī)構(gòu)。危機(jī)一旦爆發(fā)，地方機(jī)構(gòu)因其距離危機(jī)發(fā)生點(diǎn)最近，對(duì)情況最容易了解，因此能夠根據(jù)自己本地方的情況及時(shí)的采取應(yīng)急響應(yīng)措施。地方常設(shè)公共危機(jī)應(yīng)急機(jī)構(gòu)由五個(gè)分支機(jī)構(gòu)組成。預(yù)警機(jī)構(gòu)、信息處理機(jī)構(gòu)、法律機(jī)構(gòu)、決策指揮機(jī)構(gòu)和保障機(jī)構(gòu)。在應(yīng)急機(jī)構(gòu)內(nèi)部，各部門協(xié)調(diào)合作，資源共享，每一級(jí)對(duì)信息資料做出的分析都將成為上一級(jí)決策的理論依據(jù)。這樣層層遞進(jìn)，保證危機(jī)決策的準(zhǔn)確性，應(yīng)急管理的高效性。

(3)全國建立一個(gè)中央常設(shè)公共危機(jī)應(yīng)急機(jī)構(gòu)。平時(shí)中央機(jī)構(gòu)要不斷的對(duì)處理各類危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行有效的總結(jié)、分析、保留和借鑒，確保危機(jī)管理工作的及時(shí)性和連續(xù)性。危機(jī)發(fā)生時(shí)，作為全局性的指揮機(jī)構(gòu)，還應(yīng)與地方機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的溝通，多聽取地方機(jī)構(gòu)的應(yīng)急意見，做到危機(jī)處理以地方為主，中央為輔。

(4)三個(gè)層級(jí)的常設(shè)機(jī)構(gòu)必須經(jīng)常不斷的溝通交流，相互合作，協(xié)調(diào)統(tǒng)一。做好危機(jī)發(fā)生前的各項(xiàng)管理應(yīng)急工作。

4.3 建立應(yīng)急保障機(jī)制

各類公共危機(jī)的發(fā)生都或多或少的給人類社會(huì)帶來損失，因此我國政府一定要在危機(jī)爆發(fā)之前就做好各類應(yīng)急保障預(yù)案，保障社會(huì)和人民的利益。這個(gè)應(yīng)急保障機(jī)制的建立應(yīng)該從救援力量、財(cái)務(wù)政策和法律法規(guī)三個(gè)方面進(jìn)行考慮。

(1)我國應(yīng)當(dāng)建立一套空中救援體系，由武裝直升機(jī)、空中特警組成。這種救援體系專門針對(duì)有關(guān)暴亂和恐怖活動(dòng)等社會(huì)安全事件。空中力量具有快速反應(yīng)、準(zhǔn)確行動(dòng)、維護(hù)穩(wěn)定、保障安全等特點(diǎn)，一般在地面救援保障力量到達(dá)之前可以及時(shí)的派上用場。

(2)建立一支高素質(zhì)專業(yè)化的救援隊(duì)伍。縱觀國內(nèi)發(fā)生的許多公共危機(jī)，政府部門都是派武警軍隊(duì)到達(dá)現(xiàn)場進(jìn)行危機(jī)的處理工作。但是武警官兵卻缺乏相應(yīng)的專業(yè)救援知識(shí)和技能，因而在很多時(shí)候都會(huì)造成救援遲緩，效率低下。因此今后，我國政府應(yīng)急管理中應(yīng)充分考慮培育、發(fā)展應(yīng)對(duì)各種公共危機(jī)的專業(yè)化民間救援組織，建立國家專業(yè)救援與民間專業(yè)救援良性互動(dòng)的有效機(jī)制。

(3)建立一個(gè)完備的財(cái)政保障體系在危機(jī)管理中也相當(dāng)重要。首先應(yīng)該建立一個(gè)支持國家地方各個(gè)危機(jī)管理部門日常運(yùn)營的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，能夠保證國家各級(jí)部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；第二，該針對(duì)一些突發(fā)事件設(shè)立一定額度的緊急準(zhǔn)備金，列專戶用于應(yīng)急支出，當(dāng)年未使用完的結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，每年預(yù)算應(yīng)將準(zhǔn)備金補(bǔ)足；第三，在民間開設(shè)公共危機(jī)保障基金，讓社會(huì)上關(guān)心國家公共事業(yè)的各種力量都來參與保障；最后，在各種危機(jī)發(fā)生之后，也應(yīng)該適時(shí)的動(dòng)員社會(huì)群眾奉獻(xiàn)自己的一份愛心，用各種愛心款來緩解危機(jī)中的資金壓力。

(4)用公共危機(jī)法律法規(guī)來保障我國應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件是大勢所趨，應(yīng)該在相應(yīng)法律中統(tǒng)～規(guī)定政府在危機(jī)管理中的職權(quán)和職責(zé)，確定依法對(duì)抗危機(jī)事件的法制原則，這不僅有利于增強(qiáng)政府應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的能力，還有利于最大限度地維護(hù)政府在緊急狀態(tài)時(shí)期行為的合法性和權(quán)威性”]，這樣便可以對(duì)各級(jí)政府職能部門處理危機(jī)事件提供法律參照。

4.4 建立危機(jī)管理信息系統(tǒng)

面對(duì)各類公共危機(jī)，我國政府應(yīng)當(dāng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，建立起一套完整的信息管理系統(tǒng)，并用一套合理的制度來完善它，用制度和程序來開展工作，從而保證信息管理工作安全高效的順利進(jìn)行。

(1)我們要建立一個(gè)信息管理制度，使信息管理都趨于規(guī)范化，用制度來保證預(yù)警系統(tǒng)中的各個(gè)條塊順利高效的實(shí)行。

(2)要對(duì)信息收集機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、職能、權(quán)限、運(yùn)行程序和方式、權(quán)利監(jiān)督、責(zé)任均做出詳細(xì)規(guī)定。

(3)要建立一套從上到下、從政府到民間的專門的搜集準(zhǔn)危機(jī)的信息機(jī)構(gòu)，并用制度規(guī)范它，既要保證信息的全面精準(zhǔn)，又要保證信息的安全高效。

(4)建立嚴(yán)格的信息發(fā)布機(jī)制。對(duì)于信息的發(fā)布，政府應(yīng)當(dāng)保證其權(quán)威性、準(zhǔn)確性和連續(xù)性。

(5)建立一套完善的信息傳導(dǎo)機(jī)制和傳輸途徑，加強(qiáng)信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，增強(qiáng)信息處理能力。

5、結(jié)束語

正像“危機(jī)”這個(gè)詞語本身所昭示的那樣，即是危險(xiǎn)，也是機(jī)遇。危機(jī)本身會(huì)對(duì)政府帶來一定的沖擊，但是從另一個(gè)角度來看，危機(jī)也是展現(xiàn)和樹立政府高效、親民、廉潔良好形象的最佳時(shí)機(jī)。近年來在國內(nèi)各種公共危機(jī)頻發(fā)的局勢下，我國政府做為各族人民生命財(cái)產(chǎn)的保護(hù)者，必須不斷的總結(jié)各次危機(jī)災(zāi)難的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，努力完善危機(jī)管理的公共保障體系，提高處理各類危機(jī)的能力。只有這樣，百姓生活才能安心，社會(huì)建設(shè)才會(huì)更快，政府在人民心中的形象才能更加光輝燦爛。